ÉTABLISSEMENT DES TAXES COMMUNALES

!• L'initiative de l'établissement des taxes communales appartient à la commune :

« Aucune charge, aucune imposition com- « munale ne peut être établie que du con- « sentement du Conseil communal » (Constitution, art. 110).

Mais il entre dans les attributions du Roi et de la législature d'intervenir, le cas échéant, pour empêcher que l'établissement de ces taxes ne nuise aux intérêts généraux du pays.

La matière imposable est, en effet, la même pour les communes et pour l'État.

Or, les impôts généraux n'ont pas été créés au hasard. Us forment un système complet qui atteint tous les éléments de la richesse sociale.

Si les communes avaient le droit de régler sans contrôle l'assiette et le montant de leurs taxes, elles épuiseraient l'un ou l'autre de ces éléments et tariraient la source même des impôts généraux.

C'est pourquoi la loi fondamentale du 24 août 1815, article 157, disposait que dans le cas où les charges communales exigeraient quelque imposition, les administrations locales seraient tenues d'observer scrupuleusement les dispositions des lois, ordonnances et règlements généraux en matière de finances.

Plusieurs lois et règlements qui datent du régime hollandais ont, en effet, spécifié limitativement les bases et déterminé la quotité des taxes locales. Nous citerons spécialement l'arrêté royal du 4 octobre 1816 et la loi du 12 juillet 1821, article 15.

La Constitution de 1831 a-t-elle maintenu ce régime?

Une des sections du Congrès national avait proposé, lorsqu'elle examina l'article 110, qui porte qu'aucune imposition communale ne peut être établie que du consentement du Conseil communal, une disposition additionnelle ainsi conçue : * Dans la « latitude et la forme qui seront fixées par « la loi organique. » La section écarta cette proposition en faisant observer « qu'il y était « suffisamment pourvu » par l'article 108, qui consacre l'intervention du chef de l'État et du pouvoir législatif pour empêcher que les Conseils communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l'intérêt général (1).

Lors de la discussion publique, M. de Robaulx proposa l'amendement suivant :

« Aucune charge, aucune imposition com- « munale ne peut être établie par les com- « munes qu'en vertu d'une loi. » M. Destouvelles combattit et fit rejeter cet amendement, en alléguant que les meilleurs juges des besoins et des intérêts des communes sont les Conseils communaux eux-mêmes; qu'il faut leur laisser la direction exclusive de ces intérêts, et que le veto du chef de l'Etat suffit pour les empêcher de sortir de leurs attributions (2).

Cette question fut de nouveau débattue lorsqu'on discuta la loi communale. La Section centrale de la Chambre des représentants avait proposé une disposition ainsi conçue : « Lorsque les recettes d'une com- « mune ne lui permettent pas de subvenir à « ses dépenses, le Conseil peut voter une « taxe permanente ou temporaire ou un « emprunt, en se conformant aux disposi- « tions des lois et arrêtés d'administration « générale en matière de finances. »

A l'appui de sa proposition, elle faisait valoir la considération suivante : « Le Con- « seil communal devra se conformer scrupu- « leusement à ce que prescrivent les lois « financières. Il importe, en effet, que « l'on arrête les administrations commu- « nales qui, pour faire rapporter l'impôt, « chercheraient à pressurer les producteurs « en établissant des modes de perception « autres que ceux établis par la loi. (3) »

Au moment du vote, le ministre de l'intérieur demanda la suppression de cet article

(1) HUYTTENS, IV, 105.

(2) Idem, II, 275.

(3) Projet do la Section centrale, art CXXXI

TAXES COMMUNALES

qui, d'après lui, était inutile. M. Dellafaille en proposa également le rejet par le motif « qu'il ne dépend pas des communes de se « soustraire aux dispositions des lois et « arrêtés d'administration générale en ma- « tière de finances. »

A la suite de ces observations, l'amendement de la Section centrale fut rejeté, dans la séance du 17 janvier 1835.

Enfin, M. Dumortier revint à la charge dans la séance du 4 mars 1836 et proposa la rédaction suivante : « Lorsque les recettes « d'une commune ne lui permettent pas de ■ subvenir à ses dépenses, le Conseil com- « munal peut établir une taxe permanente « ou temporaire ou faire un emprunt, en se « conformant aux dispositions des lois exis- « tantes — ou bien — conformément au « mode de perception établi par la loi. »

Cette proposition fut encore rejetée, cette fois sans discussion.

La jurisprudence décide, en se fondant sur les travaux préparatoires qui viennent d'être analysés, que le Congrès national a entendu supprimer les restrictions précédemment apportées, en matière de taxes communales, à l'autonomie des communes, et que le contrôle de l'administration supérieure a été reconnu suffisant pour protéger l'intérêt général du pays contre l'abus de ces taxes, et pour maintenir l'harmonie dans l'ensemble de la législation fiscale (cass., 8 décembre 1879, Pasic, 1880, I, 30).

Les communes ne sont plus liées, pour l'établissement de leurs impôts, par les dispositions de l'arrêté royal du 4 octobre 1816 et de la loi du 12 juillet 1821, qui avaient restreint leur droit à une quotité de centimes additionnels à percevoir sur le montant des contributions de l'État, non plus que par la loi du 28 mars 1828, qui exemptait temporairement de l'impôt foncier les propriétés nouvellement bâties (cass., 29 mai 1869, Pasic, 1869, I, 415).

Les Conseils communaux ont donc aujourd'hui, sous réserve de l'approbation exigée par l'article 76 de la loi communale, le pouvoir absolu et illimité de fixer, comme ils le jugent à propos, l'assiette et le montant des contributions communales (cass., 24 mars 1887, Pasic, 1887, 1, 137).

Cette jurisprudence a été ratifiée par la puissance législative. La loi du 30 juin 1865 a expressément autorisé les Conseils communaux à lever un nombre indéfini de

centimes additionnels au principal des contributions directes, sous la réserve de l'approbation de la Députation provinciale ou du Roi.

— Les communes ont le droit d'imposer des centimes additionnels sur les patentes comme sur les autres contributions (cass., 14 juillet 1884, Revue de Vadmin., 1884, p. 369).

— Elles peuvent établir des impôts spéciaux qui n'atteignent que certaines sources de la richesse générale ou qui ne frappent que certaines catégories de contribuables, pourvu que toutes les personnes qui se trouvent dans les mêmes conditions de fait soient également imposées (1).

Elles peuvent, sous la même réserve, donner à leurs impositions un caractère progressif, en prélevant sur le revenu de chaque citoyen une part aliquote d'autant plus élevée que ce revenu est plus considérable (cass., 14 juillet 1884, Revue de Vadmin., 1884, p. 362).

— Les Conseils communaux ont la faculté, lorsqu'ils établissent des taxes de bâtisse, de pavage, et autres semblables, de stipuler que ces taxes seront dues, jusqu'à parfait payement, par les détenteurs successifs des immeubles à raison desquels elles sont imposées (cass., 24 mars 1887, Pasic. , 1887, I, 137).

— Les Conseils communaux, depuis qu'ils ont la liberté d'imposer leurs administrés comme ils le veulent, multiplient et accroissent constamment les taxes locales. Les abus qu'engendre leur ingénieuse fiscalité, et qui rappellent ceux des temps féodaux, ont été signalés plusieurs fois à la tribune législative (2).

(1) Voy. l'article Impôts, n^ 7.

(2) Voy. la séance de la Chambre des représentants du 15 février 1881, Ann. pari., p. 512.

Voici quel était en 1879 le nombre des centimes additionnels qui ont été perçus, dans certaines communes, en sus du principal des contributions directes levées par l'État :

Foncier. Personnel. Patentes.

Moeres (FI. occid.) . . .

Steenterke (FI. occid.) .

Hompré (Luxembourg). .

Elixem (Liège) . . . .

Flamierge (Luxembourg).

Sichem (Brabant) . . .

Longwilly (Luxembourg).

Sippenaken (Liège). . .

Ledeberg (FI. occid.) . .

TAXES COMMUNALES

2. L'État est-il assujetti au payement des taxes locales à raison des biens qui font partie du domaine public?

Une distinction est nécessaire suivant que ces taxes ont ou n'ont pas un caractère rémunératoire.

Les impositions de la première espèce sont dues par l'État, aussi bien que par les particuliers. La Cour de cassation l'a ainsi décidé dans une espèce où il s'agissait d'une taxe qui représentait le coût d'un trottoir construit par la ville de Liège le long d'un immeuble affecté au service du chemin de fer de l'État.

La commune, dit l'arrêt, peut, en vertu de l'article 50 de la loi du 14 décembre 1789, obliger tous les propriétaires à établir des trottoirs le long de leurs bâtiments. Un règlement de cette espèce a toute la force et toute l'autorité de la loi elle-même et s'impose à l'État comme aux particuliers. Il s'ensuit que l'État est tenu de construire des trottoirs le long des immeubles qui lui appartiennent même à titre de domaine public, et que s'il ne fait pas ce travail, la commune a le droit de l'exécuter pour lui et d'en réclamer le coût comme le prix d'un service rendu (cass., 6 décembre 1888, Pasic, 1889, I, 54).

Les taxes rémunératoires pèsent donc sur l'État, aussi bien que sur les particuliers. Elles sont proportionnées au profit immédiat que les contribuables retirent de la construction d'un égout, d'un trottoir et, en général, de tous les travaux d'utilité publique qui ajoutent une plus-value à leurs immeubles (1). Il est juste que l'État rembourse sa quote-part dans la dépense dont il profite.

Faut-il appliquer la même règle aux taxes qui frappent d'une manière générale les contribuables proportionnellement à leur fortune, et, spécialement, aux taxes foncières et personnelles, lesquelles consistent dans le prélèvement annuel d'une quotité de leurs revenus?

Les impositions de cette espèce représentent la part que l'institution générale, provinciale ou communale s'attribue dans la richesse que les contribuables produisent sous sa protection et avec son concours.

(1) Revue de l'admin., XXXVI, 69-72.

(2) Dig., liv. XXXIX, tit. IV, fr. 9.

(3) Domat, Droit public, liv. 1er, tit. VI, sect. VII, no XI.

Il semble impossible de donner pour base à ce prélèvement les biens qui sont hors du commerce ou qui sont employés à des usages publics. L'utilité que produisent ces biens est absorbée tout entière par le service auquel ils sont affectés. Elle ne se traduit pas sous la forme d'une rente en argent. La matière imposable fait ici défaut.

C'est pour ce motif que les dépendances du domaine public étaient autrefois exemptes d'impôts : « Fiscus ab omnibus vectigalium « prsestationibus immunis est»», disait la loi romaine (2).

Domat enseignait également que « tout ce « qui peut appartenir au Souverain à cause « de son domaine n'est sujet à aucune con- « tribution » (3).

On rencontre des applications spéciales de ce principe dans plusieurs lois modernes. Citons l'article 105 de la loi du 3 frimaire an vu, aux termes duquel les domaines nationaux réservés pour un service national et les autres établissements dont la destination a pour objet l'utilité générale sont exempts de l'impôt foncier.

Citons encore l'article 21 de la loi du 10 avril 1841, portant que les propriétés de l'État productives de revenus contribuent aux dépenses d'entretien des chemins vicinaux dans la même proportion que les propriétés privées. Cette disposition exempte implicitement les immeubles affectés à un service public.

Il est donc rationnel d'admettre que les biens affectés à des services publics doivent échapper à l'application des taxes locales, quand ces taxes n'ont pas un caractère rémunératoire (4).

La Cour de cassation a consacré ce système par un arrêt daté du 3 juillet 1890. Les dépendances du domaine public proprement dit échappent à l'impôt, dit cet arrêt, par le motif qu'elles ne sont pas susceptibles de propriété privée, et cette exemption doit s'appliquer par analogie à tous les domaines nationaux qui sont affectés à des services d'utilité générale {Pasic., 1890, 1, 252).

Elle a de nouveau affirmé ce principe par un arrêt rendu, chambres réunies, le 11 avril 1894 (P<mc, 1894,1, 167).

(4) Un projet do loi conçu dans co sens a été présenté à la Chambre des représentants dans sa séance du 27 novembre 1883. 11 est précédé d'un avis du Comité de législation qui sert d'Exposé des motifs (Doc. pari, 1883-1884, p. 121).

TAXES COMMUNALES

La Cour d'appel de Bruxelles s'est ralliée à cette jurisprudence. Il est de l'essence de l'impôt, a-t-elle dit, de saisir seulement les biens productifs de revenus, et appartenant soit à des particuliers, soit aux corps moraux assimilés aux particuliers, mais non pas les dépendances du domaine public, non plus que les immeubles affectés à des usages d'utilité publique. L'État, qui a la gérance de ces biens comme puissance gouvernementale, doit les faire servir à l'intérêt général. Il n'en a ni la libre disposition, ni la jouissance effective. Les biens de cette catégorie n'offrent donc aucune base juridique aux taxes locales (Bruxelles, S janvier 1895, II, 173).

3. C'est une maxime constante de notre droit public que les taxes locales ne peuvent être levées qu'avec l'agrément du souverain. Le contrôle attribué au Gouvernement en cette matière a toujours été considéré comme un attribut essentiel de la tutelle administrative qu'il exerce sur les communes (1).

La loi communale, article 76, n° 5, soumet à l'approbation du Roi l'établissement, le changement ou la suppression des impositions communales et desrèglements y relatifs.

L'approbation de la Députation provinciale est suffisante lorsqu'il s'agit de centimes additionnels au principal des contributions foncière et personnelle et du droit de patente, à moins que le nombre total des centimes" imposés ne dépasse vingt (loi comm., art. 76, n° 5, modifié par la loi du 30 juin 1865).

Lorsque aucune de ces trois bases n'est frappée d'un nombre de centimes supérieur à vingt, la Députation permanente est compétente pour statuer.

Il suffit, pour légitimer l'intervention du Gouvernement, qu'une seule des trois bases soit grevée d'une somme de centimes supérieure à vingt. La répartition de ces additionnels doit faire l'objet d'une seule et même décision émanant du Roi (2).

— Dans les vingt centimes additionnels que les communes peuvent percevoir moyennant l'approbation de la Députation provinciale, sont compris les cinq centimes dont la perception était obligatoire, et les deux centimes dont la perception était facultative,

(1) De Ghewiet, part. II, tit. II, § XIV, art. 1er.

(2) Circulaire du 30 septembre 1880, Revue de l'udmin., XXV11I, 112.

aux termes de la loi du 21 juillet 1821.

Il en est autrement des centimes additionnels destinés aux dépenses de la voirie vicinale. Ceux-ci sont régis par une loi spéciale. La loi générale du 30 juin 1865 ne les concerne pas (rapport de la sect. centrale, Pasin . , 1865, p. 198).

La perception des cinq centimes additionnels, que la loi du 21 juillet 1821 rendait obligatoire, est aujourd'hui purement facultative (circulaire min. du 14 mai 1867).

— Les rétributions imposées par les règlements communaux aux filles soumises et aux tenant maison de débauche sont, de leur nature, de véritables impositions. Néanmoins une pratique constante, justifiée par le pouvoir discrétionnaire que l'article 96 de la loi communale accorde aux autorités locales sur les personnes et les lieux notoirement livrés à la débauche, autorise les communes à percevoir ces rétributions sans qu'elles soient approuvées par le Roi (3).

— Les délibérations des Conseils communaux qui établissent des taxes locales doivent, par application analogique de l'article 87 de la loi provinciale, être approuvées, s'il y a lieu, telles qu'elles ont été votées par ces Conseils, et sans modification. Yoy. l'article Pouvoir communal, n° 12.

Le Gouvernement peut, néanmoins, en approuvant une délibération de cette espèce, stipuler que la taxe ne sera pas appliquée aux biens affectés à un service d'utilité publique.

Cette réserve n'enlève pas à l'arrêté royal qui autorise la taxe le caractère d'une approbation pure et simple, par le motif qu'il résulte des lois sur la matière que la contribution foncière et les impositions communales ne s'appliquent point aux immeubles affectés à des services d'utilité publique (voy. sup>'a, n° 2).

L'arrêté qui rappelle ce principe et ordonne qu'il sera respecté ne modifie ni ne restreint la portée du règlement organique de la taxe. Il est donc légal (cass., 19 octobre 1891, Pasic, 1891, 1, 260). Voy. l'article Pouvoir communal, n° 20.

4. Le roi des Pays-Bas s'était réservé, par l'article 155 de la loi fondamentale, la faculté

(3) Dépêche du min. de Tint, du 10 mars 1873, Revue de l'udmin., XXI, 3C9; dépêche min. du 26 juin 1800, ibid., XXXVII, 268.

TAXES COMMUNALES

de prendre à l'égard des autorités locales telles dispositions qu'il trouverait nécessaires. Il exerçait donc sur leurs actes un contrôle illimité. Il pouvait, notamment, abroger en tout temps les impositions locales qui lui paraissaient contraires à l'intérêt public. Il a usé de ce pouvoir en portant l'arrêté du 1er mars 1818, relatif aux taxes établies par certaines communes sur les bateliers forains.

Aujourd'hui, le pouvoir du Roi est défini par des textes précis. Il n'est autorisé à annuler les actes des Conseils communaux que dans les cas prévus et en observant les délais prescrits par l'article 87 de la loi communale.

Il ne pourrait donc pas, après avoir approuvé d'une façon pure et simple et sans limitation de durée la perception d'une taxe communale, supprimer cette taxe, malgré le Conseil communal, en retirant son approbation. Ce serait l'annulation indirecte d'un acte qu'il ne lui est pas permis d'annuler directement (1).

L'initiative de l'abrogation d'une taxe locale appartient au Conseil communal exclusivement. L'article 76, n° 5, de la loi communale le laisse clairement entendre en disposant que les délibérations des Conseils communaux sont soumises à l'approbation du Roi lorsqu'elles ont pour objet, non seulement l'établissement, mais encore la suppression des impositions communales et des règlements y relatifs.

Si un Conseil communal s'obstinait à maintenir une taxe contraire à l'intérêt général du pays, il n'y aurait pas lieu de la supprimer par voie d'expropriation et moyennant indemnité, car l'expropriation ne s'applique qu'aux biens patrimoniaux dont le sacrifice est exigé par l'intérêt général.

Une pareille taxe pourrait être mise à néant, sans indemnité, par un acte du pouvoir législatif, conformément à l'article 87, §4, de la loi communale.

5. Parmi les ressources des communes figurent les impositions proprement dites, destinées à faire face aux dépenses générales

(1) Une dépêche de M. Graux, ministre des finances, au ministre de l'intérieur, en date du 20 février 1882, 3e direction, 1<t bureau, no 5876, contient le passage suivant : u Melon moi, l'approbation une fois donnée à un règlement « d'imposition communale est irrévocable et a force de loi, « que l'imposition ait une durée limitée ou illimitée. La u commune a un droit acquis (Dalloz, vo Lois, no 81) aux

du budget communal, et les taxes qui se perçoivent comme rémunération d'un service rendu.

La loi communale distingue soigneusement ces deux espèces de contributions. Elle exige, pour la création des premières, l'approbation du Roi; elle se contente de l'autorisation de la Députation provinciale pour l'établissement des secondes.

L'article 77, n° 5, soumet à l'approbation de ce collège les délibérations des Conseils communaux qui ont pour objet « les règle- « ments ou tarifs relatifs à la perception du « prix de location des places dans les halles, « foires, marchés et abattoirs, et de station- '• nement sur la voie publique, ainsi que des « droits de pesage, mesurage et jaugeage ».

Les droits de place dans les halles, foires et marchés, le prix de location payé pour la stabulation du bétail dans les abattoirs, ne sont pas de véritables taxes, mais bien des rétributions destinées à indemniser les municipalités des frais que l'établissement de ces locaux leur a occasionnés (2).

Ceux qui en profitent spécialement sont tenus de payer une rémunération fixée par des règlements publics. • Quand le droit est établi sans aucun égard à la valeur, espèce et qualité des marchandises, mais uniquement à raison de l'espace qu'elles occupent dans les baraques, bancs, etc., fournis par la commune, il est purement rémunératoire et n'est soumis qu'à l'approbation de la Députation permanente (arr. roy. du 9 avril 1819).

U en est autrement quand il varie suivant la valeur, l'espèce et la qualité des marchandises exposées en vente ou suivant l'importance des professions exercées par les débitants. Lorsque les marchands sont taxés en raison des bénéfices probables qu'ils réaliseront, la redevance à laquelle ils sont assujettis est un véritable impôt, qui doit être approuvé par le Roi (3).

Les droits de stationnement sur la voie publique ont le même caractère que les droits de place dans les halles et marchés.

« impositions approuvées, pour toute la durée que comporte « l'approbation royale. *

(2) Décret du 12 août 1790, chap. III, art. 2, Pasin.,t. I«, p. 294.

(3) Cass., 5 mars et 7 mai 1888, Paaic, 1888, I, 109 et 227; arr. roy. du 11 août 1894, Revue de Vadmin., XLI,

TAXES COMMUNALES

Les droits de pesage, mesurage et jangeage représentent également la rémunération du service spécial rendu à ceux qui font peser ou mesurer leurs marchandises ou jauger les récipients qui les contiennent.

L'arrêté du 9 avril 1819 faisait une distinction entre les redevances de cette espèce, suivant qu'elles avaient un caractère obligatoire ou facultatif. Elles étaient considérées comme un loyer ou un salaire lorsque le droit n'était exigé que des personnes qui faisaient volontairement usage du ministère des préposés au pesage, au mesurage ou au jaugeage. Mais si les administrations municipales rendaient ce ministère obligatoire, les droits ne pouvaient plus être considérés que comme des taxes soumises à l'approbation du roi.

Cette distinction était équitable. Lorsqu'on astreint les marchands à faire peser et mesurer leurs denrées et que des redevances sont perçues à cette occasion, il y a juste raison de présumer qu'elles excèdent l'importance du service rendu et qu'elles ont une portée fiscale.

On a soutenu à plusieurs reprises que l'applicabilité de l'article 77, n° 5, de la loi communale est encore aujourd'hui subordonnée à la condition que les droits établis par les communes ne soient pas imposés d'autorité aux redevables et soient uniquement réclamés à charge de ceux qui s'y soumettent volontairement (1).

Mais la jurisprudence a décidé jusqu'ici que l'article 77, n° 5, de la loi communale n'a pas reproduit la distinction établie par l'arrêté du 9 avril 1819, et que cette disposition, conçue en termes généraux, ne fait aucune différence entre le cas où le service est librement réclamé et celui où il est obligatoirement imposé (2).

L'énumération de l'article 77, n° 5, de la loi communale n'est pas limitative. La règle que cet article énonce doit être appliquée par analogie à toutes les redevances communales qui constituent l'équivalent ou la rémunération d'un service rendu.

L'approbation de la Dôputation permanente est donc requise lorsqu'un règlement communal impose une redevance à ceux qui usent d'une chose du domaine public, à ceux

(1) Conclusions de M. l'avocat général Mesdach de ter Kiele, Pasic, 1877, 1, 29 et 143, et 1890, 1,79, note 3, et 87. (2, Cass., 12 mars 1877, Pasic, 1877, 1, 143.

qui, par exemple, raccordent leur égout particulier à l'égout établi par la commune (cass., 23 décembre 1886, Pasic, 1887, 1,29).

6. Il appartient au pouvoir législatif de prohiber l'établissement des impôts locaux qui, par leur assiette ou leur mode de perception, sont de nature à nuire à l'intérêt général.

La loi du 15 mai 1870 a supprimé les droits d'entrée sur les poissons de toute espèce. Elle a interdit d'entraver le commerce du poisson, soit en imposant une expertise préalable à la mise en vente, soit en rendant l'usage delà minque obligatoire, soit en défendant la vente à domicile ou le colportage, soit par toute autre mesure restrictive.

La loi du 18 juillet 1860 a aboli sans retour les impositions communales indirectes connues sous le nom d'octrois.

Les octrois avaient été abolis une première fois par un décret de l'Assemblée nationale française, en date des 19-25 février 1791, ainsi conçu :

« L'Assemblée nationale décrète que tous « les impôts perçus à l'entrée des villes, « bourgs et villages seront supprimés à « compter du 1er mai prochain. »

En conséquence, l'arrêté du Directoire du 24 brumaire an v ordonna la suppression des anciennes impositions indirectes établies dans la ci-devant Belgique par le gouvernement autrichien, telles que les droits d'entrée dans les villes et les droits sur les consommations et sur les boissons.

Les octrois furent rétablis par la loi du 5 ventôse an vm, dont l'article 1er portait : « Il sera établi des octrois municipaux et de « bienfaisance sur les objets de consomma- « tion locale dans les villes dont les hos- « pices civils n'ont pas de revenus suffisants « pour leurs besoins. »

Le Conseil municipal de chacune de ces villes, disait l'article 2, sera tenu de présenter les projets de tarifs et de règlements convenables aux localités ; ils seront soumis à l'approbation du Gouvernement et par lui, s'il y a lieu, définitivement arrêtés.

L'arrêté royal du 4 octobre 1816, qui établissait un système complet d'impositions locales, permettait aux communes de soumettre à l'octroi les cinq objets suivants : les boissons, les comestibles, les combustibles, les fourrages, les matériaux de construction.

TAXES COMMUNALES

Les octrois se percevaient sur la fabrication et la consommation des denrées et marchandises. L'arrêté royal du 2 août 1860, article 2, range parmi les revenus de l'octroi les impositions communales indirectes suivantes :

1° Les droits d'entrée;

2° Les droits d'expédition ;

3° Les droits de transit, sous le nom de passe-debout;

4° Les centimes additionnels aux droits d'octroi;

5° Les droits d'entrepôt sur les objets soumis à l'octroi;

6° Les droits d'octroi sur la fabrication ou l'extraction de certains produits dans l'intérieur de la commune;

7° Les droits de timbre sur les quittances;

8° La partie des frais d'escorte et des amendes et confiscations attribuée à la caisse communale.

L'article 3 du même arrêté dispose qu'on ne doit pas ranger au nombre des revenus de l'octroi, quel qu'en soit le mode de perception, toutes autres taxes communales indirectes, telles que :

Les droits d'étalage, de place ou de station aux foires, halles et marchés ;

Les droits de jaugeage, de pesage, de balance, de mesurage et d'aunage;

Les droits de quai, de bassin, de port, de carénage et de grue ;

Les droits de tonnage;

Les droits de minque, d'abattoir, de boucherie et de langueyeur;

Les droits de vidange, boues ou immondices ;

Les droits de porte, de pont, d'écluse, de chablage, de barrière, de chausséage et de passage;

Les droits de magasin autres que les droits d'entrepôt d'objets soumis à l'octroi;

Les droits de timbre ou estampille sur les toiles ou autres marchandises, etc., etc.

Les droits d'octroi ne s'appliquaient pas exclusivement aux denrées alimentaires, mais portaient encore sur d'autres produits, tels que les matériaux de construction.

Ils frappaient non seulement les objets introduits dans les villes, mais encore les objets fabriqués ou extraits dans l'intérieur de la commune où le droit était établi.

La Cour de cassation a décidé, en s'appuyant sur cette double observation, qu'une taxe établie sur les fours à briques, à raison

de 20 centimes par mètre cube, est une imposition indirecte assise sur l'objet fabriqué et constitue, par conséquent, un droit d'octroi (cass., 9 février 1882, Pasic, 1882, 1, 46).

Des Conseils communaux ont, plus d'une fois, sollicité l'autorisation de percevoir sur certaines industries, telles que les exploitations de carrières de sable, des taxes basées sur la quantité de produit extrait.

Les impositions de ce genre présentent tous les caractères des droits d'octroi. Elles frappent, non la personne de l'exploitant, mais la matière extraite de la carrière, à raison de tant par quantité extraite, et rentrent conséquemment dans la catégorie des droits d'octroi sur l'extraction de certains produits dans l'intérieur de la commune, énumérés dans l'article 2 de l'arrêté royal du 2 août 1860.

Les Conseils communaux qui jugent utile d'asseoir des taxes sur les produits industriels, doivent donner à ces taxes une base autre que la quantité des produits fabriqués.

Il leur est loisible, par exemple, de créer des impositions direct es/lont la quotité varie suivant l'importance des affaires et le nombre des ouvriers et des chevaux employés dans chaque usine (1).

Le Conseil communal d'Uccle est entré dans cette voie. Il a décrété l'établissement d'une taxe de 20 francs sur les ouvriers occupés à la fabrication des briques.

Cette taxe est due par les fabricants. Elle est recouvrée au moyen d'un rôle nominatif dressé en conformité des articles 135 et suivants de la loi communale.

Elle ne diffère donc pas du droit de patente payé à l'État par les briquetiers, d'après le nombre de leurs ouvriers. On doit la considérer, non pas comme un impôt indirect perçu sur les objets fabriqués et réprouvé par la loi abolitive des octrois, mais comme un impôt direct établi légalement sur l'exercice même de l'industrie (cass., 12 mai 1888, Pasic, 1888, I, 231).

Il a été jugé, dans le même ordre d'idées, que l'imposition de 6 francs par cheval-vapeur mise par la commune d'Alost sur tout établissement industriel se servant de la vapeur, constitue un impôt annuel fixe et

(1) Circulaire du min. de Tint, du 25 juin 1883, Revue de Vadmin., XXX, 409.

TAXES COMMUNALES

permanent, qui grève l'industriel directement et qui se perçoit, non sur les quantités des objets fabriqués, mais sur la puissance productive des appareils à vapeur. Cette taxe n'est donc pas un octroi déguisé (trib. de Termonde, 24 mai 1888, Pasic , 1888, III, 325).

La théorie consacrée par l'arrêt de la Cour de cassation du 9 février 1882 a rencontré des contradicteurs. On objecte que les anciens octrois avaient pour effet d'imposer aux habitants d'une localité une rétribution pour l'usage de certains produits, tels que les denrées alimentaires et Jes matériaux de construction, mais n'avaient pas pour but d'atteindre ceux qui employaient à l'extérieur de la commune les produits taxés. Une taxe qui ne porte pas sur la consommation locale exclusivement n'est donc pas un octroi véritable. Le droit assis sur la fabrication desbriques dans unecommune rejaillit aussi bien sur les consommateurs étrangers que sur les habitants; il ne présente donc pas l'un des caractères essentiels des droits d'octroi. La même observation s'applique à une taxe établie sur l'extraction du charbon. Cette taxe est en réalité une taxe foncière établie d'une manière spéciale sur le soussol et analogue aux impôts qui pèsent sur la surface (1).

— Un fends spécial, prélevé sur les revenus du Trésor public, a été constitué au profit des communes, pour leur tenir lieu d'octrois.

Ce fonds comprend les recettes suivantes :

41 p. c. dans le produit brut des recettes de toute nature du service des postes ;

Le produit intégral des droits d'entrée sur le café ;

35 p. c. dans le produit des droits d'accise sur les vins et eaux-de-vie provenant de l'étranger, sur les eaux-de-vie indigènes, sur les bières et vinaigres et sur les sucres, et dans le produit des droits d'entrée perçus sur le sucre raffiné et sur les eaux-de-vie étrangères (lois du 18 juillet 1860, art. 2, du 27 mai 1861; art. 4, § 2, du 20 décembre 1862; art. 2, § 1er, du 30 juin 1887, art. 2).

En outre, la loi du 2 avril 1889, article 2, a attribué au fonds communal, à titre de recette extraordinaire, l'excédent annuel des recettes sur le minimum légal des droits perçus sur la fabrication du sucre.

(1) Voy. la Renie de ïadmin., XXX, 409, et XLII, 149.

Le revenu attribué aux communes par l'article 2 de la loi du 18 juillet 1860 est réparti chaque année entre elles, d'après les rôles de l'année précédente, au prorata du principal de la contribution foncière sur les propriétés bâties, du principal de la contribution personnelle, augmenté du montant en principal des exemptions consenties par la loi du 26 août 1878 et par celle du 9 août 1889, modifiée par la loi du 18 juillet 1893, et du principal des cotisations de patentes établies en vertu de la loi du 21 mai 1819, de la loi du 6 avril 1823 et des articles 1er et 2 de la loi du 22 janvier 1849 (loi du 15 juin 1894, art. 1er).

Le fonds communal s'est élevé, en 1894, à à la somme de 30,529,130 francs (loi du 26 décembre 1893, contenant le budget des recettes et des dépenses pour ordre, tit. Ier, chap. Ier, n° 4).

7. Les règlements communaux établissant, au profit de la commune, des droits locaux sur les viandes de boucherie, tels que droit d'abatage ou d'abattoir, ne peuvent être maintenus que dans la mesure d'une juste rémunération des services rendus aux intéressés (loi du 31 juillet 1889, art. 1er).

Us sont soumis à l'avis de la Députation permanente et à l'approbation du Roi (art. 2 et 3).

Les viandes de boucherie ne peuvent être débitées, ni exposées en vente, que si elles ont été reconnues propres à l'alimentation à la suite d'une expertise.

A cette fin, il peut être prélevé, à charge des intéressés, un droit n'excédant pas le coût des frais d'inspection et dont le faux est déterminé, soit par le Gouvernement, soit par le Conseil communal, moyennant l'approbation du Roi.

Tous autres droits d'expertise sur les viandes de boucherie, spécialement le droit de double estampille, sont interdits (loi du 4 août 1890, art. 1er). Yoy. l'article Police sanitaire, n° 18.

8. Les Conseils communaux ont le droit d'établir des peines pour assurer la perception des taxes locales. Cela résulte de l'article 138 de la loi communale, portant que le recouvrement des impositions communales indirectes est poursuivi conformément à la loi du 29 avril 1819.

Or, cette loi dispose que les peines pour

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fraude, tentatives de fraude et contraventions en matière d'impositions communales peuvent consister dans l'amende et la confiscation des marchandises qui font l'objet de la fraude, ainsi que des futailles, paniers et sacs employés à leur transport (art. 8).

Le taux de ces amendes peut s'élever, d'après cette loi, jusqu'au double et, dans certains cas, jusqu'au sextuple des droits fraudés, ou bien à la somme de 100 et même de 500 florins (art. 9).

L'article 78, § 5, de la loi communale, qui réduit de plein droit au maximum des amendes de police les amendes plus fortes comminées par les règlements et ordonnances en vigueur à l'époque de la promulgation de cette loi, n'est pas applicable aux règlements concernant les taxes municipales, attendu que la loi elle-même a fixé les peines que ces règlements peuvent établir (cass., 5 mars 1883, Pasic., 1883, 1, 57).

La loi du 29 avril 1819 dispose que les fraudes, tentatives de fraude et contraventions en matière de taxes municipales, ainsi que toute opposition ou résistance qui pourra être éprouvée dans leur perception, seront constatées par des procès-verbaux et réprimées par le tribunal de simple police ou de police correctionnelle, suivant la nature des cas.

La jurisprudence admet, à raison des termes généraux de cette loi, que des peines peuvent être prononcées lorsqu'il y a simplement retard ou refus de payer une imposition communale (cass., 30 avril 1889, Pasic, 1889, 1, 196).

On a vu ci-dessus (n° 5) que la loi communale distingue entre les impositions communales proprement dites et les redevances qui se perçoivent comme rémunération d'un service rendu, telles que le prix de location dans les halles, foires, marchés et abattoirs.

Le ministre de l'intérieur a émis l'avis que la loi du 29 avril 1819 concerne uniquement les impositions proprement dites, et qu'elle n'autorise pas les Conseils communaux à établir des peines pour assurer le recouvrement des droits de stationnement et autres redevances du même genre. Celles-ci doivent être recouvrées par la voie civile (1).

La Cour de cassation n'a pas admis cette distinction. Elle a jugé que les droits de place

(1) Dépêche du 15 avril 1889, Revue de l'adm., XXXVII, 18.

et de stationnement et, en général, les redevances établies conformément à l'article 77, n° 5, de la loi communale, constituent des impositions indirectes et que, par conséquent, la loi du 29 avril 1819 permet d'infliger des amendes à quiconque retarde ou refuse de les payer (cass., 30 avril 1889, Pasic, 1889,

La différence entre les impositions, d'une part, et les redevances rémunératoires, d'autre part, est si clairement marquée dans la loi communale qu'il est difficile d'approuver cet arrêt (2). .

— L'amende et l'emprisonnement qui sont édictés par les règlements relatifs à la perception des taxes locales sont de véritables peines. Il en résulte que les procès-verbaux en cette matière sont dispensés des formalités du timbre et de l'enregistrement (arrêté du 19 janvier 1815), et que la poursuite des infractions appartient, non pas aux administrations locales, mais aux officiers du ministère public.

Les poursuites ont lieu conformément aux règles ordinaires en matière de compétence.

Si l'amende comminée par le règlement n'excède pas 25 francs, l'infraction doit être déférée au tribunal de police. Lorsque l'amende excède 25 francs, l'infraction constitue un délit de la compétence du tribunal correctionnel (cass., 5 mars 1883, Pasicy 1883, 1, 57).

Le produit des amendes prononcées en fait de taxes communales est attribué, par la loi du 29 avril 1819, article 17, pour un tiers aux préposés qui ont constaté la contravention, pour un tiers aux pauvres de la commune et pour un tiers à la caisse communale.

Cette attribution n'a été modifiée par aucune loi postérieure et doit être respectée.

En cas de contravention aux règlements sur les impositions communales, les administrations municipales ont le droit de faire des transactions avec les contrevenants et, par conséquent, de prévenir ou d'arrêter les poursuites du ministère public. Ce droit leur est expressément reconnu par l'arrêté royal du 10 août 1827 et par l'article 77, n° 3, de la loi communale.

9. Lorsqu'une personne n'a résidé dans une commune que pendant une partie de

(2) Voy. la Revue de l'admin., XXXVII, 19.

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l'année, dans quelle mesure est-elle assujettie au payement des taxes locales ?

L'arrêté royal du 4 octobre 1816 dispose sur ce point comme suit :

« Art. 5. Quiconque habite dans une « commune, soit pendant l'année entière, « soit pendant trois mois de l'année consé- « cutivement, ou avec interruption, ne « pourra, sous aucun prétexte, et quand « même il serait domicilié ailleurs, être « exempt des impositions communales, si ce « n'est pour cause d'indigence dûment cons- « tatée. »

Il suit de ce texte que si un contribuable est décédé ou a quitté la commune au cours du premier trimestre, il ne peut pas être assujetti au payement des taxes locales.

C'est ce que décide expressément un arrêté royal du 16 août 1828, qui a été déclaré applicable aux provinces méridionales du royaume des Pays-Bas, par une circulaire en date du 15 septembre 1829.

Cet arrêté dispose :

« Art. 18. Les cotes des personnes por- « tées au rôle et qui sont décédées avant - l'expiration du premier trimestre de l'an- « née, ou qui ont cessé d'habiter la com- « mune, seront considérées comme irré- « couvrables, à moins que leurs ménages « ne soient restés dans la commune; dans « ce cas, la cote sera acquittée par ces mé- « nages.

« Art. 19. Il sera accordé, à la demande « de ceux qui ont quitté la commune avant « le commencement du quatrième trimestre « de l'année, et qui sont imposés pour toute « l'année, remise d'autant de douzièmes de « leurs cotes qu'il y aura de mois de l'année « d'expirés depuis leur départ.

« Art. 20. Il sera loisible aux administra- « tions locales d'imposer, par un rôle sup- « plémentaire, ceux qui sont venus s'établir « dans la commune après la confection du « rôle, et qui y sont restés trois mois ou « plus. »

Les arrêtés du 4 octobre 1816 et du 16 août 1828 sont encore applicables aux forains qui viennent séjourner temporairement dans une commune, à moins que le règlement communal n'en ait disposé autrement (1).

• (1) Revue de l'admin., 1885, p. 337, et Revue comnu, 1886,