RECOUVREMENT DES IMPOSITIONS COMMUNALES

10. A l'instar des impôts généraux, les impositions communales se divisent en directes et indirectes.

Nous avons développé le sens de ces expressions à l'article Impôts, nos 13 et suiv.

Nous nous bornerons à rappeler ici qu'une imposition, pour être rangée au nombre des contributions directes, doit peser directement sur le citoyen qui en supporte la charge, et qu'elle doit, de plus, saisir périodiquement une portion de son revenu, s'appliquer à une situation durable et permanente, être portée sur un rôle et se régler par exercice annuel.

Quant aux contributions indirectes, elles comprennent, non seulement les impôts de consommation, mais encore tous les impôts perçus à raison de faits accidentels ou passagers (cass., 10 janvier 1878. Pasic, 1878, 1,74).

Les impositions communales dont la perception était autorisée par l'arrêté du 4 octobre 1816, étaient calquées sur les divers types d'impôts généraux existant à cette époque et se rangeaient aisément, les unes dans la classe des impositions directes, les autres parmi les impositions indirectes.

Mais, depuis 1831, les communes ont le pouvoir absolu de fixer elles-mêmes l'assiette de leurs taxes, et elles ont profité de cette latitude pour créer des types nouveaux d'impôts, dont il est parfois difficile de discerner la nature.

Nous en citerons quelques exemples :

I. Dans nombre de communes, l'administration se charge de construire les trottoirs dans les rues nouvelles et perçoit, à cette occasion, une taxe qui représente le coût de ces trottoirs. Cette taxe, qui se lèveâ raison d'un fait accidentel et passager, est, de sa nature, une taxe indirecte.

Elle passe, il est vrai, directement du contribuable au percepteur chargé d'en recevoir le produit, mais cette perception ne s'opère pas au moyen d'un rôle dressé au début de l'exercice. On ne peut, en effet, donner le nom de rôle au tableau dans lequel on réunit, à la fin de chaque année, les noms des personnes qui ont élevé des constructions le long de la voie publique. Ce tableau, n'étant pas l'instrument de la perception, n'est pas un rôle véritable, ce n'est qu'un catalogue,

TAXES COMMUNALES

un relevé fait après coup. La taxe n'est donc pas enrôlée et ne saurait être assimilée à une contribution directe.

II. Le Conseil communal de Bruxelles a décrété, le 18 juin 1864, une taxe sur le cube des constructions nouvelles et des reconstructions.

Le Collège échevinal a émis l'avis que cette taxe a la nature d'une contribution directe et que, par suite, les réclamations auxquelles sa perception donne lieu doivent être déférées à la juridiction administrative (1).

Mais la Députation permanente du Brabant a décidé, avec raison, que la taxe de bâtisse, étant perçue à l'occasion d'un fait accidentel et passager, présente tous les caractères d'une imposition indirecte (2).

III. La taxe que la ville d'Anvers perçoit sur les divertissements publics, en prélevant un tantième des rétributions que le public paye pour entrer au Jardin zoologique, est manifestementune taxe indirecte. Elle atteint tous ceux qui participent aux divertissements publics; mais comme il est impossible de les taxer individuellement, la ville s'adresse à ceux qui organisent ces divertissements. Elle leur fait payer l'impôt pour le compte et à la décharge des tiers, qui le supportent ainsi d'une façon indirecte (cass., 1er août 1872, Pasic. > 1872, 1, 4ê3).

IV. Dans la plupart des villes, les particuliers sont autorisés à relier leurs égouts particuliers à l'égout communal, moyennant une redevance déterminée par les règlements.

Ces redevances ne se lèvent pas par la voie du cadastre ou des rôles de cotisation. On ne saurait donc les ranger au nombre des impositions directes. Ce ne sont même pas de véritables impôts. Elles ont tous les caractères des droits payés pour la rémunération d'un service et pour la jouissance d'une chose du domaine public de la commune, droits qui sont régis par l'article 77, n° 5, de la loi communale (cass., 20 février 1879 et 27 décembre 1886, Pasic, 1879, 1, 145, et 1887, 1,33).

(1) Kapport du Collège échevinal au Conseil communal, séance du 16 novembre 1868.

(21 Dépêche inédite adressée, le 29 janvier 1869, au sieur Van Roosbroek par l'administration communale de Bruxelles. Voy., dans le môme sens, les conclusions de M. l'avocat général Mesdàch de ter Kiele, Pasic, 1872, 1,463.

V. Les prestations en nature et en argent que la loi du 10 avril 1841, article 14, impose aux chefs de famille non indigents pour l'entretien des chemins vicinaux, se lèvent au moyen de rôles nominatifs dressés au début de chaque exercice financier et rentrent dans la catégorie des impositions directes. Les réclamations que soulève la formation des rôles sont jugées administrativement dans la forme tracée par les articles 135, 136 et 137 de la loi communale (loi du 10 avril 1841, art. 19). Voy. l'article Voirie vicinale, n° 11.

VI. Les impositions spéciales que la loi du 19 mars 1866 met à la charge des propriétaires et des usiniers qui dégradent habituellement ou temporairement, d'une manière extraordinaire, les chemins vicinaux entretenus à l'état de viabilité, sont également des impositions directes, car elles se perçoivent au moyen d'un rôle nominatif dressé au début de l'exercice financier, en conformité des dispositions édictées par les articles 137 de la loi communale et 20 de la loi du 10 avril 1841 (cass., 9 juin 1892, Pasic., 1892, I, 295). Voy. l'article Voirie vicinale, n° 12.

I i. La loi du 29 avril 1819, ayant égard aux obstacles qu'un grand nombre d'administrations municipales rencontraient dans la perception des impositions communales, avait décidé que le recouvrement de ces impositions, tant directes qu'indirectes, autres que les centimes additionnels aux impôts de l'État, pourrait être poursuivi par voie de contraintes décernées par les receveurs des taxes et emportant exécution parée. Les oppositions aux contraintes devaient être uniformément portées devant les juges de paix, qui statuaient en premier ou en dernier ressort, suivant la quotité des droits réclamés (loi du 29 avril 1819, art. 1er et 6).

Ce mode de perception donnait lieu à des frais si considérables que dans nombre de communes on s'abstenait de poursuivre le recouvrement des taxes.

La loi communale, article 138, a renforcé la puissance fiscale des communes, en étendant à la perception des impositions locales directes les moyens de contrainte institués par la loi du 12 juillet 1821 pour le recouvrement des impôts généraux.

Les modes de perception varient suivant qu'il s'agit d'impositions directes ou d'impositions indirectes.

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12. 1. Les centimes additionnels aux impôts de l'État sont recouvrés conformément aux lois sur la matière (loi comm., art. 138).

Ce recouvrement s'opère en même temps et de la môme manière que le recouvrement du principal.

Le mode de recouvrement est réglé par l'arrêté ministériel du 1er décembre 1851 et par les arrêtés royaux du 30 novembre 1871 et du 14 décembre 1872. Yoy. l'article Impôts, nos94 etsuiv.

Il est prélevé sur le montant des revenus communaux, dont la recette est effectuée par les receveurs de l'État, une remise pour remboursement au Trésor des frais de perception. Cette remise est fixée à 2 p. c. par la loi du 25 mai 1838 (Pasin., n° 185).

Ce mode de perception a été institué, pour épargner des frais aux communes, par une disposition toute de faveur prise uniquement dans leur intérêt. Il n'a pas le caractère d'une obligation rigoureuse.

Les communes étant libres d'établir et de supprimer leurs impositions comme elles l'entendent, ont, à plus forte raison, le droit d'en opérer elles-mêmes le recouvrement, sans recourir aux agents de l'État.

Cette interprétation est conforme à la pratique administrative. Des circulaires ministérielles en date du 13 octobre 1871 et du 21 septembre 1872 ont disposé que si les administrations communales n'ont pas fait parvenir, avant le 15 novembre, aux agents de l'État les éléments nécessaires à la formation des rôles pour le recouvrement de leurs additionnels, elles sont tenues d'y procéder elles-mêmes, par leurs receveurs, au moyen de rôles spéciaux (cass., 14 juin 1888, Pasic, 1888, 1, 266).

13. IL Les impositions communales directes sont recouvrées conformément aux règles établies pour la perception des impôts au profit de l'État. On peut consulter à cet égard le règlement ministériel du 1er décembre 1851, inséré dans le Code des contributions directes, publié en 1871 par le Département des finances.

Les opérations suivantes doivent précéder le recouvrement de ces impositions :

a. On dresse des rôles, c'est-à-dire des tableaux indiquant les noms des contribuables et le montant de leurs cotes.

Les rôles sont dressés par le receveur communal, sous la surveillance du Collège

dict. t. m.

des bourgmestre et échevins, d'après les bases arrêtées par le Conseil communal.

Lorsqu'il s'agit de répartir entre les habitants une contribution dont le produit global est connu d'avance, le rôle de répartition, après avoir été arrêté provisoirement par le Conseil communal, est soumis à l'inspection des contribuables, et le Conseil statue sur leurs réclamations (loi comm., art. 135).

b. Les rôles sont visés et rendus exécutoires par la Députation provinciale. Les contributions communales permanentes ou temporaires ne peuvent être mises en recouvrement qu'après l'accomplissement de cette formalité (loi comm., art. 137).

Nous avons dit à l'article Impôts, n° 96, que les rôles au moyen desquels s'opère le recouvrement des impôts directs généraux doivent être rendus exécutoires avant l'expiration de l'exercice financier dont ils portent le millésime et, au plus tard, le 31 octobre qui détermine la clôture de cet exercice.

Le même principe doit être appliqué à la formation des rôles des taxes communales. Le motif en est qu'aux termes de l'article 138 de la loi du 30 mars 1836, le recouvrement des impositions communales directes a lieu conformément aux règles établies pour la perception des impôts au profit de l'État.

Or, le Conseil communal se réunit chaque année pour procéder au règlement provisoire des comptes de l'exercice précédent, savoir : le premier lundi du mois de mai, lorsque la commune est placée sous les attributions du commissaire d'arrondissement, et le premier lundi du mois d'août dans les autres communes (loi comm., art. 139).

Après ces dates, qui fixent la clôture de l'exercice financier, les résolutions budgétaires votées par les Conseils communaux sont périmées; elles ne peuvent plus servir de base à la création du rôle ou titre exécutoire dont le receveur doit être muni pour exercer des poursuites contre les redevables (1).

La Députation permanente du Brabant s'est prononcée dans ce sens le 4 oclobre 1882. Voici les termes de sa décision :

« Vu le rôle de la taxe de 5 pour mille « sur la valeur estimative des terrains non

(1) Reçue de Vadmin., XXX, 458 ; dépêche du min. de Tint, du 25 avril 1889, Reçue comm., XXIII, 91.

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« bâtis situés à front des voies publiques « pavées à Saint-Gilles pour l'exercice 1880;

« Attendu que l'envoi du rôle n'a été fait « que sous la date du 23 janvier 1882, après « la liquidation du compte communal de « l'exercice 1880;

« Décide qu'il n'y a pas lieu de rendre le « rôle exécutoire. »

Cette décision, si équitable qu'elle soit, est demeurée isolée. Les tribunaux ont constamment admis que, faute d'un texte formel, on ne peut déclarer une commune déchue du droit de mettre en recouvrement des taxes régulièrement autorisées, par le seul motif qu'elle n'aurait pas usé de ce droit dans le courant de l'année pour laquelle les taxes ont été votées (1).

La Cour de cassation a donné son approbation à cette jurisprudence. Elle a décidé que « si les dispositions légales concer- « nant les impôts de l'État indiquent, dans « leur ensemble, qu'ils seront perçus pen- « dant l'exercice auquel ils sont rattachés, « encore est-il que l'inobservation de cette « règle, que justifient l'intérêt de l'État et « celui des contribuables, ne saurait, en « l'absence d'un texte positif, entraîner la « déchéance du droit de les recouvrer; que, « d'ailleurs, l'article 137 de la loi du 30 mars « 1836, spécial en la matière, ne fixe pas le « délai dans lequel la Députation doit ren- « dre exécutoires les rôles des impositions « communales, condition préalable de toute « demande en payement» (oass., 2 décembre 1889, Pasic, 1890, I, 28, et 29 janvier 1894, Pasic, 1894, I, 104).

L'autorité provinciale, qui arrête le rôle et le rend exécutoire, agit en vertu d'une mission légale dont la force obligatoire n'est pas limitée à la province. L'exécutoire délivré par la Députation permanente d'une province sur un rôle d'impositions communales imprime à ce titre force d'exécution parée dans toute l'étendue du royaume (cass., 2 mars 1876, Pasic, 1876, I, 164).

c Le receveur communal fait connaître à chaque contribuable la partie du rôle qui le concerne, en lui délivrant ce qu'on appelle un avertissement-extrait.

Si le contribuable ne défère pas à ce premier avertissement, le receveur lui fait

(1) Voy. laMevue de l'admin., XXXV, 209.

(2) Jug. du trib. de Gand du 28 mai 1890, Revue de Vadmin., XXXVII, 503.

remettre un dernier avertissement, pour l'inviter à payer, dans les cinq jours, les termes échus.

d. Dans le cas où le dernier avertissement demeure sans effet, le receveur envoie au contribuable retardataire une sommationcontrainte, portant qu'à défaut de payement dans un nouveau délai de cinq jours, il sera poursuivi judiciairement.

La sommation-contrainte n'est qu'un acte administratif par lequel, avant les poursuites judiciaires, le receveur met le débiteur en demeure de s'acquitter. C'est une mesure comminatoire qui annonce la contrainte comme imminente, mais qui n'ouvre pas encore au débiteur la voie de l'opposition (cass., 27 avril 1882, Pasic, 1882, I, 111).

e. Si la sommation, contrainte demeure sans effet, il y a lieu aux actes de poursuite proprement dits.

Le receveur signifie au contribuable récalcitrant un commandement de payer sa dette fiscale dans les vingt-quatre heures.

Le commandement doit porter en tête copie du titre exécutoire, c'est-à-dire l'extrait du rôle rendu exécutoire par la Députation permanente (voy. l'art. 583 du Code de proc. civ.).

Cet extrait constitue la contrainte. C'est le titre qui emporte exécution parée. Il doit, pour être authentique, porter la signature du receveur, et il est nécessaire que cette signature soit relatée dans le commandement, sinon le commandement serait nul (2).

Il fallait anciennement que les contraintes décernées pour le recouvrement des taxes communales directes fussent rendues exécutoires par le gouverneur de la province (loi comm., art. 138, et règlement général du 1er décembre 1851, art. 67).

Cette formalité a été supprimée par la loi du 24 décembre 1868 et par celle du 5 juillet 1871, article 7.

Aujourd'hui les contraintes décernées par le receveur communal ne portent plus aucun visa. Elles empruntent leur force exécutoire au visa apposé sur le rôle par la Députation permanente du Conseil provincial (3).

La signification de la contrainte doit, à peine de nullité, être faite par un porteur de contraintes ou, tout au moins, par un huis-

(3) Voy. une circulaire, en date du 5 mai 1869, émanée de M. Pirmez, ministre do l'intériour, et de M. Frère-Orb;m, ministre des finances, Pasic, 1873, III, 154 et suiv.

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sier ordinaire commissionné spécialement en qualité de porteur de contraintes (1).

Les porteurs de contraintes pour le recouvrement des taxes < ommunales directes sont des employés communaux dont l'article 84 de la loi communale attribue la nomination au Conseil communal ou, par délégation, au Collège échevinal.

Il est à remarquer qu'un porteur de contraintes communal est sans compétence pour agir en dehors du territoire de la commune où il a été nommé, môme quand il est huissier immatriculé auprès d'un tribunal de première instance; la compétence qu'il possède à raison de cette dernière qualité ne rejaillit pas sur celle que lui donne sa qualité de porteur de contraintes communal (Namur, 0 mars 1882, Journal des trib., 20 avril 1882).

f. Le délai de vingt-quatre heures étant expiré, le receveur fait procéder à la saisie des meubles et effets mobiliers du contribuable, et, au besoin, à l'expropriation de ses immeubles. On suit ici les mêmes règles qu'en matière d'impôts généraux. Voy. l'article Impôts, n° 405.

Tel est, en résumé, le mode de recouvrement que la loi communale a substitué, en ce qui concerne les impositions communales directes, aux formes qui avaient été établies par la loi du 29 avril 1819.

Toutefois, le recouvrement des impositions directes à charge des receveurs, régisseurs ou fermiers des taxes municipales doit encore être poursuivi conformément à cette loi spéciale (loi comm., art. 138).

14. Le recouvrement des taxes locales qui ont le caractère d'impôts de répartition, est spécialement réglé par les articles 135 et suivants de la loi communale.

Dans le cas où l'autorisation de répartir une contribution a été accordée, dit l'article 135, le projet de rôle de répartition, formé en conformité des dispositions existantes, après avoir été arrêté provisoirement par le Conseil communal, est soumis, pendant quinze jours au moins, à l'inspection des contribuables de la commune, sur l'avis qui en aura été préalablement publié par le Collège des bourgmestre et échevins; pendant ce temps, les contribuables qui se croient

(1) Arrêté du 16 thermidor an vin, art. 18 ; trib. de Namur, 17 mars 1879, Revue comm., 1879, p. 212.

lésés par leur cotisation peuvent réclamer auprès du Conseil communal. Quelle que soit la décision du Conseil communal sur ces réclamations, il est tenu de joindre à l'envoi qu'il en fait à la Députation permanente toutes les demandes, requêtes, réclamations qui lui ont été adressées contre les dits projets.

C'est seulement après l'accomplissement de ces formalités que le rôle de l'impôt de répartition est rendu exécutoire par la Députation permanente, conformément à l'article 137 de la loi communale, et mis en recouvrement.

Les articles 135, 136 et 137 de la loi communale sont applicables aux rôles dressés en vue d'opérer la perception des impositions spéciales établies pour couvrir les dépenses des chemins vicinaux (loi du 10 avril 1841,

Le recouvrement des impositions établies à charge des propriétaires et entrepreneurs d'exploitations industrielles qui dégradent d'une façon extraordinaire les chemins vicinaux, est soumis à des formes spéciales, qui sont tracées par la loi du 19 mars 1866. Voyez l'article Voirie vicinale, n° 12.

iS, Le Trésor public a, pour le recouvrement des contributions directes, un privilège et une hypothèque légale. Voy. l'article Impôts, n° 108.

Ces garanties protègent-elles également le recouvrement des impositions communales directes ?

La loi du 11 avril 1895, article 4, répond en ces termes :

« Les dispositions légales qui concernent « les privilèges en matière de contributions « directes au profit de l'État, sont rendues « applicables aux impositions communales « directes. »

Il résulte de ce texte que les communes peuvent se prévaloir du privilège que la loi du 12 novembre 1808 accorde au Trésor public sur les meubles et effets mobiliers des redevables.

Faut-il en conclure également que les communes jouissent du droit d'hypothèque institué par la loi du 11 février 1816?

Le législateur ne s'est pas expliqué clairement sur ce point.

L'Exposé des motifs de la loi porte ce qui suit :

« On sait que le privilège de l'État, en

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« matière de contributions directes, a été « étendu aux impositions provinciales (loi du 5 juillet 1871, art. 13).

« L'application du privilège de l'État aux « centimes additionnels communaux se jus- « tifie à tous égards, etc. »

Il semble résulter de ces explications que l'article 4 de la loi du 11 avril 1895 vise uniquement le privilège mobilier du fisc. L'hypothèque légale établie par la loi de 1816 est une institution exorbitante au droit commun. Il faudrait un texte formel pour l'étendre aux impositions communales. Or, ce texte n'existe pas.

16. L'arrêté consulaire du 16 thermidor an vin, article 17, porte que les percepteurs des impôts directs qui n'auront fait aucune poursuite contre les contribuables en retard, pendant trois années consécutives, perdront leur recours et toute action contre eux.

On rencontre une disposition identique dans l'article 7 de la loi du 29 avril 1819, aux termes duquel le droit d'exécution parée ne subsiste que pendant trois ans, en ce qui concerne les impositions communales directes, à compter de l'époque de l'exigibilité des impositions.

C'est l'approbation du rôle par la Députation permanente qui rend exigibles les impositions communales directes et qui fait, par conséquent, courir le délai de la prescription.

Cette espèce de prescription extinctive intéresse l'ordre public, comme tout ce qui est relatif au recouvrement des impôts. Elle n'est pas régie par l'article 2223 du Code civil, qui concerne uniquement les contestations de nature civile. Les tribunaux peuvent donc la suppléer d'office (cass., 19 mars 1891, Pasic, 1891, I, 94).

17. III. Le recouvrement des impositions communales indirectes s'opère encore aujourd'hui en conformité des dispositions de la loi du 29 avril 1819, c'est-à-dire par voie de contraintes emportant exécution parée (1).

Comme ces impositions se perçoivent à raison de faits accidentels et passagers, il est impossible d'en faire l'objet d'un véritable rôle, c'est-à-dire d'un tableau dressé au début de l'exercice annuel et indiquant les noms de tous les redevables.

(1) Loi comm., art. 138; Bruxelles, 11 janvier 1884, Belgique jad., 1884, p. 165.

Les taxes de ce genre ne sont point enrôlées. Elles se payent au fur et à mesure que se produit le fait qui y donne lieu (2).

— Les contraintes sont décernées par le receveur communal (3) et visées par le Collège des bourgmestre et échevins. Ce visa emporte exécution parée.

Le droit d'exécution parée établi par la loi du 29 avril 1819 ne subsiste, à l'égard des taxes municipales indirectes, que pendant un an. La loi ajoute que toute action en recouvrement d'impositions communales se prescrit par cinq ans (art. 7).

Les communes peuvent donc, en matière d'impositions indirectes, procéder soit par voie de contrainte, soit par assignation devant les tribunaux (Bruxelles, 22 février 1877, Pasic., 1877, II, 104).

Ce concours électif n'existe pas en matière d'impositions communales directes (4).

La prescription de cinq ans commence à courir, conformément aux principes du droit commun, à dater du jour où le fait juridique qui donne naissance à la créance et à l'action de la commune est accompli.

Quand, par exemple, un règlement communal soumet les propriétaires riverains des rues à une taxe à raison des travaux de voirie exécutés par la ville, et que le règlement déclare que cette taxe est due immédiatement après l'achèvement des travaux, la prescription de cinq ans court à dater du jour où il est constaté que les travaux sont réellement achevés (5).

— Le receveur est tenu de poursuivre, à la demande des receveurs des autres communes, contre les contribuables domiciliés dans la localité où il exerce ses fonctions, le recouvrement des impositions communales dues à ces communes. Les poursuites sont exercées par le porteur de contraintes communal, ou, à son défaut, par celui de l'État (loi comm., art. 121, modifié par la loi du 7 mai 1877).

18. Le produit des impôts a une destination d'utilité publique qui ne peut pas être intervertie. C'est pourquoi il n'est pas per-

(2) C'est pourquoi la Députation permanente du Brabant refuse d'apposer son visa exécutoire sur les prétendus rôles des taxes communales indirectes (voy. la Revue de V ad min., 1886, 195).

(3) Bruxelles, 14 novembre 1891, Pasic, 1892, II, 87.

(4) Bollie, Traité des taxes communales, n*> 89.

(5) Cass., 24 juin 1886, 1,277.

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mis d'en paralyser le recouvrement par des saisies-arrêts ou oppositions.

Le contribuable n'est pas non plus recevable à opposer à la commune, qui le poursuit en recouvrement d'un impôt, les créances qu'il aurait acquises à sa charge. Il doit les faire valoir par une action séparée (1).