De l'interprétation des lois

I . Il existe un droit naturel ou philosophique qui plane au-dessus des législations positives; mais les préceptes qu'il enseigne sont dénués de sanction et n'ont pas la puissance d'enchaîner les volontés et les passions humaines.

Ces lois naturelles ne peuvent que nuire à l'honnête homme qui les observe envers tout le monde, sans être en mesure de contraindre ses semblables à les observer envers lui-même.

Il faut qu'une volonté plus puissante que les volontés individuelles traduise le droit naturel en formules positives et contraigne chacun à respecter ces lois écrites.

Cette volonté n'est autre que celle du Souverain, qui possède la plus haute intelligence du droit et qui possède aussi la force nécessaire pour imposer l'obéissance aux volontés rebelles.

Sous l'ancien régime tous les attributs de la souveraineté étaient réunis dans la main du Prince. C'était le Prince qui faisait la loi. « Nous ne tenons notre Couronne que de « Dieu », disait Louis XV dans un édit en date de 1770 ; « le droit de faire des lois, par « lesquelles nos sujets doivent être conduits « et gouvernés, nous appartient à Nous « se.ul, sans dépendance et sans partage. »

La même maxime prévalait dans les Pays- Bas autrichiens. La volonté du Souverain, disait De Ghewiet, nous doit servir de règle, et, par une conséquence ultérieure, les Édits, Placards, Ordonnances, Déclarations et Arrêts, qui viennent de lui, forment nos principales lois et notre premier droit (1).

(1) Institutions du droit belyique, titre 1er, § IV, art. 1er.

(2) D'après une autre opinion, développée dans la Pasicrisie, 1801, 111, 278, note 1, le Gouvernement provisoire serait demeuré inyesti du Pouvoir législatif jusqu'au 21 novembre 1830.

De nos jours, le droit de faire les lois est délégué par la Constitution à un Pouvoir spécial, qui porte le nom de Pouvoir législatif et qui est exercé par le Roi, la Cnambre des représentants etle Sénat.

2. Depuis le commencement du mois de février 1814 jusqu'au 1er août de la même année le Pouvoir législatif a été exercé dans nos provinces, au nom des puissances alliées, par des commissaires généraux et par des gouverneurs généraux.

Le 1er août 1814, Guillaume d'Orange, prince souverain des Provinces-Unies, prit les rênes du gouvernement de la Belgique et y exerça la puissance législative jusqu'au 24 août 1815, date de la promulgation de la loi fondamentale.

Le 26 septembre 1830, un gouvernement provisoire se constitua à Bruxelles et se mit en possession du Pouvoir législatif.

Par un message en date du 12 novembre 1830, il déposa entre les mains du Congrès national tous les pouvoirs qu'il avait exercés jusque-là.

Le Congrès accepta cette démission. 11 invita toutefois le Gouvernement provisoire à conserver le Pouvoir exécutif.

A dater du 12 novembre 1830, le Gouvernement provisoire s'est trouvé dessaisi du Pouvoir législatif, qu'il avait abdiqué solennellement (2).

5. On entend par loi un acte de la volonté générale qui commande ou défend certaines choses qui sont d'intérêt général ou commun.

Les commandements, les prohibitions, les concessions qui ne concernent que des individus déterminés, et non la nation prise en masse, sont de leur nature des actes d'administration et non pas des lois.

La Législature doit s'en abstenir, à moins que la Constitution ou une loi spéciale ne les ait placés dans ses attributions.

L'acte par lequel la Législature ratine une concession de chemin de fer, formalité nécessaire pour habiliter le Gouvernement à

Si cette opinion est fondée, l'arrêté du Gouvernement provisoire, en date du 16 novembre 1830, portant que le Bulletin officiel des lois sera publié en français, a force de loi. Dans la séance de la Chambre des représentants du 27 février 1895, M. Coremans a contesté la force obligatoire de cet arrêté.

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engager contractuellement l'État, est un acte de haute tutelle administrative, qui n'est appelé loi qu'à cause du pouvoir dont il émane, mais qui ne possède pas les caractères de commandement et de généralité qui distinguent les lois proprement dites.

Une loi de cette espèce ne communique pas à la convention qui en est l'accessoire le caractère essentiel d'une véritable loi. La fausse interprétation de cette convention ne saurait donner ouverture à cassation (1). Voy. l'article Lois, n° 1.

4. On assimile aux lois proprement dites les décrets émanés de l'empereur Napoléon, décrets qui empiètent souvent sur le domaine de la Législature.

L'empereur n'avait pas le droit de légiférer, mais, suivant une jurisprudence constante, les décrets qu'il a promulgués et exécutés comme lois sans opposition de la puissance législative, doivent conserver, jusqu'à ce qu'ils aient été révoqués, la plénitude de leur exécution (cass. franc., 27 mai 1819).

Cette jurisprudence est fondée sur l'article 21 de la Constitution du 22 frimaire an vin, aux termes duquel le Sénat conservateur était investi du pouvoir de maintenir ou annuler tous les actes qui lui étaient déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou par le Gouvernement. Les décrets impériaux qui n'ont pas été annnulés ont acquis force de loi par l'approbation tacite du Sénat conservateur.

Le Sénat était un corps inerte, dépourvu d'initiative. Il ne pouvait exercer son droit d'annulation que sur la provocation du Tribunat ou du Gouvernement.

Or, le Tribunat a été supprimé en 1807. On admet cependant que les décrets impériaux d'une date postérieure sont couverts, aussi bien que les autres, par l'approbation tacite du Sénat. Pour ne pas laisser la société désarmée, on a validé tous les décrets impériaux, en attendant qu'ils soient remplacés par des lois régulièrement votées par la Législature (2).

Les actes émanés de l'empereur ne sont

(1) Cass., 25 février 1875, Pusic, 1875, I, 232, et 28 juin 1883, Patte, 1883, 1,288.

(2) C'est aiusi qu'après la mort de César, le Sénat romain valida, sur la proposition de Cicéron, tous les actes du dictateur.

pas tous des actes législatifs. Chacun d'eux doit être apprécié d'après sa valeur propre, qu'il ne perd jamais. Une mesure réglementaire, prise sous la forme d'un décret impérial, peut donc être abrogée ou modifiée par un arrêté du Roi (3).

— Les décrets impériaux, pour être obligatoires, devaient être publiés. Cette publication se faisait par l'insertion au Bulletin officiel. Elle pouvait aussi avoir lieu par « publication, affiche, notification ou signi- « fication, ou envois faits ou ordonnés par « les fonctionnaires publics chargés de « l'exécution » (Avis du Conseil d'Etat du 25 prairial an xm, publié au Bulletin officiel).

— Le Conseil d'État avait, d'après l'article 11 de l'arrêté consulaire du 5 nivôse an vin, la mission de développer le sens des lois, sur le renvoi qui lui était fait, par les Consuls, des questions qui lui avaient été présentées.

Ces dispositions interprétatives produisaient les mêmes effets que les lois lorsque l'empereur les avait approuvées.

Comme elles émanaient du Pouvoir exécutif, elles étaient régies par l'avis du Conseil d'État du 25 prairial an xm, aux termes duquel les décrets impériaux non insérés au Bulletin des lois obligeaient les intéressés dès qu'ils étaient portés à leur connaissance par les fonctionnaires publics chargés de les exécuter (4).

S. C'est au pouvoir législatif que le soin de formuler les lois a été délégué. Il doit, pour accomplir cette mission, être associé avec le pouvoir exécutif, sinon les lois dictées par le premier pourraient se trouver en contradiction avec les commandements émanés du second, et l'on aboutirait à l'anarchie. Il est donc nécessaire que le Pouvoir exécutif ait une part dans la puissance législative.

Le Roi, en qualité de représentant perpétuel de la Nation, fait les lois, de concert avec les députés et les sénateurs.

G. L'Ordre du Clergé et l'Ordre de la Noblesse ont cessé dêtre les organes de la puissance publique. Ils ont été éliminés de la Constitution, l'un en 1789, l'autre en 1830,

(3) Hello, du Régime constitutionnel, p. 294.

(4) Cass., 3 mai 1879, Pusic, 18/9, I, 246; Bruxelles, 25 mai 1880, Pasic, 1880, II, 339.

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au profit du tiers état qui, aujourd'hui, forme la Nation entière.

Mais la Nation contient dans son sein deux catégories d'hommes dont les intérêts sont différents et souvent opposés : ceux qui vendent le travail, d'une part, et ceux qui l'achètent, d'autre part. Le travail est une force, mais la richesse est aussi une force et une source de pouvoir.

Cette dualité de forces doit être représentée dans l'organisme politique.

Tel est l'argument que M. J.-B. Nothomb invoquait pour justifier l'institution de deux Chambres législatives, l'une démocratique et l'autre aristocratique (1).

Cette distinction, qui rappelle la fameuse division établie par Aristote entre les travailleurs et les oisifs, entre les esclaves et les hommes libres, rencontra dans le sein du Congrès des adversaires résolus. Y aurait-il en Belgique, disait M. Defacqz, des intérêts qui ne fussent pas ceux de la Nation, qui ne pussent pas être confiés aux défenseurs communs des intérêts du peuple ? Pourquoi cette prétention de s'isoler? La Chambre unique serait-elle fermée à quelque classe? Ne serait-elle pas ouverte aux représentants de tous les intérêts, aux organes de tous les besoins? Ne sont-ce pas ceux-là surtout que l'on appelle les représentants des intérêts aristocratiques qui, par l'ascendant de leurs richesses et l'avantage de leur position, sauront le mieux s'en préparer l'accès ? Si quelque chose était à craindre, ne serait-ce pas plutôt la prépondérance qu'ils pourraient un jour y acquérir (2)?

M. Leclercq se prononça dans le même sens : les partisans d'une Chambre haute supposent, disait-il, qu'il existe encore deux sortes d'intérêts distincts et opposés entre eux. Gela pouvait être alors que la propriété immobilière était réellement immobile entre les mains qui la détenaient, alors qu'une ligne profonde séparait la classe riche de la classe des travailleurs. Mais aujourd'hui que l'immobilisation des fortunes est détruite, que la richesse passe sans cesse d'une main à une autre, et qu'il n'y a plus qu'une seule classe, la classe des travailleurs, toute distinction de classes et, par conséquent, toute opposition entre elles doit disparaître; il

(1) Séance du Congrus du 15 décembre 1830.

(2) Séance du 14 décembre 1830, Huïttens, I, 422.

faut que ces idées d'aristocratie et de démocratie s'évanouissent et, avec elles, toutes les combinaisons politiques qu'on prétend en .déduire (3).

Le Congrès national, dans la séance du 15 décembre 1830, vota, après de longs débats, l'établissement de deux Chambres législatives.

Il y eut 62 opposants, parmi lesquels figuraient MM. Leclercq, Liedts, Barbanson, Forgeur, d'Huart, etc. : « Je regrette de « n'avoir pas deux voix à ma disposition », disait M. Vilain XIIII, « je donnerais l'une « comme citoyen, l'autre comme proprié- « taire, en faveur d'une Chambre unique. »

Les objections que soulevait, en 1830, l'institution d'un Sénat ont été renouvelées plus récemment par M. de Laveleye : toute institution, a-t-il dit, qui a pour résultat de faire prévaloir l'intérêt apparent de quelquesuns sur l'intérêt réel de tous est mauvaise en soi, car elle va contre la fin de la souveraineté, elle est un obstacle au perfectionnement des hommes et au progrès de la civilisation. Telle est l'institution d'un Sénat (4).

» C'est en vain », dit-il encore, « qu'on « recherche dans le Sénat les représentants « de nos gloires passées, des maîtres dans « l'art de la parole, des artistes, des littéra- « teurs, quelques-uns de ces hommes dont « les facultés privilégiées honorent le pou- « voir et excusent l'inégalité. On n'y trouve « que des hommes âgés et riches. »

La raison la plus forte qu'on ait fait valoir en faveur de la dualité des Chambres législatives est tirée de l'expérience. S'il n'y avait qu'une seule Chambre, la puissance législative ne serait pas suffisamment divisée ; des conflits ne manqueraient pas de s'élever entre la Chambre unique et le chef de l'Etat; ce dernier userait son autorité et son prestige par l'usage répété de son droit de veto. La Chambre unique finirait par devenir omnipotente, et de ce despotisme collectif surgirait fatalement le despotisme individuel (5).

Lorsqu'il y a deux Chambres, elles se contrôlent réciproquement et le Roi n'interpose son veto que dans les cas très rares où

(3) Séance du Congrès du 15 décembre 1830, Huïttens, I,

(4) De Laveleye, Étude sur le Sénat belge, Bruxelles,

(5) Beernaeut, Ch. des roprés., 7 juin 1803, p. 1001.

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elles se laissent entraîner de commun accord à des mesures excessives. Grâce à cette combinaison, la royauté conserve cette neutralité politique qui est un de ses attributs essentiels, elle demeure un pouvoir purement modérateur (1).

Le système d'une Chambre unique a été expérimenté dans plusieurs pays, et l'on s'en est mal trouvé. Nous citerons l'exemple de la Pensylvanie qui, obéissant aux conseils de Franklin, avait, en 1787, confié la puissance législative à une seule assemblée. Ce régime trop démocratique donna lieu à des inconvénients tels que l'on fut, au bout de quelque temps, obligé d'établir deux Chambres.

« Le principe de la division du pouvoir « législatif », dit à ce sujet Tocqueville, «« reçut ainsi sa dernière consécration; on « peut désormais considérer comme une « vérité démontrée la nécessité de partager « l'action législative entre plusieurs corps. « Cette théorie, à peu près ignorée des répu- « bliques antiques, introduite dans le monde « presque au hasard, ainsi que la plupart « des grandes vérités, méconnue de plusieurs « peuples modernes, est enfin passée comme « un axiome dans la science politique de nos « jours (2). »

Le système d'une assemblée unique a été de nouveau expérimenté en France en 1848 et n'a pas mieux réussi qu'en Pensylvanie. Odilon Barrot l'avait prédit : « Vous allez », disait-il, « organiser une dictature, et elle « ne durera pas. Partout où il y a un Pou- « voir législatif unique, il n'y a pas, il ne « peut y avoir de contrepoids suffisant. Il « est tout puissant, et il est irresponsable, « car il est collectif. »

En 1830, il y avait au Congrès national de nombreux partisans d'une assemblée unique. En 1893, tous les partis ont reconnu la nécessité de diviser le Parlement en deux assemblées. Personne n'a demandé la suppression du Sénat.

7. L'article 49 de la Constitution dispose : « La loi électorale fixe le nombre des dépu- « tés d'après la population ; ce nombre ne « peut excéder la proportion d'un député « sur 40,000 habitants. »

(1) J.-B. Nothomb, séance du Congrès du 14 décembre 1830, Hi-yttens, I, 424.

(2) Tocqueville, de la Démocratie en Amérique, en. VIII.

DIGT. T. III

Le nombre des députés est donc proportionnel à la population. Chaque groupe de 40,000 habitants est représenté par un député, quel que soit le nombre des électeurs compris dans ce groupe.

Sous le régime censitaire, la proportion entre le nombre des habitants et le nombre des électeurs variait, suivant les arrondissements, entre 36 et 11 p. c. Dans les grands centres urbains, les censitaires étaient relativement très nombreux. Us l'étaient beaucoup moins dans les arrondissements dont la population est purement agricole. Il en résultait que les suffrages des électeurs ruraux pesaient dans la balance électorale beaucoup plus lourdement que ceux des électeurs urbains (3).

Cette inégalité a cessé d'exister sous le régime du suffrage universel. Le droit de vote appartient aujourd'hui à tous les citoyens âgés de 25 ans accomplis, domiciliés depuis un an au moins dans la même commune. Le nombre des électeurs est désormais exactement proportionnel au nombre des habitants dans chaque collège électoral.

— Le nombre des représentants a été fixé à 152 par la loi du 12 mai 1892.