RÉSISTANCE A L'OPPRESSION

Voy. l'article Actes illégaux, nos 8 et suiv.

RESPONSABILITÉ DES COMMUNES

Chaque commune, ayant la police de son territoire, est tenue de protéger ceux qui l'habitent et de garantir la sécurité de leurs personnes et de leursbiens.

L'inexécution de cette obligation engage la responsabilité de la communauté. Celle-ci doit réparer les conséquences des attentats qu'elle a négligé de prévenir, et, si les coupables demeurent inconnus, les habitanls du canton sont tenus collectivement de l'amende et des dommages et intérêts.

Ce principe a reçu dans les temps anciens des applications nombreuses, dont les historiens nous ont transmis le souvenir.

Quand Guillaume de Normandie eut soumis l'Angleterre et partagé le sol conquis entre ses chevaliers, les Saxons, dépossédés et opprimés, ne se faisaient pas scrupule d'assassiner les Normands qui parcouraient sans escorte leurs nouveaux domaines.

Guillaume statua que quand on trouverait dans les champs le cadavre d'un Français (c'est-à-dire d'un Normand), les habitants du canton seraient tenus, s'ils ne livraient pas l'assassin aux officiers de police dans l'espace de huit jours, de payer collectivement une amende de 46 marcs d'or (2). L'application rigoureuse de cette loi eut pour effet le rétablissement de la sécurité publique.

Le principe de la responsabilité collective des communautés d'habitants a été également appliqué dans les Pays-Bas autrichiens. Une ordonnance de Joseph II, en date du 27 juillet 1789, édictait la peine de mort contre tout individu convaincu de pillage et contre ceux qui auraient conseillé, dirigé, fomenté ou protégé l'émeute. Elle accordait à celui dont la maison avait été pillée la faculté de

(2) Lingakd, Histoire d'Angleterre, t. fcr, p. 195.

se faire indemniser par la communauté du lieu où le crime avait été commis, et par le district, si la communauté n'était pas en état de payer le dommage (1).

Cette- loi était fondée sur la solidarité qui existe entre tous les habitants d'un même canton et qui les rend garants des désordres qu'ils auraient pu prévenir.

Le même principe a été concacré par la loi du 10 vendémiaire an iv, dont le titre Ier, article unique, est ainsi conçu :

« Tous citoyens habitants de la même com- « mune sont garants civilement des attentats « commis sur le territoire de la commune, « soit envers les personnes, soit envers les * propriétés. »

Le titre IV, article 1er, énonce la même règle, en lui donnant une formule plus précise encore.

La base juridique de cette responsabilité réside, non pas dans une présomption de faute, mais dans un lien de solidarité et de garantie mutuelle que la loi établit entre tous les habitants d'un même territoire (2).

Ce principe, inscrit dans l'article unique du titre Ier et dans l'article premier du titre IV, est la pensée dominante de la loi : « Les habitants de chaque commune", dit le préambule de l'arrêté directorial du 14 brumaire an vu, « étant obligés de se prêter un « secours mutuel et d'unir leurs efforts « contre les tentatives des brigands, il est " également naturel que les dommages et «* les perles qui peuvent en résulter soient « supportés en commun. »

La loi du 10 vendémiaire, en donnant plus d'extension à la responsabilité collective, en l'appliquant avec plus de rigueur que les lois qui l'avaient déjà admise, a eu pour but de rendre la commune plus attentive à prévenir les attroupements séditieux, plus résolue à les dissiper, et d'intéresser davantage les habitants à prêter leur concours pour le maintien del'ordre.

L'application de cette loi n'appelle pas les tribunaux à rechercher, avant de déclarer la commune responsable, si elle est réellement en faute, pour n'avoir pas pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l'effet de prévenir les attentats contre les personnes et les propriétés (3).

(1) Liste chronologique des édits et ordonnances des Pays-Bas, de 1751 à 1794, 2e part., p. 156.

(2) Bruxelles, 5 janvier 1889, Pasic, 1889, II, 148.

Il s'ensuit que la commune est responsable même quand l'autorité municipale était momentanément désorganisée (4).

L'objet de la loi de vendémiaire était complexe. Elle avait institué, indépendamment de la réparation due aux victimes des pillages, une action pénale et autorisé le ministère public à requérir une amende à charge delà commune.

Cette disposition est inconciliable avec le système répressif organisé par le Code pénal actuellement en vigueur. La commune, être abstrait et fictif, n'encourt plus aujourd'hui de responsabilité pénale.

La loi de vendémiaire est donc abrogée en tant qu'elle ordonnait de châtier ou punir les communautés d'habitants. Elle subsiste en ce qu'elle a d'essentiel, le principe de la solidarité et de l'assurance mutuelle à raison des désordres graves qu'il a été au pouvoir de la communauté d'empêcher et de réprimer (cass., 3 février 1887, Pasic, 1887, I, 62).

La loi de vendémiaire ainsi entendue ne saurait être classée au nombre des lois purement révolutionnaires, dont l'objet est de fortifier un régime politique nouveau par un ensemble de mesures exceptionnelles et violentes. C'est, au contraire, un décret d'équité et de réparation, qui a reçu, depuis le commencement de ce siècle, de nombreuses applications tant en France qu'en Belgique.

En France, on applique la loi de vendémiaire même aux communes, telles que Lyon, où le pouvoir municipal est exercé, non par un maire, mais par un fonctionnaire investi de pouvoirs plus généraux et plus étendus. Ce fonctionnaire représente la commune et l'autorité municipale.

Une seule exception a été admise en faveur de la ville de Paris. Cette exception s'explique et se justifie par la circonstance que Paris est le siège du gouvernement, devant l'autorité duquel s'efface et disparaît l'autorité des représentants de la commune (cass. Fr., 10 août 1869, D. P., 1870, 1, 193).

Chaque commune est responsable des délits commis à force ouverte ou par violence sur son territoire, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit

(3) Bruxelles, 5 janvier 1889, Pasic, 1888, II, 148. (1) Liège, 28 février 1833.

envers les personnes, soit contre les propriétés nationales ou privées, ainsi que des dommages-intérêts auxquels ils donnent lieu (loi du 10 vendémiaire an iv, titre IV, art. 1er).

Ni le texte ni l'esprit de cette disposition ne permettent d'en restreindre l'application aux actes qui constituent des crimes contre la sûreté de l'État. La commune est responsable de tous dommages résultant de voies de fait, d'excès ou de délits commis par des rassemblements (cass., 3 février 1887).

« Lorsque, par suite de rassemblements " ou attroupements, un individu domicilié « ou non sur une commune y aura été pillé, « maltraité ou homicide, tous les habitants « seront tenus de lui payer ou, en cas de « mort, à sa veuve et enfants, des dommages- «. intérêts (1) » (loi du 10 vendémiaire an iv, tit. IV, art. 6).

Il résulte de ce texte que la commune répond même des actes individuels commis, à la faveur d'un rassemblement, par une personne qui en faisait partie (Bruxelles, 25 mai 1880, Pasic, 1880, II, 414).

La commune répond non seulement des délits commis par des attroupements, mais aussi de tous dommages survenus, comme le dit l'article 6 du décret, par suite de rassemblements ou attroupements. Il suffît que le dommage soit une conséquence de l'émeute, qu'il ait été commis soit par un individu faisant partie d'un rassemblement, soit par un individu qui s'en est détaché ou qui, sans en faire partie, a agi sous l'empire de l'effervescence que l'attroupement séditieux a provoqué (Bruxelles, 14 juin 1895, Pasic, 1895, II, 397).

La commune ne répond que des délits commis à force ouverte ou par violence sur son territoire par des attroupements ou rassemblements.

Quelle importance doivent présenter ces attroupements?

Le décret du 26 juillet 1791, article 9, répute attroupement séditieux et punit comme tel tout rassemblement de plus de quinze personnes s'opposant à l'exécution d'une loi, d'une contrainte ou d'un jugement.

(1) Le tribunal de Mons a jugé, le 9 février 1884, que la commune est responsable, par application de ce texte, des dégâts causés à un aérostat par la foule qui s'est précipitée violemment dans l'enceinte réservée {Revue de l'admin., XXXI, 532).

(2) Trib. de Bruxelles, 18 j uin 1893, Belgique jud., LI, 1240.

Quiconque fait partie d'un attroupement séditieux de plus de quinze personnes s'expose aux rigueurs de la loi pénale. Voilà ce que dit le décret du 26 juillet 1791.

Mais aucun texte ne définit le caractère des attroupements prévus par la loi de vendémiaire an iv et ne restreint, au regard de cette loi, la liberté d'appréciation du juge (2).

Si les attroupements ou rassemblements ont été formés d'habitants de plusieurs communes, toutes sont responsables des délits qu'ils ont commis et contribuables à la réparation et dommages-intérêts (loi du 10 vendémiaire an iv, tit. IV, art. 3).

Il résulte de ce texte que chaque commune doit contribuer à la réparation du dommage, ce qui semble exclure la responsabilité solidaire.

Il existe néanmoins un jugement rendu, le 12 mai 1831, par le tribunal de Mons, en cause du commissaire du Gouvernement contre les communes d'Hornu,de Jemappes, Quaregnon, Wasmes, Wasmucl, Pâturages, Frameries et Saint-Ghislain, qui a condamné solidairement ces communes à payer la | somme de 121,494 florins au sieur De Gorge- Legrand, dont l'établissement industriel, sis à Hornu, avait été pillé le 20 octobre 1830 par une bande d'émeutiers.

La loi de vendémiaire chargeait le ministère public de poursuivre le payement de l'amende due par la commune, et, en même temps, la réparation civile due aux citoyens lésés.

La responsabilité pénale de la commune ayant disparu avec l'organisation municipale dont elle était le complément, les dispositions qui concernaient l'action du ministère public n'ont plus de raison d'être (3). Mais les citoyens lésés ont une action pour poursuivre eux-mêmes contre la commune les réparations qui leur sont dues (cass., 3 février 1887).

L'article 4 du titre V de la loi de vendémiaire porte que les dommages-intérêts dont les communes sont tenues seront fixés par le tribunal civil du département sur le vu des procès-verbaux et autres pièces

(3) Un arrêt de la Cour d'appel de Bruxelles, en date du 30 avril 1836, a décidé que le ministère public peut, en matière de responsabilité .des communes pour pillage, agir au nom do son office quand les faits sont constatés par un procès-verbal en due forme et dans le délai do vingt-quativ heures {Punie, 1836,92).

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constatant les voies de fait, excès et délits. Aujourd'hui, les actions en réparation doivent être portées tantôt devant le juge de paix, tantôt devant le tribunal de première instance, suivant le taux du litige, conformément aux dispositions établies par la loi du 25 mars 1876.

Les citoyens lésés peuvent invoquer, à l'appui de leur action, toutes les preuves de droit commun, dont aucune ne leur est interdite par la loi de vendémiaire (cass., 3 février 1887).

Les dommages-intérêts ne peuvent jamais être moindres que la valeur entière des objets pillés et choses enlevées (loi du 10 vendémiaire, tit. V, art. 6).

La loi ajoute que si, par suite de rassemblements ou attroupements, un citoyen a été volé ou pillé sur le territoire d'une commune, les habitants de la commune seront tenus de la restitution, en même nature, des objets pillés et choses enlevées par force, ou d'en payer le prix sur le pied du double de leur valeur, au cours du jour où le pillage a été commis (ibid., tit. V, art. 1er).

Les expressions restitution en même nature et cours du jour s'appliquent, non pas à toute espèce d'objets mobiliers, mais seulement aux choses fongibles qui peuvent être remplacées par d'autres de même qualité et quantité et qui ont un cours du jour qui en détermine le prix (1).

Les dégâts de toute autre nature et, notamment, le pillage des meubles meublants ne donnent lieu qu'à la réparation du préjudice réellement souffert (cass., 28 juin 1836). La loi de vendémiaire, titre V, article 8, dispose que la municipalité sera tenue de verser le montant des dommages-intérêts arbitrés par le tribunal à la caisse du département, dans le délai d'une décade, et qu'à cet effet elle fera contribuer les vingt plus forts contribuables résidant dans la commune. Elle ajoute, article 9, que la répartition et la perception pour le remboursement de son avance seront faites sur tous les habitants de la commune par la municipalité, d'après le tableau des domiciliés et à raison des facultés, de chaque habitant.

Ces dispositions, qui n'ont qu'un caractère

(1) Far exemple à des titres au porteur, tels que des obligations émises par des villes ou par des Compagnies de chemins de fer (trib. de Charleroi, 31 janvier 1889, Bévue de Vadmin., XXXVI, 237).

accessoire et qui sont indépendantes du principe de solidarité sur lequel la loi est fondée, doivent être considérées comme abrogées, parce qu'elles sont incompatibles avec l'organisation communale actuelle. On ne peut plus exiger que les vingt plus forts contribuables fassent l'avance des dommages-intérêts. L'action récursoire de la commune pour le remboursement de son avance n'existe pas non plus. La répartition des indemnités se fait désormais d'après les règles du droit commun tracées par l'article 135 de la loi communale (2).

— L'article 5, titre IV, de la loi de vendémiaire est ainsi conçu :

« Dans les cas où les rassemblements « auraient été formés d'individus étrangers « à la commune sur le territoire de laquelle «« les délits ont été commis, et où la com- « mune aurait pris toutes les mesures qui « étaient en son pouvoir, à l'effet de les pré- * venir et d'en faire connaître les auteurs, « elle demeurera déchargée de toute res- « ponsabilité. »

Cette disposition est-elle encore susceptible de recevoir son application? Le principe de la séparation des pouvoirs ne s'oppose-t-il pas à ce que les tribunaux se constituent appréciateurs et juges des mesures que la commune a prises à l'effet de prévenir les pillages?

Il est un principe certain, c'est que les autorités administratives ne peuvent être troublées dans l'exercice de leurs fonctions par aucun acte du pouvoir judiciaire.

On ne concevrait donc pas une action en dommages-intérêts fondée sur l'inefficacité des mesures que la commune aurait prises contre les émeutiers. En censurant la conduite du bourgmestre, le pouvoir judiciaire envahirait un domaine qui n'est pas le sien.

Mais il est à remarquer que le particulier qui agit contre une commune en vertu de la loi de vendémiaire n'a pas besoin de prouver que l'administration communale est en faute. Il base son action uniquement sur le principe de la solidarité qui existe entre tous les habitants. Il a pour lui la présomption de la loi.

La commune ne peut-elle pas, en termes de défense, inviter elle-même le tribunal à

(2) Conclusions de M. le procureur général Mesdach de ter Kiele. Poste., 1887, I, 66; Cour d'appel de Bruxelles, 5 janvier 1889.

vérifier si elle a réellement fait tout ce qui dépendait d'elle pour prévenir les pillages? Doit-on, sous prétexte que les pouvoirs publics sont indépendants, lui refuser cette vérification qu'elle sollicite spontanément?

Ce serait retourner contre l'administration un principe qui n'a été formulé que pour maintenir ses prérogatives intactes (1).

On doit donc admettre que les tribunaux, quand la commune les invite à statuer sur le cas de force majeure dont elle se prévaut, ne portent aucune atteinte à l'indépendance du pouvoir communal en vérifiant le fondement d'une exception que la commune invoque elle-même, et en recherchant si les faits dont elle demande à administrer la preuve sont de nature, au vœu de la loi de vendémiaire, à dégager sa responsabilité (Bruxelles, 5 janvier 1889).

La commune doit, pour être déchargée de toute responsabilité, prouver cumulativement que les rassemblements ont été formés d'individus étrangers à son territoire et qu'elle a pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l'effet de les prévenir et d'en faire connaître les auteurs.

Si quelques habitants de la commune où les pillages ont eu lieu y ont participé, mais que leur nombre soit minime, eu égard à la masse des attroupements, les tribunaux peuvent décider, sans blesser la loi, que le rassemblement était formé de personnes étrangères à la commune. Si, par exemple, dans un attroupement d'environ quinze cents personnes, il s'en est trouvé une dizaine qui habitaient la commune où le délit a été commis, cette circonstance n'impose pas aux juges l'obligation d'appliquer à cette commune les articles 1er et 5 de la loi de vendémiaire an iv (cass. Fr., 30 décembre 1824).

Comment la commune défenderesse établira-t-elle qu'elle a pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir à l'effet de prévenir les rassemblements et d'en faire connaître les auteurs? Lui suffira-t-il de prouver que les autorités locales ont opposé à l'émeute la force organisée qui était à leur disposition?

Cette preuve n'est pas suffisante. Le but de la loi, comme le disait la Cour de cassation par son arrêt du 20 juillet 1832, se révèle par la nature des circonstances qui l'ont provo-

(1) Conclusions de M. le procureur général Mesdach de ter Kiele, Pasic, 1887, 1, 67.

quéeetpar l'ensemble des dispositions qu'elle renferme, en menaçant d'une grave responsabilité tous les habitants de la commune. Ce but a été tout à la fois de les détourner d'une participation active et de toute excitation secrète aux attentats qu'elle punit; d'assurer leur prompte obéissance et leur concours efficace aux mesures ordonnées pour la répression des excès, et de les appeler, dans l'absence ou l'inaction de l'autorité ordinaire, à user de toute leur influence et à réunir, dans l'emploi des moyens qu'autorise la nécessité d'une légitime défense, tous leurs efforts pour prévenir le mal et en arrêter le cours.

La loi de vendémiaire, en rendant tous les habitants de la même commune civilement responsables des attentats commis par des attroupements, a voulu les intéresser tous personnellement à la défense des personnes et des propriétés.

La commune ne peut, dès lors, échapper à la responsabilité qu'à la charge de prouver, non seulement que le bourgmestre a pris les mesures de police commandées par les circonstances, mais que les habitants ont uni leurs efforts à ceux de l'autorité pour prévenir et empêcher les attentats (Bruxelles, 5 janvier 1889, Pasic, 1889, II, 148).

— En France, la loi de vendémiaire est aujourd'hui abrogée. Elle est remplacée par les articles 106 à 109 de la loi municipale du 5 avril 1884, qui sont ainsi conçus :

« Art. 106. Les communes sont civilement « responsables des dégâts et dommages ré- « sultant de crimes ou délits commis à force « armée ou par violence sur leur territoire « par des attroupements ou rassemblements « armés ou non armés, soit envers les per- « sonnes, soit contre les propriétés publiques « ou privées.

« Les dommages-intérêts dont la commune « est responsable sont répartis entre tous les « habitants domiciliés dans la dite commune, « en vertu d'un rôle spécial comprenant les « quatre contributions directes.

« Art. 107. Si les attroupements ou rassem- « blements ont été formés d'habitants de « plusieurs communes, chacune d'elles est « responsable des dégâts et dommages cau- « ses, dans la proportion qui sera fixée par « le tribunal.

« Art. 108. Les dispositions des articles 106 « et 107 ne sont pas applicables :

« 1° Lorsque la commune prouve que

« toutes les mesures qui étaient en son pou- « voir ont été prises à l'effet de prévenir les « attroupements ou rassemblements, et d'en « faire connaître les auteurs;

« 2° Dans leseommunes où la municipalité « n'a pas la disposition de la police locale ni « de la force armée :

« 3° Lorsque les dommages causés sont le « résultat d'un fait de guerre.

« Art. 109. La commune déclarée respon- « sable peut exercer son recours contre les « auteurs et complices du désordre. »