PUBLICS

SOMMAIRE

Notion de la responsabilité.

Fondement de la responsabilité des fonctionnaires.

Distinction entre la responsabilité disciplinaire et la responsabilité pénale.

L'État répond-il des fautes de ses agents ?

L'État agissant comme personne civile est responsable du fait de ses préposés.

L'État envisagé comme puissance publique ne répond pas des fautes de ses agents.

Exceptions admises par des lois spéciales.

Responsabilité résultant de l'exploitation des voies ferrées et des voies navigables.

Responsabilité des fonctionnaires vis-àvis de l'État.

De l'excuse tirée de l'obéissance hiérarchique.

De la responsabilité des autorités collectives.

Le Roi est inviolable et irresponsable.

Responsabilité de la Liste civile.

Responsabilité des ministres.

Responsabilité des députés.

Responsabilité des juges et des officiers de police judiciaire.

I. La responsabilité est l'obligation qu'assume tout être intelligent et libre de subir les conséquences de ses actes.

La responsabilité juridique est pénale ou civile.

La première est réglée par les lois criminelles.

La seconde est réglée par l'article 1382 du Code civil, aux termes duquel « tout fait « quelconque de l'homme qui cause à autrui « un dommage oblige celui par la faute « duquel il est arrivé à le réparer. «

La responsabilité pénale est essentiellement personnelle.

Il en est autrement de la responsabilité civile. Elle rejaillit parfois sur des tiers qui n'ont pas directement participé au fait dommageable. Les maîtres et les commettants sont responsables du dommage causé par leurs domestiques et préposés dans les fonctions auxquelles ils les ont employés (Code civ., art. 1384).

•2. Il est nécessaire de distinguer entre les fonctionnaires et les officiers publics.

Par fonctionnaires publics on entend tous les agents qui exercent au nom de l'État, de la province ou de la commune, une portion de l'autorité publique ou qui participent à l'exercice de cette autorité.

Quant aux officiers publics ou ministériels, bien qu'ils tiennent leur mandat du Gouvernement, ils n'exercent pas la puissance publique. Ils remplissent leur office, non pas dans l'intérêt de tous les citoyens en général, mais pour le compte et dans l'intérêt des particuliers qui ont recours à leur ministère. Tels sont les notaires, les avoués, les huissiers.

Les officiers publics sont soumis, en ce qui concerne leur responsabilité, à l'application de l'article 1382 du Code civil.

En est-il de même des fonctionnaires publics, des agents qui concourent à l'accomplissement de la mission politique ou administrative de l'État, des provinces et des communes?

Oui, sans doute. Tout fonctionnaire assume, en acceptant la mission que l'État lui confie, l'obligation de la remplir avec zèle et impartialité et de réparer le préjudice qu'il causerait aux citoyens par malice, négligence ou impéritie.

Ce principe de justice élémentaire est écrit dans les lois romaines. Les magistrats municipaux, dit le Digeste, sont passibles de l'action aquilienne en dommages-intérêts lorsqu'ils ont, par un acte illicite, causé du tort à quelqu'un (loi 29, § 5, Dig., liv. IX, tit. II).

Les gouvernements étrangers qui se sont succédé en Belgique ont invariablement cherché à détourner sur eux-mêmes la responsabilité des actes émanés de leurs agents et à mettre ceux-ci à l'abri des poursuites des particuliers.

D'après l'article 75 de la Constitution du

22 frimaire an vm, les agents du gouvernement ne pouvaient être poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État.

La responsabilité de leurs actes était ainsi déplacée et remontait jusqu'au gouvernement, ce qui la rendait, en réalité, illusoire.

La loi fondamentale du 24 août 1815, articles 177 et 178, disposait que certains fonctionnaires qu'elle énumérait ou dont elle laissait la désignation au pouvoir législatif seraient justiciables de la Haute Coiir pour tous les délits commis dans l'exercice de leurs fonctions.

Elle ne parlait pas des autres fonctionnaires, et l'on devait en conclure que le droit commun leur était applicable.

C'est ainsi qu'elle fut d'abord interprétée par le gouvernement lui-même. Le roi des Pays-Bas décida, par un arrêté en date du 4 février 1816, que « par l'acceptation de la « loi fondamentale, le principe de la législa-

* tion française d'après lequel les fonction- « naires de l'ordre administratif ne peuvent « être poursuivis, pour délits commis dans « leur qualité respective, qu'en vertu d'une « décision du Conseil d'Etat, avait cessé « d'être applicable et obligatoire ».

Les résistances que les tribunaux opposèrent, à différentes reprises, à ses volontés, le déterminèrent, au bout de peu d'années, à remettre en honneur les traditions autoritaires du gouvernement impérial. Il déclara, par un arrêté en date du 5 octobre 1822, que « la loi fondamentale l'avait constitué le j ugc « supérieur et en dernier ressort des actes « gérés par les administrateurs dans l'exer- « cice de leurs fonctions », et, en conséquence, il chargea les gouverneurs de province de soulever des conflits d'attributions chaque fois que « des administrations ou des '« administrateurs seraient cités devant le> « tribunaux du chef de leurs faits ou acte:^ « administratifs ».

L'arrêté du 5 octobre 1822 rétablissait en fait l'irresponsabilité des agents du gouvernement à tous les degrés.

Cette irresponsabilité n'est pas compatible avec le système de garanties qui, dans l'état actuel de notre droit public, protège les individus contre les fautes et les excès de l'administration. C'est pourquoi la Constitution de 1831 a déclare, par son article 24, que «• nulle autorisation n'est nécessaire

* pour exercer des poursuites contre les

« fonctionnaires publics pour faits de leur « administration, sauf ce qui est statué à « l'égard des ministres ».

Ce texte ne prête à aucune équivoque. Il signifie que la responsabilité des ministres ne détruit pas celle de leurs agents, et que cette responsabilité pèse sur l'auteur immédiat de l'acte qui en est la source.

Tout fonctionnaire public est donc personnellement responsable des attentats et des actes vexatoires qu'il se permettrait, en abusant de son autorité et en excédant les limites de cette autorité (cass., 25 février 1833).

Il a été jugé à plusieurs reprises, par exemple, qu'un commissaire de police ou un bourgmestre s'expose à une action en dommages-intérêts lorsqu'il fait procéder à l'arrestation d'un citoyen en dehors des cas prévus parla loi (1).

L'auteur d'un acte abusif et illicite ne peut pas se retrancher derrière sa qualité de fonctionnaire public. Il n'est pas recevable à prétendre qu'il a agi, non comme particulier, mais à titre d'agent ou de mandataire du souverain. Il est personnellement et directement responsable, du moment qu'il excède les limites de son mandat.

Un bourgmestre, par exemple, qui, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions, a commis un quasi-délit, est soumis personnellement à des dommages -intérêts, quand môme il établirait qu'il a agi en qualité de bourgmestre et dans l'intérêt de sa commune (cass., 25 février 1833).

Pour que la responsabilité soit encourue, il faut que l'acte incriminé constitue un abus d'autorité et qu'on puisse reprocher une faute grave au fonctionnaire qui s'en est rendu coupable.

Il faut, disons-nous, qu'il y ait eu abus d'autorité, excès de pouvoir. Il ne suffit pas que le fonctionnaire ait fait un usage intempestif d'un pouvoir légal. Les tribunaux n'ont pas pour mission de j uger de l'utilité ou de l'efficacité des mesures que prennent les administrateurs dans les limites de leurs pouvoirs.

On n'est pas recevable, par exemple, à réclamer des dommages et intérêts à un bourgmestre pour n'avoir pas empêché un

(1) Liège, 19 ju.n 1880, Pasic, 1881, II, 233; trib. do Bruxelles, 27 junvior 1844, Belgique jud., II, 374.

aéronaute de faire une ascension périlleuse. L'usage que fait le bourgmestre de ses prérogatives de police dans un cas semblable est subordonné à une appréciation personnelle, qui varie suivant les circonstances. S'il se trompe, son erreur est une faute administrative qui n'engendre pas à sa charge une responsabilité civile (1).

Il faut, en second lieu, que l'acte incriminé présente un caractère doleux ou soit, tout au moins, le résultat d'une faute grave et circonstanciée. Un bourgmestre, par exemple, n'est pas responsable du dommage causé par une mesure administrative qu'il a prise par suite d'une interprétation erronée des dispositions réglementaires qu'il était chargé d'exécuter (2).

3. Les devoirs qui sont propres aux fonctionnaires ont pour sanction la discipline discrétionnaire qui s'exerce dans le sein même de l'administration.

Parmi les peines disciplinaires il en est qui sont purement morales, savoir : les avertissements, les censures, les réprimandes.

D'autres ont un caractère pécuniaire.

Telles sont les retenues opérées sur les appointements des fonctionnaires négligents ou inexacts.

Le sommes provenant de ces retenues sont versées dans les caisses instituées pour subvenir aux pensions des veuves et des orphelins des fonctionnaires publics (loi du 21 juillet 1844, art. 34).

D'autres peines, enfin, affectent l'état on la dignité du fonctionnaire coupable. Il peut, si son emploi est amovible, être suspendu, révoqué ou destitué.

Presque toutes les dispositions légales ou réglementaires qui concernent la discipline des fonctionnaires ont associé la peine de la privation du traitement à la peine de la suspension.

Mais l'autorité qui inflige cette dernière peine a la faculté de laisser, suivant les circonstances, à l'agent suspendu la jouissance de tout ou partie de' son traitement (3).

Cette règle a été, en ce qui concerne les employés communaux, explicitement consacrée par la loi du 30décembre 1887, article 29.

— L'action disciplinaire est indépendante

(1) Gand, 11 novembre 1893, Revue de Vadmin., XLI, 107.

(2) Bruxelles, 26 décembre 1892, Revue de l'adm., XXX, 419.

de l'action pénale ouverte au ministère public dans le cas où un fonctionnaire a commis un délit caractérisé par la loi.

Les deux poursuites proviennent d'un même fait envisagé sous des aspects différents et pouvant donner lieu à des condamnations distinctes (4).

La responsabilité pénale s'exerce devant les tribunaux par l'application des peines établies contre les crimes et délits dont les fonctionnaires se rendent coupables.

Or, les dispositions de la loi pénale qui définissent les délits sont de deux espèces.

Les unes concernent tous les citoyens indistinctement. Nous n'avons pas à les signaler spécialement. Bornons-nous à faire observer que lorsque les fonctionnaires ou officiers publics se sont rendus coupables de crimes ou délits qu'ils étaient chargés de prévenir, de constater, de poursuivre ou de réprimer, ils sont punis de peines exemplaires, savoir : des peines qui sont attachées à ces crimes ou à ces délits, et dont le minimum est doublé, s'il s'agit de l'emprisonnement, et élevé de deux ans, s'il s'agit de la réclusion, de la détention ou des travaux forcés à temps (Codepén., art. 266).

D'autres dispositions pénales concernent exclusivement les fonctionnaires publics.

Des peines leur sont applicables, notamment :

Lorsqu'ils ordonnent ou exécutent un acte arbitraiie et attentatoire aux libertés et aux droits garantis par la Constitution (Code pén., art. 151);

Lorsque étant chargés de la police administrative ou judiciaire, ils refusent ou négligent de faire cesser une détention illégale portée à leur connaissance (art. 155);

Lorsque des mesures contraires aux lois ou à des arrêtés royaux ont été concertées par des individus ou des corps dépositaires de quelque partie de l'autorité publique (art. 233) ;

Lorsqu'ils se rendent coupables de concussion (art. 243) ;

Lorsqu'ils agréent des offres ou promesses ou reçoivent des dons ou présents pour faire un acte de leur fonction ou de leur emploi non sujet à salaire, ou pour s'abstenir de faire un acte qui rentre dans l'ordre de leurs devoirs (art. 246) ;

(3) Revue de Vadmin., XXXIY, 225-230.

(4),Cass., 7 mai 1894, Pasic, 1894, 1, 195.

Lorsqu'ils entrent dans l'exercice de leurs fonctions sans avoir prêté le serment prescrit parla loi (art. 261);

Lorsqu'un fonctionnaire public révoqué, destitué, suspendu ou interdit légalement, continue l'exercice de ses fonctions (art. 262) ;

Lorsqu'un fonctionnaire de l'ordre administratif ou judiciaire s'introduit dans le domicile d'un habitant contre le gré de celui-ci, hors les cas prévus et sans les formalités prescrites par la loi (art. 148).

4. Après avoir établi le fondement de la responsabilité qui pèse sur tous les fonctionnaires publics à raison des actes qu'ils font en cette qualité, nous devons examiner la question de savoir si cette responsabilité rejaillit sur l'Etat, la province ou la commune, en d'autres termes, si l'article 1384 du Code civil est applicable à notre matière, en tant qu'il dispose que les commettants sont responsables du dommage causé par leurs préposés dans les fonctions auxquelles ils les ont employés.

L'Etat représente la société à un double point de vue, comme puissance publique vis-à-vis des administrés, comme personne civile vis-à-vis des autres personnes.

Lorsque l'institution générale, provinciale ou communale apparaît comme organe de la puissance publique et que, remplissant les fonctions inhérentes à la souveraineté, elle procède vis-à-vis des citoyens par voie de délibération et de commandement, elle échappe, en vertu du principe de la séparation et de l'indépendance des pouvoirs, à l'autorité des tribunaux et, par une conséquence nécessaire, elle jouit du bénéfice de l'irresponsabilité. L'article 1384 du Code civil ne lui est pas applicable, parce qu'il n'étend pas son influence en dehors de la sphère des personnes et des intérêts privés (1).

Ces principes reçoivent exception lorsqu'une disposition expresse de la loi fait rejaillir sur l'État la responsabilité des fautes commises par ses agents dans l'exercice de sa mission gouvernementale.

Le décret du 6 août 1791 sur les douanes avait admis une exception de ce genre par son article 19, titre XIII, qui disposait : « La régie sera responsable du fait do ses

(1) Voy. casa., 9 décembre 1880, Patic, 1881, 1, 14.

« préposés dans l'exercice et pour raison de « leurs fonctions seulement, sauf son recours « contre eux et leurs cautions. »

Cette exception a été reproduite par le décret du 1er germinal an xm, sur les droits réunis, dont l'article 29 dispose que « si le « tribunal juge la saisie mal fondée, il pourra « condamner la régie non seulement aux « frais du procès et à ceux de fourrière, le « cas échéant, mais encore à une indemnité « proportionnée à la valeur des objets dont « le saisi aura été privé pendant le temps de « la saisie. »

La loi du 26 août 1822 a consacré, à son tour, la même exception en ces termes :

« Art. 244. Les dommages-intérêts occa- » sionnés par des saisies illégales et qui « pourraient être réclamés par le proprié- « taire des marchandises ou des personnes « y intéressées, ne seront, en aucun cas, « alloués par les juges à un montant plus « élevé que celui d'un pour cent, par mois, « de la valeur des objets saisis, à compter du « jour de la saisie jusqu'à celui de la main- « levée. »

Le receveur qui a procédé à une saisie illégale, estpersonnellement responsable des suites de cette saisie, s'il a négligé de se conformer aux dispositions de la loi du 26 août 1822. C'est ce que porte l'article 243 de cette loi. Le gouvernement, en commentant cette disposition, disait que si le receveur a dévié des instructions qu'il a reçues de l'administration, il doit seul répondre de son fait, conformément au droit commun (2).

Il en est autrement quand le receveur a agi en conformité des instructions qu'il a reçues. Dans ce cas, l'administration des douanes est responsable, mais sa responsabilité est limitée dans la mesure indiquée à l'article 244 de la loi.

— Si l'institution générale, provinciale ou communale réalisait, par suite du délit ou du quasi-délit de ses agents, un gain appréciable en argent, elle en serait responsable, mais seulement jusqu'à concurrence du profit qu'elle en aurait tiré.

C'est ce que décide le jurisconsulte romain en examinant la question de savoir si l'action de dol peut être intentée contre un municipe.

Il la résout négativement par le motif

(2) Pasin., 1822, p. 68, noto 2.

qu'un municipe est incapable de dol. Mais, ajoute-t-il, si le municipe a retiré quelque profit du dol de ses administrateurs, l'action est donnée contre lui. D'un autre côté, les décurions, lorsqu'ils ont agi doleusement, sont personnellement passibles de Faction de dol : « Sed an in municipes de dolo detur " actio dubitatur. Etputo eœ suo quidem dolo » non posse dari ; quid enim municipes dolo * f'acere possunt ? Sed si quid ad eos pervenit « eœ dolo eorum qui res eorum adminis- « trant, puto dandam. De dolo autem decum rionum in ipsos decuriones dabiturde dolo - actio » (Fr. 15, § 1, Dig., IV, 3, de Dolo malo).

Ce texte confirme tout ce que nous avons dit plus haut de la non-applicabilité à l'État et aux communes du principe consacré par l'article 1384 du Code civil. Il décide, d'une manière non équivoque, que les fonctionnaires municipaux sont tenus personnellement de réparer le dommage résultant de leurs quasi-délits et que l'institution communale n'assume de ce chef aucune responsabilité.

Quand l'État agit comme personne civile, il a des intérêts et des droits de même nature que ceux des simples citoyens, il traite de gré à gré avec eux sur les bases de l'égalité, il les oblige envers lui et s'oblige envers eux. Il est alors soumis à l'application de l'article 1384 du Code civil, par cela seul que la loi ne stipule aucune exemption en sa faveur.

L'irresponsabilité de l'État en ce qui touche les fautes commises par ses agents dans l'exercice des fonctions gouvernementales a été reconnue par un grand nombre de décisions judiciaires.

Citons un exeirple emprunté à la jurisprudence des tribunaux anglais. Un capitaine de la marine royale avait saisi et détruit un vaisseau de commerce qu'il supposait se livrer à la traite des nègres. L'erreur fut reconnue, et le propriétaire du vaisseau assigna la Couronne en réparation du préjudice causé.

La Cour des plaids communs repoussa cette demande : « L'action du demandeur », dit l'arrêt, " tendant à faire déclarer la « Reine responsable à raison d'un acte com- « mis par un capitaine de la marine de Sa « Majesté, s'appuie sur une prétendue ana- « logie qui existerait d'une part entre le m maître et son préposé, d'autre part entre

DICT. T. III

« la Reine et les personnes employées dans « le service de Sa Majesté... Mais un tel « argument ne saurait être admis ; à notre « sens, il n'y a point d'analogie entre la x relation qui existe entre un capitaine de la « marine royale et la Reine, et la relation « qui existe entre un serviteur et son « maître... Là où l'action qui doit être accom- « plie est imposée par la loi, et non par la « volonté de la partie qui emploie l'agent, « le commettant n'est point responsable du « dommage causé par son agent dans un tel « emploi. Sur ce principe, il a été déclaré « que les officiers publics supérieurs, tels - que le ministre des postes, les lords com- « missaires des douanes et de l'accise, les «• auditeurs de l'échiquier, etc., ne sont pas « responsables de la négligence des officiers « inférieurs de leurs départements respec- « tifs, bien qu'ils nomment ces officiers « inférieurs et qu'ils aient le pouvoir de les « renvoyer... Si chacun des sujets de la ^ Reine, qui estime qu'il a souffert un dom- « mage à raison de l'administration des « affaires civiles ou militaires, pouvait assi- « gner le souverain en réparation de ce « dommage, le résultat de cette manière « d'agir serait extrêmement pernicieux (1).

Mais la jurisprudence anglaise admet sans difficulté qu'un officier public est personnellement responsable envers les tiers des suites de ses actes, s'il a agi en dehors des instructions du gouvernement, et même si, en exécutant les ordres du gouvernement, il a causé par sa faute un préjudice à autrui (2).

Les tribunaux belges se sont laissé guider par les mêmes principes. Ils ont constamment décidé que l'État n'est pas soumis à la responsabilité civile lorsqu'il agit comme puissance publique, en acquit de sa mission gouvernementale.

Le tribunal d'Anvers a fait ressortir la dualité des fonctions de l'État dans les termes suivants :

« Attendu que l'indépendance du pouvoir « administratif est telle que l'autorité judi- « ciaire ne peut ni réformer, ni même, sauf « le cas de l'article 107 de la Constitution, « apprécier les actes de l'autorité adminis- « trative, mais pour autant, bien entendu,

(1) Revue de Vnd.ain., XXX VII, 509-513.

(2) Ibid., p. 514.

« que celle-ci agisse comme pouvoir poli- « tique délibérant et décidant de ce qui est « d'intérêt public;

« Attendu que cette action politique cesse « dès que, passant de la délibération à l'exé- « cution, l'autorité administrative doit faire « ce que des particuliers auraient été obli- « gés de faire si elle avait jugé utile de leur « concéder le travail plutôt que de l'effectuer « elle-même (t). »

La Cour de Bruxelles a dit, à son tour, « que le principe de la séparation des pou- « voirs ne permet pas aux tribunaux de « contrôler les actes de l'administration, « mais qu'il en est autrement lorsque les « actes dont il s'agit pourraient être accom- '• plis par une personne privée et que les « faits dommageables sont la conséquence, « non de la mesure ordonnée, mais de la « manière dont elle a été exécutée (2) ».

Enfin, la Cour de cassation a décidé que les qualifications de commettants et de préposés doivent être restreintes aux cas où des commissions ont été confiées dans un intérêt privé et pour des actes de la vie civile. Elles ne sont pas applicables aux charges et fonctions publiques nées des lois et règlements qui intéressent l'ordre public et la bonne administration de l'État. Mais si l'État est indépendant du pouvoir judiciaire lorsqu'il ordonne un travail d'utilité publique, il cesse de jouir de cette immunité quand, exécutant un pareil travail, il use du domaine public à titre de propriétaire, traite d'égal à égal avec les citoyens, obtient d'eux des engagements et en contracte lui-même; dans cette sphère d'action appartenant à la vie civile, il est soumis aux règles de responsabilité communes à tous et devient, en cas de faute, justiciable des tribunaux (3).

Ces principes sont certains et incontestés. Mais les difficultés d'application sont grandes, parce que la personnalité civile et la personnalité politique de l'État se touchent de très près et se confondent parfois.

L'État doit, en effet, pour remplir sa haute mission, organiser de nombreux services publics, posséder les biens meubles et immeubles qui en sont les instruments maté-

(1) Anvers,21 décembre 1883, Revue de f adm., XXXVII, 97.

(2) Cour de Bruxelles, 23 juillet 1885, Revue de Vadmin., XXXVII, 97.

(3) Cass., 24 avril 1840; cass., 5 janvier 1888, Paaic, 1888, 1, t59. Voy. la Revue de t'admiu., XXXVII, 97.

riels, exécuter des travaux d'utilité générale, passer des contrats d'entreprise, acheter, vendre, louer. Par suite, il se transforme en une personne vivante, qui traite sur un pied d'égalité avec les particuliers. Son but final est encore le bien de la société, mais son mobile immédiat est uniquement de gérer le patrimoine qui lui est nécessaire pour atteindre ce but (4).

Il est nécessaire, lorsqu"une question de responsabilité est soulevée, de décomposer ces deux éléments qui semblent s'identifier, et de rechercher lequel est prédominant.

Lorsque les mesures décrétées par le gouvernement ont uniquement pour objet le maintien de l'ordre public, sans qu'il s'y mêle aucun acte de gestion économique, lorsqu'il fait, par exemple, un règlement de police, ou lorsqu'il exécute ce règlement, l'État n'encourt aucun responsabilité.

La police est instituée pour maintenir la sécurité et la salubrité publiques. Si quelque négligence est apportée dans cette partie du service, chacun peut s'en plaindre, mais nul n'est reçu à demander le remède aux tribunaux. Les fautes administratives ne donnent pas lieu à des réparations civiles (5).

Mais quand l'Etat exécute lui-môme, par l'intermédiaire de ses ouvriers, préposés ou commis, des travaux ou des opérations qui ne constituent pas l'exercice de la puissance publique et dont il serait possible de déléguer l'entreprise à des particuliers, lorsqu'il bâtit, par exemple, un édifice, lorsqu'il pave une chaussée, lorsqu'il transporte à prix d'argent des voyageurs ou des marchandises, lorsqu'il fabrique des armes, etc., il est responsable des fautes commises par ses préposés, au même titre et dans la même mesure que les particuliers.

— Lorsqu'il est constant que la faute ou la négligence d'un agent de l'administration doit rejaillir sur l'administration elle-même, il reste à examiner si la responsabilité de cette faute doit être supportée ou bien par l'État, ou bien par l'institution provinciale ou communale.

Il faut, pour résoudre cette difficulté, rechercher en quelle qualité a agi le fonctionnaire dont la conduite est incriminée.

Quand, par exemple, un Collège échevinal

(4) Revue de Vudmin., XXVI, 137-141.

(.r>) Mesdach de tek Kiele, Pasic, 1881, 1, 417.

agit, non pas en qualité d'organe du pouvoir communal, mais comme délégué du pouvoir central, en vertu d'une loi de police générale, il ne saurait rendre la commune responsable de l'exécution d'un mandat qu'il ne tient pas d'elle, aucun lien direct ou indirect n'existant dans ce cas entre les intérêts civils de la commune et la mission ou délégation confiée aux bourgmestre et échevins (1).

Supposez qu'un Collège échevinal, après avoir accordé à un particulier l'autorisation de vendre des marchandises neuves, fasse suspendre la vente. Si l'on admet que cette mesure puisse être la source d'une action en dommages-intérêts, ce qui est assurément contestable, la commune ne sera pas responsable, attendu que le Collège a agi comme représentant de l'Etat, en exécution de la loi du 20 mai 1846, et non pas comme mandataire de la commune (Bruxelles, 21 mai 1853, Belgique jud. , XI, 1002).

Il en est de même quand le Collège échevinal, chargé par la loi, dans l'intérêt de l'ordre public, d'obvier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par des furieux laissés en liberté, a négligé de s'acquitter de ce devoir. Les conséquences dommageables de cette négligence ne peuvent pas être imputées à la commune (2).

0. L'État, la province et la commune ont été, à mainte reprise, déclarés responsables, en tant que personnes civiles, des fautes commises par leurs préposés.

Voici quelques applications de cette règle :

1. Lorsque l'État exécute des travaux d'utilité publique, lorsqu'il construit, par exemple, les murs d'un quai, il est soumis aux règles de responsabilité communes.

Il répond du fait de ses entrepreneurs, lorsqu'il s'est réservé la surveillance de leurs travaux et la faculté de faire exécuter d'office et d'urgence les mesures de sûreté nécessaires; la subordination de ces derniers aux instructions et aux ordres de l'administration les place dans la condition de subordonnés et, par corrélation, soumet l'État aux obligations du commettant (cass., 5 janvier 1888, Revue de Vadmin., XXXV, 282).