Si les exigences du cadre dans lequel nous devons nous

renfermer ne s’y fussent pr's opposées, nous aurions rappelé brièvement l’esprit et les principes généraux de la législation antérieure à 1841, notamment de notre ancien droit, des lois des 6-7-11 septembre 1790, 28 pluviôse an VIII, 16 sejttcmbre 1807, 8 mars 1810 et 7 juillet 1883. ,,

2. Suit-il de là qu’aucune indemnité ne soit due dans ce cas . C’est une autre question, que nous n’avons pas à examiner id.

1128 EXPROPRIATION, i-c..

eoiicessioiinaii'es par des contrats d’une espèce pailiculicrc, et auxquels la législation ordinaire de l’expropriation ne saurait guère être justement et utilement appliquée. Aussi une loi spéciale du 29 niai 1845 est-elle intervenue pour conférer à l’État la faculté de racheter, pour cause d’utilité publique, les actions de jouissance des canaux exécutés ou achevés en vertu des lois de 1821 et de 1822'. Pour les chemins de fer, les cahiers des charges stipulent et règlent en général la faculté de rachat.

4. L’expropriation, c’est la dépossession, c’est la translation de la propriété privée entre les mains de l’administration (ou des concessionnaires substitués à l’administration), qui en a besoin pour l’exécution d’un travail public. Si donc il n’y a pas déplacement total ou partiel de la propriété, s'il y a seulement dommage causé à cette propriété, diminution des avantages ou des revenus qu’elle produirait, il peut bien y avoir encore pour le propriétaire un droit à indemnité; il n’y a pas expropriation, et, par suite, il n’y a pas lieu à l’application de la loi du 3 mai 1841. En d’autres termes, les indemnités dues pour dommages, même permanents, qui étaient réglées, avant les lois de 1810, 1833 et 1841, par la juridiction administrative, doivent continuer à être réglées par cette juridiction, les lois dont il s’agit ii’ayant changé la compétence à cet égard qu’en ce qui touche l’expropriation. Cette question, sur laquelle le Conseil d’Etat et la Cour de cassation étaient en dissidence avant 18.50, a été tranchée, dans le sens de la jurisprudence du Conseil d’État, par diverses décisions du Tribunal des conflits, en date des 29 mars, 3 avril, 17 juillet 18.50, etc.; et, depuis lors, la Cour de cassation a formellement accepté cette solution par un arrêt du 2 9 mars 18.52.

5. L’expropriation est une dérogation au principe de l’inviolabilité de la propriété ; elle doit donc être renfermée dans les limites de l’intérêt social qui l’a fait établir et qui seul la justifie, c’est-à-dire de l’utiiité publique légalement constatée. Elle ne peut, dès lors, être opérée dans l’intérêt privé, quelle que soit la gravité ou la nature de cet intérêt. Le Conseil d’État a jugé, par exemple (24 décembre 1818), qu’un particulier ne peut être contraint à céder sa propriété pour fournir le passage au canal d’une usine, et l’on peut citer, dans le même sens, une autre décision du même Conseil, du 7 mars 1821 , ainsi qu’un arrêt de la Cour de cassation du 22 avril 1823.

6. Toutefois, l’utilité publique, dans le sens des lois de cette matière, n’est pas restreinte à l’utilité générale de l’État. Les travaux des départements et des communes présentent aussi un caractère d’utilité qui suffit pour autoriser l’expropriation. Telle était déjà la disposition des lois antérieures, notamment des art. 30 et 35 de la loi du IG septembre 1807; elle a été confirmée par l’art. 3 des lois des 7 juillet 1833 et 3 mai 1841. De plus, la loi du 10 juin 1854 sur le drainage et la loi du 21 juin 18G5 sur les associations syndicales^ ont

1. On peut consulter, comme exemples d’ppplicallon de cette loi, divers décrets des 21 janvier et l'S mai i852.

2. Aujoiird’liui modifiée par la loi du 22 décembre 1888 (voy. Syndicats des travaux).

EXPPtOPRIATIOX, 7, 8.

attribué le même caractère aux travaux de certaines associations constituées en vertu de ces lois.

Mais c’est à ces administrations ou êtres collectifs qu’est limité le droit de poursuivre l’expropriation pour cause d’utilité publique. Les hospices eux-mêmes ne l’ont pas ; aussi, lorsqu'il s’agit d’arriver par cette voie à l’exécution de travaux concernant ces établissements, la commune intervient concurremment avec les hospices intéressés, et c’est en son nom qu'est rendu, s'il y a lieu, le décret déclaratif d’utilité publique [Avis de la sect. de l’int. du Conseil d’État 10 sept. 1850). A plus forte raison, une simple association scientifique, littéraire ou de bienfaisance, même reconnue comme établissement d’utilité publique, ne peut-elle agir par voie d’expropriation : ainsi Ta reconnu un autre avis de la même section, en date du 1®'' décembre 1853'.

11 convient néanmoins de ne pas oublier que l’administration ne procède pas toujours elle-même à l’exécution des travaux : elle traite parfois avec des concessionnaires, et le succès de ces traités exige évidemment qu’elle puisse déléguer son droit d’expropriation. De là la disposition écrite dans Tart. G3 de la loi du 3 mai 1841 :

« Les concessionnaires des travaux publics exerceront tous les droits conférés à l’administration et seront soumis à toutes les obligations qui lui sont imposées par la présente loi. »

7. Aucune loi n’a défini V utilité publique, et l’on comprend qu’une telle définition est à peu près impossible. La jurisprudence purement administrative du Conseil d’État ou de sa section de l’intérieur fournirait bien d’assex nombreuses espèces dans lesquelles l’utilité alléguée n'a pas paru assez pressante pour faire fléchir le principe du respect dû à la propriété et pour autoriser l’expropriation; mais, en général, il n’y a là que des appréciations de circonstances particulières, et la seule règle de conduite que l'on puisse en tirer pour l’administration, c'est que l’expropriation ne doit être employée qu’autant que l’impossibilité d’exécuter autrement un travail déterminé est bien établie.

8. De ce que l’appréciation de l’utilité publique rentre, par sa nature même, dans les attributions discrétionnaires du pouvoir qui la déclare, il suit évidemment que l'acte qui contient cette déclaration ne peut, eu thèse générale, donner lieu à aucun recours. Gela va sans dire, d’abord, pour le cas où cet acte est une loi. Cela n'est pas moins certain, en principe, quand il s’agit d'un décret ; seulement, dans ce dernier cas, la règle comporte une exception, qui dérive elle-même de cette autre règle non moins constante, en A'ertu de laquelle le recours au Conseil d’État par la voie contentieuse est admis pour cause d’incompétence, d’excès de pouvoirs ou de violation de formes substantielles. (^/v. duC. 31 mars 1848*.)

1. La loi du 24 juillet 1873, qui a autorisé rarchevêchè do Paris à exproprier les terrains nécessaires à la construction d’une église sur la colline Montmartre, semble avoir m“connu ces principes ; mais ils ne liaient pas le législateur, qui, des lors, a pu y déroger.

2. La déclaration d’utilité publique n’a d’ailleurs ni pour but ni pour effet d’enlever aux particuliers la propriété de leurs immeubles; c’est seulement le jugement d’expropriation qui a cette efficacité. {Cire, du C. 21 nov. 1884.)

EXPIIOPKIATION, 9, 10.

9. Mais si Tutilité publique ne se prête ni à une (létinition légale, ni à un débat juridique, le législateur peut régler les formes dans lesquelles elle doit être constatée, et rétablissement de ces formes a un double avantage : d’une part, au point de vue administratif, il est bon que l’administration s’assure, autant que possible, de l’intérêt réel qui recommande tel ou tel projet et des facilités ou des ditlicultés d’exécution qu’il pourra rencontrer ’ ^ d’autre part, les formes sont souvent des garanties, et ici elles ont d’autant plus ce caractère qu’elles sont placées sous la protection des tribunaux, qui ne doivent prononcer l’expropriation qu’après avoir vérifié l’exacte observation des règles prescrites à cet égard par la loi [m't. 2 et 14).

10. La première des formes dont il s’agit consiste dans la loi ou le décret qui autorise l’exécution des travaux. La distinction entre ces deux alternatives a d’abord été établie par l’art. 10 de la loi du 21 avril 1832, puis par les lois des 7 juillet 1833 et 3 mai 1841. L’art. 3 de celle-ci était ainsi conçu :

« Tous grands travaux publics, routes royales, canaux, chemins de fer, canalisation des rivières, bassins et docks, entrepris par l’État, les départements, les communes, ou par compagnies particulières, avec ou sans péage, avec ou sans subside du Trésor, avec ou sans aliénation du domaine public, ne pourront être exécutés qu’en vertu d’une loi qui ne sera rendue qu’après une enquête administrative. Une ordonnance royale sutlira pour autoriser l’exécution des routes départementales, celle des canaux et chemins de fer d’embranchement de moins de 20,000 mètres de longueur, des ponts et de tous autres travaux de moindre importance. Cette ordonnance devra également être précédée d’une enquête. Ces enquêtes auront lieu dans les formes déterminées par un règlement d’administration publique. »

La part ainsi faite au pouvoir législatif avait été notablement restreinte par l’art. 4 du sénatusconsulte du 25 décembre 1852. Mais la loi du 27 juillet 1870 est revenue, en grande partie, au régime de 1841. Elle porte :

Art. Tous grands travaux publics, routes impériales, canaux, chemins de fer, canalisation des rivières, bassins et docks, entrepris par l’État ou par compagnies particulières, avec ou sans péage, avec ou sans subside du Trésor, avec ou sans aliénation du domaine public, ne pourront être autorisés que par une loi rendue après une enquête administrative. Un décret impérial, rendu en la forme des règlements d’administration publique et également précédé d’une enquête, pourra autoriser l’exécution des canaux et chemins de fer d’embranchement de moins de 20 kilomètres de longueur, des lacunes et rectifications do routes Impériales, des ponts et do tous autres travaux de moindre importance. En aucun cas, les travaux dont la dépense doit être supportée en tout ou en partie par le Trésor ne pourront être mis à exécution qu’en vertu de la loi qui crée les voies et moyens ou d’un crédit préalablement inscrit à un des chapitres du budget.

Art. 2. Il n’est rien innové, quant à présent, en ce qui touche l’autorisation et la déclaration d’utilité publique des travaux publics à la charge des départements et des communes 2.

1. L’arrêté préfectoral qui se borne à prescrire une enquête sur le projet d’expropriation d’un immeuble qui n’avait pas encore fait l’objet d’une déclaration d’utilité publique, ne constitue qu’une mesure d’instruction non susceptible d’être déférée au Conseil d’État. {Cire, du C. d’Etat 12 févr. 1886.)

2. Voy. à cet égard pour les départements la loi du 10 août 1871 (remplaçant celles du 10 mai 1838 et du 18 juillet 1866) et pour les communes la loi du 6 avril 1884 (remplaçant celles du 18 juillet 1837 et du 24 juillet 1867). La loi du 12 juillet 1865 sur les chemins de fer d’intérêt local, en vigueur au

EXPROPRIATION, il-t3. 1129

11. Les formes dans lesquelles doit être faite l’enquête sont déterminées, pour les travaux publics en général, par deux ordonnances des 18 février 1834 et 15 février 1835, et pour les travaux communaux, par une ordonnance du 23 août 1835, au texte desquelles il sullit de renvoyer {vo/j. Enquête). Remarquons seulement: 1° que les travaux d’ouverture ou de redressement des chemins vicinaux ne sont pas soumis à ces règles et continuent à être régis par l’art. 16 de la loi du 21 mai 1836 {votj. Chemins vicinaux) ; 2“ qu’il n’y a lieu de procéder aux enquêtes et de remplir les formalités établies par les ordonnances précitées qu'autant qu’il s'agit d’arriver à une déclaration d’utilité publique et à l’expropriation qui en sera la conséquence ; qu’ainsi tout travail qui pourrait être exécuté sans expropriation sera valablement autorisé par un simple décret, ou même, selon les cas. par un simple arrêté du préfet; 3” en sens inverse, que ces enquêtes et formalités ne suffisent pas, quand il s’agit de travaux à exécuter dans la zone des frontières ou dans le voisinage des places de guerre, l’intervention de la commission mixte des travaux publies et l’approbation du ministre de la guerre étant alors nécessaires {voy. Travaux mixtes [Commission des]) ; 4° que le ministre des finances doit également être consulté toutes les fois que les travaux doivent entraîner la cession de biens de l’État. [Avis du C.

12. 11 a été jugé par la Cour de cassation : 1° que lorsqu’une entreprise a été déclarée d’utilité publique par une loi, les tribunaux n’ont pas à vérifier, pour prononcer l’expropriation, si cette loi a été précédée d’enquêtes sutlisantes (25 août 1841) ; 2° que le décret déclaratif d’utilité publique qui énonce qu’il a été précédé d’une enquête faite dans les formes légales, fait foi de la vérité de cette constatation, laquelle ne peut être contestée, même par voie de l’inscription de faux, devant l’autorité judiciaire ’.( 22 «odn838, 10aown841 , 14 déc. 1842, Si Jevr. 1863, etc.)

Nous inclinons à croire qu’il en devrait être ainsi, alors même que le décret ne viserait aucune enquête ; car cette formalité n’est prescrite que par l’art. 3, auquel ne se réfère pas l’art. 14, qui détermine et limite la mission des tribunaux. Seulement un tel décret pourrait, ce nous semble, être attaqué devant le Conseil d’État par la voie contentieuse, pour cause d’inaccomplissenient d'une formalité substantielle.

13. La seconde forme qu’établit l’art. 2, c’est l’acte du préfet qui désigne, d’après les plans arrêtés, les localités ou territoires sur lesquels les travaux doivent avoir lieu. Cet acte n’est d'ailleurs nécessaire que lorsque la désignation dont il s’agit ne résulte pas de la loi ou du décret portant déclaration d’utilité publique.

Quant à la troisième condition, elle se rattache

moment où est intervenu la loi du 27 juillet 1870, admettait pour ces chemins de fer la déclaration d’utilité publique par décret; mais aux termes de la loi du 11 juin 1880 qui les régit aujourd’hui, ils ne peuvent être créés qu’en vertu d'une loi. {Voy. Chemins de fer.)

1. Il a été également jugé qu’il n’appartient pas aux tribunaux d’apprécier la validité des actes administratifs antérieurs au jugement d’expropriation, notamment la validité de l'avis du conseil municipal. {Cas$. 3 mai 1887.)

DICT, ADM. FRANÇ

aux formalités prescrites par le titre H de la loi, dont nous allons présenter ranalyse.

CHAP. II. — DES MESURES D’ADMINISTRATION RELATIVES ET ANTÉRIEURES À L’EXPROPRIATION.

Sect. 1. — Règles générales.

14. « Les ingénieurs ou autres gens de Tart cliargés de Texécution des travaux, lèvent, pour la partie qui s’étend sur chaque conunune, le plan parcellaire des terrains ou des édifices dont la cession leur paraît nécessaire. >» {Art. 4.)

15. « Le plan desdites propriétés particulières, indicatif des noms de chaque propriétaire, tels qu’ils sont inscrits sur la matrice des rôles, reste déposé pendant huit jours à la mairie de la commune où les propriétés sont situées, afin que chaeun puisse en prendre connaissance. 5.)

« Le délai fixé à l’article précédent ne court qu’à dater de l’avertissement, qui est donné collectivement aux parties intéressées, de prendre communication du plan déposé à la mairie. Cet avertissement est publié, à son de trompe ou de caisse, dans la commune, et afliché, tant à la principale porte de l’église du lieu qu’à celle de la maison commune. 11 est, en outre, inséré dans l’un des journaux publiés dans l’arrondissement, ou, s’il n’en existe aucun, dans l’un des journaux du département. » [Aî't. 6.)

Cet avertissement collectif suffit, alors même qu’il n’y a qu’un seul propriétaire à exproprier {Cass. 14 avril 1840); mais, en revanche, il est indispensable, et un avertissement individuel n’y suppléerait pas. {Cass. 4 avril 1843 ; 30 avril 1845.)

16. « Le maire certifie ces publications et affiches, et il mentionne sur un procès-verbal qu’il ouvre à cet effet, et que les parties qui comparaissent sont requises de signer, les déclarations et réclamations qui lui ont été faites verbalement, et y annexe celles qui lui sont transmises par écrit. » (Art. 7.)

Dans la pensée de la loi, il ne s’agit pas ici de réclamations contre le principe même ou l’utilité des travaux ; ce point est désormais décidé : il s’agit seulement de réclamations ou déclarations relatives à l'intérêt privé, à la direction de la route sur tels fonds plutôt que sur tels autres, etc. Du reste, le maire n’est pas juge du mérite des observations qui lui sont faites ; il peut bien chercher à éclairer officieusement les comparants ; mais, si ceux-ci persistent, il doit consigner leurs prétentions sur son procès-verbal ou les y annexer, et transmettre le tout, après l’expiration du délai, au sous-préfet, en certifiant que les délais et formalités établis par la loi ont été observés.

17. « A l’expiration du délai de huitaine prescrit par l’art. 5, une commission se réunit au chef-lieu de la sous-préfecture. Cette commission, présidée par le sous-préfet de l’ arrondissement, sera composée de 4 membres du conseil général du département ou du conseil de l’arrondissement, désignés par le préfet, du maire de la commune où les propriétés sont situées, et de l’un des ingénieurs chargés de l’exécution des travaux. La commission ne peut délibérer valablement qu’autant que 5 de ses membres au moins sont présents. Dans le cas cù le nombre des membres présents serait de 6, et où il y au-

EXPROPRÏATION, 18, lo.

rait partage d’opinions, la voix du président sera prépondérante. Les propriétaires qu’il s’agit d'exproprier ne peuvent être appelés à faire partie de la commission. » {Art. 8.)

De ce que cette commission est distincte de la commission d’enquête établie en vertu de l’ordonnance du 18 février 1834, et de ce qu’aucune incompatibilité n’est établie à cet égard par la loi, il suit: l°que le sous-préfet peut présider la seconde commission, alors même qu'il a présidé la première {Cass. 14 déc. 1842); 2° plus généralement que les membres de la première peuvent faire partie de la seconde, y compris même l’ingénieur qui a été entendu dans la première. (C«55. 10 août 1841, 14 déc. 1812.)

Si les travaux doivent s’étendre sur plusieurs communes, on doit former autant de commissions qu’il y a de communes, en n’appelant dans chacune d’elles que le maire de la commune où sont situées les propriétés à exproprier {Cass. 0 janv. 1836); et sauf à désigner les mêmes membres pour ces diverses commissions.

18. « La commission reçoit, pendant 8 jours, les observations des propriétaires ‘ . Elle les appelle toutes les fois qu’elle le juge convenable ; elle donne son avis. Ses opérations doivent être terminées dans le délai de dix jours, après quoi le procès-verbal est adressé immédiatement par le sous-préfet au préfet. Dans le cas cù lesdites opérations n'auraient pas été mises à fin dans le délai ci-dessus, le sous-préfet devra, dans les trois jours, transmettre au préfet son procèsverbal et les documents recueillis. » {Art. 9.)

« Si la commission propose quelque changement au tracé indiqué par les ingénieurs, le souspréfet devra, dans la forme indiquée par l'art. 6, en donner immédiatement avis aux propriétaires que ces changements pourront intéresser. Pendant huitaine, à dater de cet avertissement, le procès-verbal et les pièces resteront déposées à la sous-préfecture ; les parties intéressées pourront en prendre communication sans déplacement et sans frais, et fournir leurs observations écrites. Dans les trois jours suivants, le sous-préfet transmettra toutes les pièces à la préfecture. » {Alt. 10.)

19. « Sur le vu du procès-verbal et des documents y annexés, le préfet détermine, par un arrêté motivé, les propriétés qui doivent être cédées, et indique l’époque à laquelle il sera nécessaire d’en prendre possession. Toutefois, dans le cas où il résulterait de l’avis de la commission qu'il y aurait lieu de modifier le tracé des travaux ordonnés, le préfet surseoira jusqu'à ce qu'il ait été prononcé par radministration supérieure. L'administration supérieure pourra, suivant les circonstances, ou statuer définitivement ou ordonner qu'il sera procédé de nouveau à tout ou partie des formalités prescrites par les articles précédents. » {Art. 11.)

Le préfet devrait également surseoir et en référer au ministre, si, contrairement à l'avis de la commission, il estimait personnellement qu'il y a lieu de modifier le tracé des travaux.

Ajoutons : 1*^ que l’arrêté de cessibilité ne peut pas être suppléé par le décret d’autorisation des