Violences, outrages et diffamation

3. Garanties contre la révocation, 97, 98. CHAP. VII. CESSATION DES FONCTIONS, 99, 100.

Adininistmtion coiiipnrên.

CHAP. I. — DÉFINITION

1. On ne saurait donner du met « fonctionnaire » une définition unique et suflisamment précise ; l'acception de ce terme diffère suivant les points de vue auxquels on se place et varie avec les matières dans lesquelles on l'emploie.

2. D'une manière générale, sont fonctionnaires publics les personnes qui, à un titre quelconque, détiennent une portion de l’autorité publiijiie ou concourent à la gestion des intérêts généraux.

Dans la pratique administrative, pour être qualifié fonctionnaire, il faut avoir un pouvoir propre et une responsahilité personnelle, comme lesagenls du Gouvernement, ministres, préfets, maires <1 un certain nombre de chefs de service. 1-a préihiration des mesures, qu'il appartient aux seuls toiic-

-1108 FONCTIONNAIRES, 3, i.

lioimaircs do proscrire, est confiée à dos emj>l()tjés ou connu Ls et ce sont dos agen/.s ou ])rêj)osés que roii cliargo d’oxccutor les décisions. Ainsi, les ministres ont pour collaborateurs immédiats les employés des administrations centrales; les pi'éfets font instruire les affaires par les employés des préfectures. Le recouvrement des impôts est assuré par les agents du fisc et les préposés des régies financières. Celte distinction se reproduit d’une façon plus ou moins nette dans chaque branche de radministralion.

3. En dehors de ces deux délinifions de principe, rapplicalion de différents textes comporte la détermination de la qualité qu’il convient d’attribuer à certaines catégories de personnes qui contribuent plus ou moins directement à la marche des affaires publiques. Les dispositions do ces lois, dont chacune se propose un but spécial, ne concordent pas toujours; il en résulte des divergences sensibles entre les décisions de la jurisprudence auxquelles leur exécution a donné naissance. Tel individu, par exemple, qui au point de vue électoral sera considéré comme fonctionnaire, sera traité, sous le rapport pénal, comme un simple particulier.

D’antre part, si l’on envisage la situation particulière dans laquelle se trouvent placées les personnes que l’on qualifie le plus habituellement de fonctionnaires, on est conduit à donner ce nom à fous ceux qui font partie, à titre noDuat, des cadres administratifs organisés en vue d’assurer la marche des services publics.

4. L’admission aux emplois publics n'est prononcée que suivant certaines conditions et d’après des formes déterminées. Elle a pour conséquence de placer les fonctionnaires sous un régime spécial, comportant des droits, des garanties et des obligations particulières. La personne pourvue d’un emploi public cesse, en effet, à plusieurs points de vue, d’être soumise au droit commun et elle ne retombe sous l’application des règles générales qu’en quittant ses fonctions.

Cela s’explique par cette considération que l’accession aux fonctions publiques ne résulte point d’un contrat proprement dit, d’un mandat salarié, comme l’ont prétendu certains auteurs. L’Etat, les départements et les communes n’ont, pas plus que les fonctionnaires, la liberté de moditier, d’un commun accord, leurs obligations réciproques, lesquelles résultent des lois et règlements. Et les seules exceptions que semble comporter ce principe sont dénuées d’intérêt. Car, si les missions particulières ou les travaux extraordinaires et temporaires constituent un véritable louage de service ou d’ouvrage, les contractants n’ont point la qualité du fonctionnaire public.

La nomination, la révocation ou la destitution des fonctionnaires sont, au contraire, des actes de la puissance publique, des actes administratifs qui, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, échappent à la compétence judiciaire.

Tel est précisément le double point de départ de cette situation spéciale aux seules personnes qui font régulièrement partie de l'adiiiiiiisfi-ation et sont payées, en cette qualité, sur les fonds publics.

FO>XTIONNAmES, 5-7.

5 . Cette définition s’applique aussi bien aux commis et agents qu’aux fonctionnaires ; les uns et les autres sont juridiquement dans les mêmes conditions (Trib. des conjl. 27 décembre 1871)). Les employés départementaux et communaux y sont compris comme ceux de l’État; les préfets et les maires qui les nomment le font en vertu d’une délégation de la jiuissance publique. [Décret-loi 25 mars 1852 ; L. 18 juitl. 1837 et 5 avril 1884.)

Elle écarte, au contraire, certaines catégories de citoyens qui se trouvent être momentanément soit déjiositaires ou agents de l’autorité publique, soit chargés d’un service ou mandat public, tels (jiie l'adjudicataire des droits de place dans les halles et marchés [Bourges, 23 déc. 1882), la personne adjointe par l’État à une mission .scientifique [Paris, 25 avril 1885) ou investie du mandat de délégué sénatorial (ra.s-A‘. 28 juitl. 187G) ou encore un chef de service rétriinié et attaché à une exposifion universelle. [Riom, 3 août 187G.)

Elle exclut, à plus forte raison, les per.sonncs auxquelles la jurisprudence refuse tout caractère public : chef adjoint du cabinet d’un ministre [Cass. 31 juitl. 1885), secrétaires de mairie 22 juin 1883), employés des caisses d’épargne [Cass. 7 déc. 1883), membres des commissions administratives des hospices [Cass. 27 déc. 1885), consuls étrangers y févr.

1881), avocats [C. Douai, 10 nov. 1884), experts commis par la justice [Cass. 5 juin 1885), commissaires désignés pour procéder à une enquête d’utilité publique [Cass. 22 fév. 1890), oflicieis ministériels, notaires (CV/55. 15 1883), com¬

missaires-priseurs [Cass. 24 juin. 1884), et huissiers. [Cass. 18 juill. 1885.)

6. Sans doute les lois du 29 septembre 1791 et du 25 ventôse an XI qualifient expressément les notaires de fonctionnaires, i^lais, bien qu’ils soient organisés par des textes spéciaux, tiennent leur titre du Gouvernement et restent sous sa dépendance au point de vue de la discipline professionnelle [Langres, 23 déc. 1889), les notaires ne sont pas fonctionnaires dans le sens propre du mot; ils ne sont ni dépositaires, ni agents de l’autorité publique.

On a simplement voulu, en les soumettant à une étroite tutelle, que les particuliers, obligés de recourir à leur intermédiaire, puissent le faire en toute sécurité.

7. Reste à déterminer le caractère qu’il convient d’attribuer aux ministres des cultes.

On peut dire, en invoquant le principe de la séparation des pouvoirs temporel et spirituel, que l’État, ii'ayant point de doctrine religieuse, ne serait pas fondé à considérer comme scs représentants et ses subordonnés ceux qui remplissent un iiiinistère sacerdotal, encore qu’ils reçoivent un salaire [vog. Dalloz). Ainsi pensait Dupin.

Pour Vivien, au contraire, la religion correspond à un besoin social ; le clergé possède une organisation régulière ayant une destination précise. C’est un corps public, rétribué par le Gouvernement, qui exerce ses fonctions en vertu d’une délégation directe ou indirecte de l'auto-

FONCTIONNAIRES, 8-i3.

FONCTIONNAIRES, ii,i5. H69

rite civile. Serrigiiy reconnaît, de son côté, que le sacerdoce est un des attributs les plus incontestables de la société.

En somme, le clergé a un rôle fort important, mais on ne saurait voir en lui un mandataire de l’autorité publique, surtout depuis qu’il n’est plus chargé de la tenue des registres de l’état civil.

8. Toutefois, afin de rendre aussi large que possible le cadre de cette étude, le mot « fonctionnaire » y sera pris dans son sens le plus étendu, tel qu’il résulte de la première détinilion {voij. 2).

CHAP. II. — CONDITIONS ET QUALITÉS REQUISES POUR ÊTRE ADMIS AUX FONCTIONS PUBLIQUES.

Sect. 1. — Capacité civile.

9. Les conditions imposées ne sont pas toutes légales. Le plus souvent même le pouvoir exécutif conserve en cette matière une indépendance presque absolue. De là le grand nombre et la diversité des réglements, qui sont inspirés avant tout par les circonstances et par les nécessités de la pratique.

10. La qualité de Français est tout d’abord exigée des candidats aux fonctions publiques. Seules, quelques places dépendant de l’enseignement ont pu être attribuées à des savants étrangers.

11. Tous les Français sont également admissibles aux emplois civils et militaires. L’hérédité et la vénalité des charges ont disparu. Cependant les ofiieiers ministériels peuvent désigner leur successeur, sous la réserve que leur choix sera ratifié parle Gouvernement.

12. I ies emplois sont, en principe, réservés aux hommes. Cependant les maisons d’éducation de la Légion d’honneur sont dirigées par une surintendante, des intendantes et des dames. Il existe au ministère de rintérieur des inspectrices des enfants assistés. L’admini-stration de l’instruction publique et celle des postes comptent un nombreux per.sonnel féminin d’institutrices, de directrices d’écoles normales et d’écoles maternelles, de receveuses des bureaux de poste et d’employées des téléphones. En outre, dans les établissements de bienfaisance, les prisons de femmes, les écoles et salles d’asile, les bureaux du timbre et l’Imprimerie nationale, les travaux secondaires sont confiés à des femmes.

13. Les conditions d’âge varient suivant chaque carrière ; mais d’une façon générale, on ne peut obtenir un emploi public qu’une fois libéré du service militaire dans l’armée active.

L’exercice des divei'ses fonctions ne comporte pas les mêmes qualités. Pour les unes, dites actives, il faut une certaine vigueur et une grande élasticité. D'autres, au contraire, ne peuvent être remplies que par des hommes dans la force de l'âge ou encore par des personnes d’une grande maturité d’esprit et de beaucoup d’expérience. Les règlements ont tenu compte de ces nécessités différentes en imposant, à l’entrée de chaque carrière, un minimum d’âge en rapport avec la nature de l’emploi.

C'est ainsi que l’on ne peut être nommé souslieutenant dans l’armée qu’à 1 8 ans ; préposé des douanes à 20 ans ; suh.stitut du procureur de la République, prêtre à 22 ans ; conseiller de

préfecture, juge ou juge suppléant des tribunaux de première instance, procureur de la République, substitut d’un procureur général, conseiller référendaire à la Cour des comptes à 25 ans; conseiller et grenier de cour d’appel, président d’un tribunal de première instance, maître des requêtes au CoiRseil d’État à 27 ans ; président de cour d’appel, procureui’ général, évêque, conseiller d’Etat, président, conseiller-maître, procureur général et greflier en chef à la Cour des comptes à 30 ans; président d’un tribunal de commerce, sénateur, à 40 ans.

11 existe, comme corollaire, des limites d'âge au delà desquelles on refuse aux postulants, même la faculté de se présenter. On veut éviter ainsi que les carrièi'es soient encombrées de fonctionnaires qui rendraient difficile le recrutement pour les postes supérieurs, auxquels, en rai.son de leur âge, ils ne pourraient eux-mêmes prétendre. Les programmes des différents concoui’s contiennent presque tous une réserve de cette nature, (l'o//. Limite d’âge.)

14. Le fonctionnaire public doit inspirer toute confiance au Gouvernement qui l’emploie et aux particuliers qu’il est chargé d’administrer. C’est là une question de dignité, de moralité à laquelle l’administration attribue la plus grande importance. Aussi a-t-elle soin de procéder elle-même à une enquête sur les candidats; sinon elle leur demande de produire un extrait de leur casier judiciaire. Outre que celte pièce constitue une source exacte de renseignements sur la conduite de chaque individu, elle permet de vérifier s’il n’est pas tombé sous le coup de certaines incapacités édictées par le Code pénal. Aux termes de Fart. 34 de ce Code, la dégradation civique entraîne la destitution ainsi que l’exclusion des condamnés de toutes fonctions, emplois et otîices publics, et l’art. 42 donne aux tribunaux correctionnels la faculté de leur interdire l’accès aux fonctions publiques ou aux emplois de l’admiiiistraticn. En dehors de ces deux textes généraux, des articles spéciaux visent les cas où des fonctionnaires, abusant de l’aiuorité qui leur est confiée, se sont rendus coupables, dans l’exercice de leurs fonctions, d’actes blâmables entraînant leur exclusion permanente ou temporaire des services publics. [Voij. notamment art. 123, 1G6, 1G7, 174, 175, 183, 185, 187, 197, C.P.) [Voij. aussi Excès de pouvoir.]

Enfin, la loi du 15 juillet 1889 sur le recrutement (le l’armée frappe de l’incapacité de faire partie d’une administration de l’Etat les citoyens qui ii'auraieut pas satisfait aux obligations militaires {a?'l. 7), c’est-à-dire les omis et les insoumis.

15. Les conditions de nationalité, d’âge et de capacité remplies, il faut encore s’assurer que les candidats sont en mesure de s’acquitter des fonctions qui leur seront dévolues et constater leur aptitude. Les moyens de contrôle sont nombreux ; aucun n'est parfait, ainsi que le prouve la nécessité où l’on est le plus souvent de combiner les uns et les autres. Stage, diplôme, examens, concours, préparation dans des écoles spéciales, on a recours à tout et dans des proportions diftérentes.

1170 FOXCTIONNAIUES, 10-19.

FOXCTION.NAIIIES, 20-2.',.

Le stage assure réducalion pratique du futur employé et permet de vérifier s'il présente toutes les garanties qu’oii est eu droit d’exiger de lui, ( Voij. Stage.) Le diplôme est la justification d’une instruction générale et, dans certains cas, de connaissances particulières qui correspondent plus ou moins à la nature des fonctions pour lesquelles il est exigé. L’examen comporte l'admission, sans limitation de nombre, de tous les postulants dont l’aptilude est reconnue, tandis que les places mises au concours sont attribuées aux candidats jugés les plus méritants, à l’exclusion des autres, Louise rendre compte du mélange que l’on a fait de ces divers modes d'épreuves, il suffit d’examiner le mode de recrutement de corps tels que le Conseil d’État [voy. Z, 24 mai 1872,

1887; J). 14 oct. 1872, 19 fée. 1878 et 14 août 1879) ou la Cour des comptes (/>. 25 dcc. 18G9j et d’administrations comme les affaires étrangères [D. 10 juin. 1880, 27 avril 1883, 23 août 1888 et 14 oct. 1890) et l’inspection des finances [D. janv. et 23 arril 1885), et de passer en revue les nombreux règlements d’administration puldique rendus en exécution de la loi de finances du 30 décembre 1882 {art. IG), pour l’orgauisatioii des administrations centrales des ministères.

16. Enfin, les écoles constituent pour l’Etat une véritable pépinière de fonctionnaires. L’enseignement donné dans la plupart d’entre elles aboutit à une instruction spéciale immédiatement utilisable ; il en est ainsi de l’Ecole forestière, de l’Ecole militaire de Saint-Cyr, de l’Ecole navale de Brest, de l’Ecole de médecine et de pharmacie militaires. Les élèves de l’Ecole polytechnique, au contraire, sont répartis, à leur sortie, entre plusieurs écoles d'application, telles que celles des manufactures de l’Etat, des mines, des ponts et chaussées, du génie maritime, de l’artillerie et du genie, où les notions qu’ils ont acquises sont complétées et pour ainsi dire spécialisées.

17. La nomination aux chaires des facultés se fait, soit sur la proposition du ministre et au choix parmi les docteurs, soit sur une double liste de présentation demandée au conseil de la faculté et à la section permanente du conseil supérieur de l’instruction publique. Au Collège de France, au Muséum d’histoire naturelle, à l’École des langues orientales vivantes et à l’École des chartes, il est pourvu aux vacances, soit sur des listes de présentation dressées par les professeurs et par la classe correspondante de l’Institut, soit sur la proposition du ministre. 11 en est de meme pour le Bureau des longitudes et les Observatoires.

18. Il est certaines carrières dont l’accès est ouvert, sans justification préalable d’aptitude, à tous ceux dont le concours est jugé utile par le Gouvernement. 11 en est ainsi des fonctions pcliti(iues, telles que celles de préfet et d’agent diploniati(iue.

19. Enfin, la loi du 18 mars 1889 réserve un certain nombre d'emplois aux sous-officiers rengagés qui remplissent des conditions déterminées [voy. D. 4 juin. 1890), et l’art. 84 de la loi du 15 juillet 1889 dispose que certains emplois salariés par l’Etat ou les départemciils ne pourront être exercés que par d’anciens militaires

comjitant au moins cinq années de service actif, dont deux comme gradés.

Sect. 2. — Incompatibilités.

20. Aux causes d’incapacité qui atteignent les individus, il faut joindre les incompatibilités qui touebent aux fonctions elles-mêmes. Ainsi le caractère spirituel du ministère ecclé.siastique le rend incompatible avec les fonctions administratives ou judiciaires. Une loi du 24 vendémiaire an 111 a prononcé en règle générale : 1" l'incompatibilité des fonctions judiciaires avec les fonctions administratives, notamment avec celles qui dépendent des administrations financières et .sont « sujettes à comptabilité pécuniaire » ; 2° l'incompalibilité des fonctions judiciaires entre elles et des fonctions administratives entre elles. « Aucun citoyen, est-il dit dans le titre II, ne peut exercer ni concourir à l’exercice d’une autorité chargée de la surveillance médiate ou immédiate des fonctions qu’il exerce dans une autre qualité. »

21. Les fonctions de conseillers d’État en service ordinaire et de maître des requêtes sont incompatibles avec toute fonction publique salariée (L. 24 mai 1872) ; seulement les officiers généraux ou supérieurs de l’armée de terre ou de mer, les inspecteurs et ingénieurs des ponts et chaussées, des mines et de ja marine, peuvent être détacliés au Conseil d’Etat, en conservant les droits attribués à leurs positions, mais sans cumuler les traitements {art. 7).

22. Les fonctionnaires désignés dans l'art. 20 de la loi du 2 août 1875 ne peuvent être en même temps sénateurs, et l’exercice des fonctions publiques rétribuées sur les fonds de l’État est incompatible avec le mandat de député {L. 30 noü. 1875), sauf les exceptions énoncées dans les art. 8 et 9. Une loi du 2G décembre 1887 a rendu ces deux derniers articles applicables aux élections sénatoriales, en attendant le vote d'une loi spéciale sur les incompatibilités parlementaires.

De nombreux fonctionnaires désignés dans l’art. 21 de la loi du 2 août 1875 et l'art. 12 de la loi du 30 novembre de la même année, ne peuvent être élus sénateurs, ni députés dans leur ressort, pendant l’exercice et les six mois qui suivent la cessation de leurs fonctions. Les souspréfets ne peuvent être élus dans le département où se trouve situé l’arrondissement qu'ils administrent. {Id.)

Il est interdit aux militaires de prendre part à aucun vote quand ils sont présents à leur corps, à leur poste ou dans l'exercice de leurs fonctions {L. 30 noü. 1875, art. 2; L. 15 juil! . 1889 art. 9). Aucun militaire ou marin en activité disponibilité ou non-activité, ne peut être élu député {L. 30 noD. 1875^ art. 7).

23. D’après la loi du 21 novembre 1872, les sénateurs, députés, ministres, membres du Couse:! d’Etat ou de la Cour des comptes, et autres fom tionuaires désignés dans l'art. 3, ne peuvent êtie jurés.

24. Les lois du 22 juin 1833 et du 10 août 1871 désignent un certain nombre de fonctionnaires qui ne peuvent faire partie d'un conseil d’arrondissement ou d’uii conseil général. Les fonctions de maire, d'adjoint ou de conseiller municipal sont incompatibles avec d’autres, qui

se trouvent indiquées dans l’article Organisation communale.

25. Les serviteurs de l’État doivent d’ailleurs renoncer à toute profession et toute opération qui pourraient, soit les détourner des occupations auxquelles ils sont tenus de se consacier, soit exposer leur délicatesse à faiblir et compromettre la dignité du pouvoir. Ainsi les fonctions <le juge sont incompatibles avec les professions d’avoué et d’huissier (L. 27 mars 1791), avec celle de notaire [D. 1®^ brum. an II). Le juge ne peut acheter des biens qui se vendent à l'audience de son tribunal. 11 est interdit « aux juges, aux magi.strats remplissant le ministère public et aux greiliers de devenir cessionnaires des procès, droits et actions litigieux qui sont de la compétence du tribunal dans le ressort du((ucl ils exercent leurs fonctions » [C. ùc., art. 1597). Les administrateurs de biens de communes ou d’établissements publics ne peuvent s’en rendre adjudicataires, ni par eux-mêmes, ni par personnes iiiterpo.sécs [C. cio., art. 159G). Le commerce est interdit aux ecclésiastiques par le droit canon, aux magistrats de l’ordre judiciaire par d’anciennes crdonnances, aux consuls, drogmans et chanceliers (O. 20 août 1833), aux administrateurs de la marine (Arr, 22 i)rair. an A7), aux préposés des douanes, soit par eux-mêmes, soit par leurs femmes {Cire. 21 nio. et \.Ç>prair. an F/7/), aux instituteurs et institutrices des communes {L. 15 mars 1850), aux directrices des salles d’asile. {D. 21 mars 1855.) Les fonctions de conseiller d’État sont incompatibles avec celles d’administrateur d'une compagnie privilégiée ou subventionnée (I. 24 mai 1872), et les fonctions de conseiller de préfecture avec toute profession. (I. 21 Juin 1865.)

Sect. 3. — Cumul.

26. On distingue trois sortes de cumul : le cumul des fonctions, le cumul des traitements, et le cumul, soit d’un traitement d’activité avec une pension, soit de deux pensions.