CHAP. III. — ACTION DES INTÉRESSÉS
5. Les premières dispositions législatives que nous aurons à analyser portent plus particulièrement sur les mesures de défense et les travaux à exécuter par les particuliers. Ce n’est que dans la seconde moitié du xix° siècle que nous voyons la loi confier une action directe au Gouvernement et substituer dans certains cas l’initiative de ce dernier à celle des intéressés.
6. 11 n’existait, avant la révolution de 1789, aucun principe de législation, aucune règle générale applicable en matière d’inondation. Un certain nombre d’actes souverains étaient intervenus pour régler la situation des riverains de plusieurs cours d’eau importants, pour prescrire et faire exécuter d’ollice certains travaux de défense et en répartir les frais entre les intéressés. Nous citerons notamment les règlements résultant des arrêts du Conseil d’État du roi, en date des 19 mai 171G et 23 juillet 1783, en ce qui concerne la Loire, le fleuve dont les débordements ont exercé les désastres les plus considérables et les plus retentissants. Nous citerons encore l’arrêt du 10 octobre 17G5, relatif aux endiguements dans la province du Dauphiné, et celui du 17 Juillet 1782 relatif à la Garonne.
7. Il est à remarquer que malgré la faveur attachée, à partir de la Révolution, à l'uniformité de législation, le système des règlements spéciaux à chaque rivière a subsisté longtemps encore. C’est qu’en effet il était très diflicile de déterminer par des règles de droit générales et précises, les mesures à prendre pour combattre ou prévenir les inondations.
L’Assemblée constituante, dans ses grandes lois d’organisation, s’est bornée à confier aux administrations départementales le soin de veiller à la conservation des rivières, à la sûreté publique et de procurer le libre cours des eaux. (A. 22 déc. 1789-10 ./«nv. 1790 5 Instr. 12-20 août 1790 5 L. G oct. 1791.)
Pour trouver un système, une idée d’uniformité ou tout au moins la préoccupation de tracer une règle applicidîle aux diverses parties du territoire, il faut en arriver aux lois du 14 tloréal an XI, sur le curage des rivières, et à la loi du 16 septembre 1807, sur les travaux publics.
8. La loi du 14 boréal an XI dispose, par son art. 1®’’, qu’il sera pourvu au curage des canaux et rivières non navigables et à l’entretien des digues et ouvrages d’art qui y correspondent, de la manière prescrite par les anciens règlements et d’après les usages locaux.
L’art. 2 ajoute que, lorsque l’application des règlements ou l’exécution du mode consacré par l’usage éprouvera des ditlicultés, ou lorsque des changements survenus exigeront des dispositions nouvelles, il y sera pourvu par le Gouvernement dans un règlement d’administration publique, rendu sur la proposition du préfet du département, de manière que la quotité de la contribution de chaque imposé soit toujours relative au degré d’intérêt qu’il aura aux travaux à effectuer.
L’art. 3 éüiblit que les rôles de répartition des sommes nécessaires au paiement des travaux
d’entretien, réparation ou construction, seront dressés sous la surveillance du préfet, rendus exécutoires par lui et que le recouvrement s’en opérera de la môme manière que celui des contributions publifiues.
Enfin, par l’art. 4 et dernier, toutes les contestations relatives au recouvrement des rôles, aux réclamations des individus imposés et à la confection des travaux, sont déférées au conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d’Etat.
Cette loi n’a pas encore, comme on le voit, un caractère de généralité qui la rende applicable à tous les cas. Elle renferme déjà cependant des principes de droit essentiels et ([ui doivent recevoir leur application notamment dans les travaux d’endiguements ; celui de l’obligation pour tous de subir la décision commune, celui du recouvrement des rôles de répartition dans les formes et avec les privilèges établis pour les contributions directes et celui de la compétence du conseil de préfecture pour toutes les contestations relatives au recouvrement des rôles de contributions, aux réclamations des individus imposés et à la confection des travaux.
9. Les règles posées par la loi du 16 septembre 1807 sont plus générales.
L’art. 33, le plus important dans la question, s’exprime ainsi ; « Lorsqu’il s’agira de construire « des digues à la mer, ou contre les fleuves, ri- « vières et torrents navigables, la néces.sité en « sera constatée par le Gouvernement, et la dé- « pense supportée par les propriétés protégées, « dans la proportion de leur intérêt aux travaux, « sauf le cas où le Gouvernement croirait utile « et juste d’accorder des secours sur les fonds « publics. »
L’art. 34 ajoute : « Les formes précédemment « établies et l'intervention d’une commission spé- « ciale seront appliquées à l’exécution du précé- « dent article. Lorsqu’il y aura lieu de pourvoir « aux dépenses d’entretien et de réparation des « mêmes travaux, ou des canaux qui sont en <1 même temps de navigation et de dessèchement, « il sera fait des règlements d’administration pu- « blique qui fixeront la part contributive du « Gouvernement et des propriétaires. »
Les formes dont il est question dans cet article consistent dans l’organisation d’un syndicat, la rédaction d’un plan périmétral, la classification provisoire des terrains et les formalités d’enquêtes auxquelles sont soumis le plan ainsi ipie le projet de classification. Quant à la commission, dont l’intervention est prescrite par le même article, c’est la commission spéciale dont l’organisation et les attributions sont réglées par les art. 42 et suivants de la même loi. Cette commission, composée de sept membres, statue sur tout ce qui concerne la fixation du périmètre et le classement des propriétés.
Nous n’avons pas la prétention de nous étendre ici sur la constitution et le fonctionnement des sijndicais ; un article spécial leur est consacré dans ce dictionnaire et nous y renvoyons. Nous tenons seulement à dégager des citations des lois de floréal an XI et de septembre 1807, les principes de droit applicables spécialement aux mesures de défense contre les inondations. Ils se
IXO.NDATIOXS, 13, is.
1320 LNOXDATIOXS, 10-12.
résiiinciil dans le droit de coercition contre les minorités récalcitrantes accordé aux groupes d’individus qui veulent réunir leurs elVorts, dans l’intervention gouvernementale qui prête alors l’action de la puissance publique, mais en même temps dans toutes les précautions prises par le législateur pour sauvegarder la partie la plus essentielle des di’oits de tous, des membres de la majorité comme ceux de la minorité, en tixant les règles à la répartition des charges et au recouvrement des contributions mises régulièrement au compte de chacun.
Cette législation était certainement conforme à l’ordre logique des choses et elle a reçu, dans les années qui suivirent la loi de 1807, de nombreuses applications dans les régions des Alpes, du Dauphiné, des Pyrénées et, en général, dans toutes les régions soumises à l’irruption des torrents.
10. 1 .orsqu’en 18G5, le Gouvernement songea à étendre le système des syndicats et à l’adapter à un plus grand nombre d’ordres de travaux, il introduisit, d’accord avec le Parlement, dans le projet qui devint la loi du 21 juin 1865, le système des syndicats libres et des syndicats autorises. Ces formes nouvelles devaient être applicables aux travaux de défense contre les inondations. JNous en dirons quelques mots à ce point de vue spécial.
11. Le caractère dominant de V association syndicale libre est le consentement unanime des associés. Elle se forme sans l’autorisation de l’administration. Si le consentement unanime des
associés a été constaté par écrit, et si Pacte d’association a été soumis à certaines conditions de publicité déterminées par la loi, celle-ci confère à la société nouvelle le caractère de personne morale; elle peut ester en justice par ses syndics, acquérir, vendre, échanger, transiger, emprunter et hypothéquer. Tels sont les avantages que lui confère la loi du 21 juin 1865 ; mais ils s’arrêtent là et l’association reste soumise aux règles de droit commun pour l’acquisition des terrains, l’établissement des servitudes et le jugement des contestations qui peuvent s’élever relativement à rexécution des travaux ou au recouvrement des cotisations de ses membres.
11 ne paraît pas que les facilités accordées par la loi de 1865 en vue de la constitution des associations syndicales libres aient eu pour etfet de faire naître des associations de cette nature pour l’exécution des endiguements et travaux de défense contre les torrents. La condition du consentement unanime des intéressés ne pourrait se réaliser que ditïicilenient dans ces sortes d’entreprises.
12. Dans les syndicats autorisés de la loi de 1865, on voit apparaître le principe de contrainte à l’égard des minorités récalcitrantes. L’initiative
de la formation d’une association peut émaner soit d’un, soit de plusieurs intéressés, soit même do l’administration publique. Le projet d’association, accompagné des plans et devis des travaux projetés et de l’indication du périmètre des terrains protégés, est soumis à une enquête ; après l’enquête, les propriétaii-es intéressés sont convoqués à l’effet de délibérer sur le point de savoir s’ils consentent à former une association syndi¬
cale. S'il se forme une majorité favorable, représentant au moins soit la moitié de la superficie et les deux tiers des intéressés, soit, à l’inverse, la moitié des intére.ssés et les deux tiers de la superficie, le préfet autorise, s’il y a lieu, la formation de l’association, et cette autorisation a pour effet de contraindre la minorité à entrer dans l’association et à participer à toutes ses charges.
Gomme les associations libres, les associations autorhées sont des personnes morales représentées par un syndicat élu ; mais la loi leur confère, en outre, des avantages particuliers ; les travaux qu’elles exécutent .sont considérés comme des travaux publics et les contestations qui y sont relatives sont jugées par le conseil de préfecture, sauf appel au Conseil d’Etat. Si l’expropriation des terrains est nécessaire, l’utilité publique peut être déclarée en faveur de l’association par décret rendu en Conseil d’État, et les indemnités sont réglées par le jury restreint institué par la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux ; les rôles des cotisations drossés par le syndicat .sont rendus exécutoires par le préfet et recouvrés comme en matière de contributions directes.
13. I jGS avantages accordés aux associations syndicales par la loi de 1865 sont considérables et cependant le nombre des travaux d’endigucment entrepris depuis la promulgation de la loi de 1865 a été insignifiant.
Cela tient à plusieurs causes signalées on 187'J devant la commission supérieure de l’ainénagcnient des eaux. En premier lieu, les endiguements qui avaient au plus haut point le caractèi-e de nécessité faisaient déjà, en 1865, l’objet de nombreux syndicats organisés en vertu de la législation antérieure (leur nombre s’élevait en France à 857). En second lieu, quand le danger n’est pas imminent, il faut si peu compter sur l’iuitiative et la bonne volonté des propriétaires intéressés, qu’on trouve rarement parmi eux, non pas l’unanimité, mais même la majorité spéciale dont la loi se contente.
IjO législateur avait bien le pressentiment des inerties à vaincre. Aussi, a-t-il prévu le cas oii l’association une fois formée n’exécuterait pas les travaux en vue desquels elle a été autorisée ; rautorisation peut alors être simplement rapportée, après mise en demeure. Si l’association ne termine pas ou n’entretient pas les travaux et si cette négligence peut avoir des conséquences nuisibles à l’intérêt public, le préfet, après mise en demeure, peut faire procéder d’office, aux frais des associés, à l’exécution des travaux nécessaires pour obvier à ces conséquences.
Enlin, s’il ne s® forme aucune association, et si les travaux d’eudiguement présentent néanmoins un intérêt considérable, l’administration peut user des pouvoirs dont la loi de 1807 l’avait armée et constituer une association forcée, ainsi que le prévoit formellement Fart. 26 de la loi de 1865. 11 est spécifié cependant que l’on ne doit recourir aux dispositions coercitives de la loi de 1807, qu’aiitant que les tentatives de constitution d’une association autorisée n’auraient pas abouti.
14. Nous devons noter ici (luc la loi de 1865 a modifié les dispositions de la loi de 1807, en
ce qui concerne le rôle des commissions spéciales. On se rappelle que la loi du 16 septembre 1807 avait chargé ces commissions de statuer sur toutes les réclamations qui pourraient s’élever relativement, soit à la lixation des zones de danger, soit à restimation par classe. La loi de 18G5, tout en maintenant les dispositions de la loi de 1807, relatives à la constitution des syndicats forcés, a décidé qu’il serait statué à l’avenir par le conseil de préfecture sur les contestations ({ui, d’après la loi de 1807, devaient être jugées par une commission spéciale [art. 2G).
Peut-être entendait-on, par cette disposition, supprimer absolument les commissions spéciales ; mais comme la loi s’était bornée à leur enlever leurs attributions contentieuses et était restée jiiuette sur leurs attributions administratives, la jurisprudence a décidé qu‘ elles conserveraient seules le droit d’iiomologuer le procès-verbal d’estimation par classe.
15. La législation sur les syndicats a reçu de nouveaux compléments par la loi du 22 décembre 1888. Cette loi, on le sait, étend le nombre des catégories de travaux qui peuvent faire l’objet d’as.sociations syndicales. Gomme elle modilie peu la situation antérieure au point de vue des syndicats d'endiguements, nous n’avons pas à y insister.
Nous ne croyons pas devoir entrer ici dans plus de détails sur le rôle réservé à l’action privée, individuelle ou syndicale, les droits et obligations fixés à l’égard de chacun en cette matière par les lois actuellement en vigueur. Nous répétons qu’en ce qui concerne l’administration, le fonctionnement, la comptabilité des sijndicats, nous ne pouvons que renvoyer à l’article consacré à ce mot.
