Actes réglementaires

CHAP. I. — HISTORIQUE

2. Si l’on remonte jusqu’à l’origine de la monarchie en France, on voit qu’à toutes les époques le Chef de l’État a senti la nécessité de s’entourer de conseillers qui l’aidassent à partager le fardeau des affaires. Mais il y a loin de ces familiers du prince, dont les attributions n’étaient ni bien définies, ni nettement limitées, aux auxiliaires du pouvoir exécutif que, dans presque tous les États, on appelle aujourd’hui des ministres. Sous la première et la seconde race, le grand chancelier, nommé d’abord grand référendaire, paraît seul représenter un véritable ministre. Chargé du contreseing des actes de l’autorité supérieure et, plus tard, de l’administration de la justice, il conserve l’exercice de cette délégation de l’autorité royale à travers toutes les époques.

3. Sous la troisième race, nous voyons siéger auprès du roi un conseil privé composé de quelques-uns des grands officiers de la couronne. Porlé d’abord à cinq (connétable, sénéchal, chambrier, boulellier, chancelier), le nombre de ces conseillers s’accrut par la suite au point de devenir à peu près illimité. Ce fut moins un conseil de ministres, qu’une assemblée dont pouvaient faire partie tous ceux qu’y appelait le bon plaisir du souverain. C’est plutôt dans l’institution des secrétaires d’État qu’on trouverait l’origine des fonctions ministérielles telles que nous les comprenons aujourd’hui. Chargés d’abord de la rédaction des dépêches, sous les ordres du chancelier, ces fonctionnaires devinrent bientôt les secrétaires du roi, et plus tard ils furent chargés d’attributions spéciales, qui devinrent comme les germes des différents ministères. Louis XI fut le premier qui commença d’établir l’oi'dre dans l’administration, en créant trois départements : un poui* les alVaires d’État, un pour les finances, et le troisième

pour la justice, jMais cette organisation subit sous ses successeurs de nombreuses modifications. La division régulière des services publics ne peut être que l’œuvre lente du temps et de l’expérience ; elle ne date que du règne de Louis XIII qui, le 11 mars 1626, créa quatre ministères : 1” de la maison du roi; 2® des affaires étrangères; de la guerre; 4° de la marine. Le chancelier et le contrôleur des finances gardèrent les attributions qu’ils avaient sous le régime précédent. Louis XIV maintint l’organisation établie par son prédécesseur, mais en supprimant la charge de premier ministre qu’avaient occupée Richelieu et Mazarin.

4. Après la mort de Louis XIV, le conseil des ministres, ou, pour mieux dire, toute l’administration, suhit une réforme complète. Les ministres furent remplacés par un conseil de régence, composé de sept conseils divisés comme suit : 1" conseil de conscience; 2° de guerre; 3" de finances ; 4° de marine ; 5® des affaires étrangères ; 6“ des affaires du dedans ; 7° du commerce. Soixante-dix personnes, dix par conseil, formaient le conseil de régence. Mais, en 1718, sur les remontrances du Parlement, et d’après l’avis du cardinal Dubois, le régent supprima les conseils et créa cinq ministères.

5. Sous Louis XVI, la haute administration du royaume comprenait un premier ministre, un contrideur général des finances et quatre secrétaires d’État, lesquels avaient d’abord des attributions s’élendant à tout le territoire français et d’autres, limitées à certaines provinces qui formaient leur ressort spécial.

CHAP. II. — NATURE DES FONCTIONS DE MINISTRE. NO¬ MINATION. REMPLACEMENT. RESPONSABILITÉ. CONTRE¬ SEING DES ACTES DU CHEF PE L’ÉTAT.

6. Les ministres pris comme chefs des départements ministériels à la tête desquels ils sont respectivement placés, sont les premiers agents du pouvoir exécutif.

Ils sont nommés par le Chef de l’État, choisis par lui, généralement parmi les hommes désignés par l’opinion dominante au Parlement.

Us représentent le Gouvernement, c’est-à-dire le chef du Pouvoir exécutif, devant le Parlement et sont seuls responsables vis-à-vis des Chambres, eu qualité de conseillers du Pouvoir et d'exécuteurs de ses décisions. Pris dans leur ensemble, ils constituent le cabinet, lequel prend le nom du premier ministre ou Président du Conseil, chargé par le Président de la République de s’adjoindre des collaborateurs après chaque crise ministérielle.

7. Le conseil des ministres est présidé par le Président de la République et décide des grandes questions intéressant l’État. Le conseil de cabinet est présidé par le premier ministre, ou, à son défaut par un de ses collègues : il décide sur les affaires courantes d’une importance secondaire. 11 est, en effet, des questions sur lesquelles le Président de la République ne peut prendre une décision qu’après discussion au sein du conseil des ministres.

8. Dans les grandes circonstances, chaque fois, par exemple, qu’il s’agit d’effectuer une réforme importante, ayant un caractère général, le ministre compétent saisit le Président de la République

par un rapport accompagné d’un projet de décret. Si la mesure est adoptée, le décret et le rapport, qui devient ainsi un véritable exposé des motifs, sont insérés au Journal officiel.

9. La Constitution de 1875 donne au Chef de l’État la nomination des ministres. En vertu du principe que celui qui nomme peut révoquer, le Président de la République a donc le droit strict de remplacer de sa propre autorité tel ou tel ministre et même le cabinet tout entier. Mais l’exercice de ce droit n’est pas dans les usages, il serait même difficile, étant donnée la nature du régime parlementaire actuel. Le Président ne pourrait y avoir recours que si les ministres, ayant perdu la confiance du Parlement, refusaient de se retirer par démission volontaire.

Il convient de remarquer que la Constitution de 1875 est muette en ce qui concerne le droit de révocation d’un ministre dévolu au Président, tandis que d’autres constitutions et notamment celle de 1848, donnaient expressément ce droit au Chef de l’État, qui semble encore le conserver d’ailleurs, même dans le silence de la loi, en vertu de la tradition et surtout en vertu du principe cité plus haut que l’autorité qui nomme peut révoquer, à moins que la loi n’en ait formellement disposé autrement.

10. En cas de vacance des fonctions de Président de la République, le pouvoir exécutif est exercé provisoirement par le conseil des ministres, qui doit d’urgence convoquer les deux Chambres en Assemblée nationale, à l’effet de nommer un nouveau Président. [L. const. 1875, art. 7.)

11. L’art. G de la loi du 25 février 1875 dispose que les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du Gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. Dans la pratique, les mesures graves étant prises en conseil des ministres, il est rare qu’un seul membre du cabinet soit mis en minorité devant la Chambre ou le Sénat, et d’ordinaire l’intervention, dans le débat, du président du Conseil a pour résultat ou de sauver le ministre compromis ou de renverser le cabinet tout entier.

12. Les ministres conservent encore aujourd’hui le titre de Secrétaires d’État, — lorsqu’ils sont titulaires d’un portefeuille et par opposition aux ministres sans portefeuille qui ne sont à la tête d’aucune administration (il y a longtemps qu’il n’en a été vu) ; — ce titre, qui vient de l’ancien régime, provient de ce que les ministres sont considérés comme les auxiliaires, les collaborateurs du Président de la République, dont ils doivent forcément contresigner les décisions [L. 25 fév. 1875, art. 3), chacun pour ses attributions propres. C’est ainsi que le décret qui nomme un nouveau président du Conseil, lorsque le cabinet précédent est démissionnaire, est contresigné par le précédent titulaire.