CHAP. III. — CRÉATION DES MINISTÈRES DEPUIS
Sect. 1. — De la Révolution de 1789 à la Constitution de 1875.
13. La Révolution de 1789 devait apporter une modification profonde dans l’organisation des ministères; jusque-là les ministres n’avaient été que les agents de la volonté royale ; ils devinrent responsables de leurs actes. Par une loi du 25 mai
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1791, l’Assemblée constituante créa six ministères : la justice, l’intérieur, les contributions et revenus publics, la guerre, la marine et les relations extérieures. Au roi seul appartenait le choix et la révocation des ministres. L’Assemblée se réservait le droit de fixer et de limiter leurs attributions. La trésorerie et la comptabilité générale formaient des administrations à part, confiées à des commissaires relevant directement de l’Assemblée. Après le 10 août 1792, l’Assemblée législative choisit elle-même les ministres, qui furent transformés, sous la Convention nationale, en conseil exécutif provisoire, lequel fit bientôt place à douze commissions exécutives, composées chacune de trentedeux membres et subordonnées au Comité de salut public (1®’’ avril 1794).
14. La Constitution du 5 fructidor an lll (22 août 1795) rétablit les ministres, confia au Directoire leur nomination et leur révocation, et réserva à la Convention nationale le pouvoir de déterminer leur nombre, qui ne pouvait excéder huit, et leurs attributions. Cotte organisation nouvelle a fait l’objet de la loi du 10 vendémiaire an IV (2 oct. 1795). La Constitution consulaire de l’an VIII (13 déc. 1799) n’apporta pas de notables changements à cette organisation. Toutefois, il y a lieu de remarquer que les ministres devaient être choisis sur une liste nationale dressée dans les collèges électoraux du département. Ils étaient nommés par le premier consul, à qui revint le droit de fixer leur nombre et leurs attributions. Ils étaient responsables.
15. Le sénatus-consulte du 28 floréal an Xll (18 mai 1804), qui établit l’Empire, fit disparaître la responsabilité ministérielle ; le nombre des ministres fut, depuis 1802, successivement porté à onze, auxquels l’Empereur adjoignit plus tard un ministre secrétaire d’État. Les anciens ministres étaient ceux qu’on a vus au n® 13. On y ajouta ceux du Trésor public [an JV), du matériel de la guerre [an AT), des cultes [an Al//), de la police générale [an AT//), des manufactures et du commerce (1811). Chargé d’abord de recevoir les décrets du Corps législatif, d’y apposer le sceau de l’État et de les contresigner, le ministre secrétaire d’État, eut bientôt le contreseing de tous les actes de la puissance exécutive. De plus, il avait toutes les affaires de gouvernement qui n’étaient pas attribuées aux autres ministres, et transmettait parfois à ses collègues les ordres de l’Empereur.
16. Le nombre et les attributions dos ministres furent notablement modifiés sous la Restauration. De douze qu’ils étaient sous l’Empire, ils furent réduits à sept : justice, affaires étrangères, guerre, marine, intérieur, finances, maison du roi. On leur adjoignit plus tard un ministre des affaires ecclésiastiques, un ministre de l’instruction publique et un ministre du commerce et des manufactures (1828), lequel fut supprimé en 1829. La maison du roi cessa d’être un département ministériel pour devenir une intendance générale. Le poste de ministre secrétaire d’État unique avait été supprimé dès le début de la Restauration et le contreseing rendu à chacun des ministres pour les actes rentrant dans leurs attributions resj)ectives.
17. Sous le Güiivcriieiiiciit de Jtiillel, peu de eliaiigeuieiits furent ap|)ürl6s à rorgaiiisatioii uiiiiislérielle ; notons toutefois le rétablissement du ministère du commerce (1831) et la création d’un nouveau ministère, celui des travaux publics (1839). Les deux chartes de 1814 et de 1830 consacrèrent l’inviolabililé du roi et la responsabililé de ses ministres. Mais celte responsabilité ne fut jamais nettement délinie. Les minisires formèrent un conseil présidé par le roi, ou par un des ministres désignés par lui comme président.
18. La révolution de Février vint remettre en question toute Forganisalion politique et administrative de la France. La Conslitulion du 4 novembre 1848 donna au Président de la République le droit de nommer et de révoquer les ministres, mais elle réserva au pouvoir législatif celui de tixer leur nombre et leurs attributions ; de plus, elle disposa que les actes du Président autres que ceux de nomination et de révocation des ministres ne pourraient avoir d’etfet que s’ils étaient contresignés par un ministre. Enfin, elle déclara chaque ministre responsable de ses actes.
19. Pendant la durée du second Empire, la situation des ministres a varié suivant les nombreuses modifications que la constitution de l’État a éprouvées de 1852 à 1870. Aux termes de Fart. 13 de la Constitution du 22 janvier 1852, les ministres ne dépendent que du Chef de l’État : ils sont responsables, chacun en ce qui le concerne, des actes du Gouvernement, c’est-à-dire de ceux seulement auxquels ils prennent part • ils ne forment plus un conseil de membres solidaires. Toutefois, la responsabilité ministérielle est purement judiciaire et personnelle. Le contreseing d’un acte émané de l’empereur ne sert qu’à prouver la vérité de la signature, et à montrer à quelle branche de l’administration se rattache l’acte du pouvoir exécutif.
L’empereur choisit, nomme et révoque les ministres ; il est seul responsable devant le peuple français; il gouverne au moyen des ministres, qui exercent, par délégation, la partie des attributions du pouvoir exécutif que l’empereur leur confie.
Les ministres ne peuvent être membres du Corps législatif, ni prendre la parole dans ses séances, principe nouveau, qui n’avait encore été inscrit dans aucune des constitutions antérieures ; mais ils ont rang et voix délibérative au Conseil d’État.
20. Un ministère spécial a été créé pour l’Algérie en 1857 et n’a eu qu’une existence éphémère.
21. Le 24 novembre 18G0 l’empereur décrète que des ministres sans portefeuille seront désignés pour défendre, avec le président et les membres du Conseil d’État, les projets de loi du Gouvernement. En vertu d’un décret du 19 janvier 18G7, les ministres sont envoyés au Sénat et au Corps législatif par délégation spéciale. Enfin, par un sénalus-consulte du G septembre 18G9, les ministres sont responsables, peuvent être membres de l’une ou l’autre Chambre et délibèrent en conseil sous la j)résidence de l’empereur.
Un plébiscite du 8 mai 1870 approuva les réformes opérées dans la Constitution de 1852.
22. Comme on a pu le voir, chaque fois que les constitutions se sont occupées de la question
do création de ministères, elles ont fait de ce droit de création une prérogative du pouvoir législatif. Rappelons les textes ;
Le décret du 25 mai 1791 portait en son art. 2: « 11 appartient au pouvoir législatif de statuer sur le nombre, la division et la démarcation des départements ministéi'iels, » L’art. 15 de la Constitution de fructidor an 111 était ainsi conçu : « Le pouvoir législatif détermine les attributions et le nombre des ministres. Ce nombre est de six au moins et de huit au plus. » D’après l’art. G de la Constitution du 4 novembre 1848, le nombre des ministres et leurs attributions devaient être fixés par le pouvoir législatif.
Au contraire la Charte de 1814, celle de 1830 et la Constitution de 1852 sont muettes sur ce point. Aussi, dans le silence de la loi, les usages et les précédents ont-ils prévalu et le droit de eréer ou de supprimer des ministères a été tacitement reconnu au pouvoir exécutif.
23. Toutefois, en 1870, après la création du ministère des beaux-arts et de la maison de l’empereur, le Corps législatif eut à s’occuper de la question qui fut portée à la tribune par le rapporteur de la commission du budget. Cet orateur reconnut que la détermination du nombre des ministères rentrait dans le domaine de l’exécutif ; mais il ajouta que le concours du Corps législatif était nécessaire pour en régler les conditions financières et il fit observer qu’en cette matière, comme en toutes autres, le vote des dépenses devrait précéder les mesures qui le nécessitent. C’était la première fois qu’une remarque de ce genre était formulée et elle tendait implicitement à établir que le Parlement pourrait mettre son veto aux créations projetées, en refusant les crédits qui lui seraient demandés.
Sect. 2. — Situation depuis 1875.
24. La question s’est posée une seconde fois et avec un grand retentissement en 1881, après que des décrets datés du 14 novembre de ladite année eurent créé trois ministères nouveaux.
En eflèt, comme les chartes de 1814 et de 1830, comme la Constitution de 1852, la loi constitutionnelle de 1875 est muette. Le Président de la République, se basant sur la tradition, crut pouvoir, sur la proposition du président du Conseil, augmenter de trois le nombre des ministères existants, publier ces décrets du 14 novembre 1881 au Journal officiel et demander ensuite aux Chambres les crédits nécessaires au fonctionnement de ces nouveaux services. C’est au sujet de cette demande de crédits que la question a été discutée devant la Chambre des députés, où les mesures piâses rencontrèrent des partisans et des adversaires convaincus. Néanmoins, le droit légal du Chef de l’État n’a pas été contesté.
Le rapporteur de la commission (3 déc. 1881) reconnut la parfaite légalité des décrets, mais en émettant le vœu qu’à l’avenir aucun ministère ne fût institué sans l’assentiment préalable des Chambres. Dans un discours postérieur (8 déc. 1881), il fit observer que lorsque la demande de crédits suivait, au lieu de la précéder, la création d’une administration ministérielle, le rôle du Parlement se trouvait amoindri, puisqu’on le plaçait ainsi en face d un fait accompli sur lequel il pou-
vait être délicat de revenir. Dans sa réponse, le président du Conseil invoqua le droit incontestable du Chef de l’État, mais déclara que les prérogatives du Parlement restaient intactes, puisqu’il pouvait casser les mesures prises en refusant les allocations budgétaires demandées par le Gouvernement.
Des deux côtés de la Chambre, plusieurs orateurs ont appuyé les déclarations du rapporteur de la commission et au point de vue de la situation faite aux Chambres, par cette manière de procéder et au point de vue de la légalité des décrets, au sujet de laquelle l’un d’eux dit meme que c’était là « une pratique ancienne, consacrée non par des textes, mais par des précédents certains ».
L’avis de la commission étant resté à l’état de simple vœu et les Chambres ayant adopté les propositions du Gouvernement, ce débat n’est pas resté sans solution, puisqu’il consacre, au moins implicitement, le droit du pouvoir exécutif, sous l’euipire de la Constitution de 1875, de fixer le nombre des ministères, c’est-à-dire d’en créer de nouveaux ou d’en supprimer.
25. C’est ainsi qu’en 1887, après une existence de quelques années, le ministère des postes et des télégraphes, créé le 5 février 1879, a été supprimé par simple décret.
26. Actuellement l’administration française comprend dix ministères ; Intérieur, finances, affaires étrangères, guerre, marine, instruction publique et beaux-arts, commerce (avec les postes et télégraphes), colonies, justice et cultes, agriculture (avec les forêts), travaux publics.
CHAP. IV. — ORGANISATION DES MINISTÈRES. Sect. 1. — Organisation générale administrative.
27. De même que pour la création des ministères, chaque fois que les constilutions se sont occupées de leur organisation, c’est-à-dire des attributions administratives confiées à chaque ministre, elles ont revendiqué pour le pouvoir législatif la prérogative de fixer la limite de ces attributions. Nous rappellerons simplement le décret du 25 mai 1791 [art. 2), la Constitution de fructidor an III [art. 15), la Constitution de 1848 [art. G) dont nous avons cité les textes sous le n° 22 ci-dessus.
28. Au contraire, lorsque le pouvoir exécutif reste seul maître de créer ou de supprimer les ministères, il doit avoir, à plus forte raison, le droit de modifier leurs attributions. En cette matière, les variations ont été et sont encore si fréquentes, qu’il est superflu d’en dresser la nomenclature. Mentionnons seulement l’administration des cultes qui est rattachée, tantôt au ministère de l’intérieur, tantôt à celui de la justice ou à celui de l’instruction publique ; l’administration des colonies qui a quitté la marine pour aller au commerce, ainsi que les douanes, les postes et télégraphes, prises au ministère des finances, etc.
29. Sons l’empire de la Constitution de 1875, le Président de la République peut donc, par décret, transférer d’un ministère à un autre une partie de ses attributions.
30. Le 18 janvier 1890, deux députés ont déposé sur le bureau de la Chambre, avec un expose
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de motifs long et nourri, un projet de résolution tendant à ce qu’il soit nommé une grande commission chargée de préparer un projet de loi sur la réforme administrative. Cette tentative vise surtout l’organisation intérieure des ministères, dont nous parlons plus loin.
Sect. 2. — Organisation centrale des ministères.
31. Cotte question a toujours préoccupé le législateur qui voit avec regret les incessantes modifications apportées par décrets, ou par simples arrêtés ministériels, à la division des services, au recrutement du personnel, aux conditions d’avancement et de paiement des employés, etc., etc.
32. C’est depuis 1843, surtout, qu’on a essayé de fixer ces différents points, sans y parvenir d’ailleurs. La loi de finances du 24 juillet 1843 [art. 7) décida que l’organisation centrale de chaque ministère serait réglée par ordonnance royale avant le 1®*-’ janvier 1845 et ne pourrait plus être modifiée que de la même manière. Les ordonnances furent rendues assez confusément, en décembre 1844, et ne furent jamais sérieusement appliquées. Au cours de la même législature, en
1844, on formula, pour régler le mode de nomination et d’avancement des fonctionnaires et employés, un projet de loi qui fut rejeté le G février
1845, grâce aux efforts du ministre de l’intérieur. Une proposition analogue, faite en 1848, plusieurs fois amendée, devint la loi du 5 juillet 1850 qui ne fut jamais appliquée.
En 1873, la commission de révision des resvices administratifs, présenta à l’Assemblée nationale un travail très complet, accompagné d’un projet de loi longuement étudié, qui eut le même sort. Ce projet était à l’étude depuis le 25 mai 1871, en vertu d’une résolution de l’Assemblée.
Enfin la loi de finances du 30 décembre 1882 [art. IG) disposa: « Avant le 1®*^ janvier 1884, l’organisation centrale de chaque ministère sera réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique et inséré au Journal ojficiel. Aucune modification ne pourra être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. » C’est en vertu de cet article de loi que les différents ministres ont saisi le Conseil d’État de projets qui, après examen, ont été convertis en décrets. Mais la stabilité cherchée par le législateur de 1882 n’a pas été obtenue et, depuis 1884, les décrets réglementaires se sont ajoutés les uns aux autres pour chaque ministère. Il est donc inutile d’en donner une nomenclature qui ira certainement en augmentant dans l’avenir.
33. Les ministères sont divisés en directions, divisions et bureaux, ayant chacun des attributions spéciales, mais variables, comme on l’a vu. Certaines administrations (douanes, forêts, postes et télégraphes, enregistrement, domaines et timbres, contributions, etc.) sont érigées en directions générales, et, bien que dépendant d’un ministère déterminé, ont une sorte d’autonomie propre.
Sect. 3. — Personnel.
34. Le personnel central de chaque ministère comprend un grand nombre de fonctionnaires cl d’employés, qui sont à la nominalion, les uns du Président de la République, les autres du ministre sous les ordres duquel ils sont placés. Par con-
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séqiient, les uns sont nommés par décrets et les antres par arrêtés ministériels, selon l’emploi qu’ils occupent.
