JURIDICTIONS COLLECTIVES

g t. Conseils de préfecture, 97, 98.

CHAP. V. BÉSDMÊ, 102.

ltil>lioy;rn|>liic.

iwn ooiiipnrt'o.

CHAP. I. — INTRODDCTION.

2, I/adiuinistralioii est l’organisuie k Taide duquel les gouvernements s’appliquent à réaliser la sécurité, la juslice, la protection, les encourageineiits et les autres hienlails qui constituent la raison d’être de tout Ktat civilisé.

Administrer, c’est agir et surtout agir rationnellement pour entretenir, conserver et tirer parti des biens moraux et matériels dont on a soin, — par conséquent c’est un art ; l’administration applique, sous la direction du Gouvernement, les lois formulées par le législateur dans rintérêt de l’Ktatet des citoyens. Mais appliquer des prescriptions dont dépend la sécurité ou le bien-être des populations, c’est une tâche dillicile sous beaucoup de rapports. On n’a pas encore songé à établir ce qu’on pourrait considérer comme la base scientilique de toute administration, ni — ce qui serait bien plus pressé — à recueillir les résultats des divers procédés expérimentés dans les diflérents cas, travail qui fournirait une sorte de technologie administrative.

Quoi ((u’il en soit, â défaut de la condensation méthodique et rationnelle de l’ensemble des expériences faites par le monde civilisé, condensation qui existe dans d’autres domaines, chaque service public s’appuie sur des lois élaborées par des représentants de la nation, sur l'observation de l’effet immédiat et ultérieur de ces lois, sur les mesures et les expédients que ces effets inspirent, sur les analogies, sur les vœux exprimés par les intéressés quand il ne s’élève aucune objection légale, morale ou économique contre la mesure sollicitée; enfin elle peut s’appuyer sur les notions puisées dans des traités scientifiques ou sur les avis demandés à des corps savants ou à des commissions spéciales.

l*eut-étre trouvera-t-on (jue les enseignements de la pratique n’ont pas encore été assez utilisés ou qu’on n’en a pas mis les résultats à la portée des intéressés. Ce qui atténue l’inconvénient, c’est qu’il ne s’agit pas de creer des théories, mais d’appliquer des lois, dont la lettre et l’esprit font d’ailleurs connaître implicitement ou explicitement les principes économiques ou moraux adoptés par la majeure partie d'une nation. Ces principes inspirent aussi la pratique administrative. ( Voij. Automatisme et Bureaux.)

3. La tâche, ainsi limitée, *n’en est pas moins extrêmement vaste. Il s’agit de colliger un grand nombre de lois, décrets, ordonnances, règlements, instructions; de les analyser, de distinguer entre les dispositions eu vigueur et des dispositions abrogées ou tombées en désuétude, et de classer avec méthode les matériaux ainsi réunis. Ce n’est pas tout. Quelque explicite que soit une loi, quelque

DICT. ADM. IRANÇ.

AD.MIMSTliATION, 4-G. 17

détaillées que soient les instructions du ministre, il est impossible que tous les cas soient prévus, qu’il ne so produise pas quelque malentendu, quel(|ue divergence d'interprétation. Les doutes qui en naissent, les contestations mêmes (|ui en sont la suite, donnent lieu à des solutions sous forme d’ariét du Conseil d’Ltat, de la Cour de cassation, de décision du ministre. La pensée du législateur se trouve ainsi commentée par la jurisprudence, dont resjirit est consei’vé par la //*«dition des bureaux, et Inspire les applications aux circonstances si variées de la vie réelle [ooy. le 11).

4. On demandera peut-être pourquoi il n’existe pas un Code administratif, comme il existe un Code de commerce, un Code pénal, etc. ? La réponse est simple. Ces Codes règlent des intérêts privés, qui varient d’un individu à l’autre, mais qui se classent naturellement sous un certain nombre de principes assez lixes. Le droit administratif est également régi par des principes généraux ; mais leur application est iniluencée jiar les circonstances politiques et sociales. Souvent de nouveaux besoins surgissent ; des faits imprévus se présentent et provoquent de nouvelles mesures, de nouvelles dispositions législatives. Un Code renfermant seulement les principes serait une œuvre incomplète, et si l’on voulait ou pouvait y faire entrer tous les développements qu’ils peuvent comporter, on arrêterait tout progrès.

5. D’un autre côté, la législation administrative est ajipelee à régler des matières si nombreuses et si différentes les unes des autres, qu’il paraît dillicile, et peut-être illogique, de les réunir en lin seul Code. Le droit privé n’est-il pas également divisé en plusieurs ? Or, rien n’empêche de considérer comme autant de Codes les lois organiques qui régissent les principales parties de l’administration.

L'absence d’un Code peut encore s’expliiiuer par la nécessité réelle ou présumée de conférer à radministration, dans les limites prévues par les lois, un certain imuvoir discrétionnaire, atin qu’elle puisse tenir compte des circonstances. A’a-t-on pas dit : administrer c’est transiger ! (c’est plutôt prévoir et éviter qu’on aurait dù dire).

Kn tout cas, ce qui importe, c’est que les dispositions législatives soient sullisamment précises et complètes, pour que chaque .service public se trouve réglé, chaque intéiêt protégé, en un mot, pour que la grande machine administrative, dont nous allons étudier le mécanisme, puisse fonctionner sans entrave et avec la régularité indispensable au bien du service.

CHAP. II. — DE L’ADMimSTHATION EN GÉNÉRAL ET DE SES RAPPORTS AVEC LES POUVOIRS DE L’ÉTAT.

Sect. 1. — Des pouvoirs de l’État.

6. La société ne .saurait exister sans lois. Les lois sont en général établies d’une manière solennelle et en suivant des formes particulières. Kn France, la Constitution [irescrit le mode d’après lequel les lois doivent être faites. Dues soit ù l’initiative du Gouvernement, soit à celle d’un ou de plusieurs dé|)utés, elles sont souvent préparées par le Conseil d’Ktal, toujours délibérées et votées par les représentants de la nation et promulguées par le chef de l’Klat ou par le pouvoir

exécutif, termes que nous considérons comme à peu près synonymes. L'influence des pouvoirs publics, empereur, roi ou président de la République d'une part, et Assemblées ou Chambres de l’autre, est réglée par la Constitution ; nous renvoyons donc à ce mot. iNéanmoins, quelle que soit la forme du gouvernement établi à un moment donné, on retrouvera toujours dans le droit public trançais certains principes permanents qui apparaissent ainsi plutôt comme des questions de logique, ou de bon sens, que comme des règles de droit. Nous saisirons plus d’une fois l’occasion de distinguer ce qui, dans notre administi’ation, est permanent de ce qui est casuel 5 nous devons signaler ici, parmi les principes les mieux établis, la distinction des divers pouvoirs en législatif, exécutif, judiciaire.

7. Le pouvoir exécutif réunit en lui trois autorités, dont les fonctions sont bien distinctes : le gouvernement, radministration, la justice.

Le gouvernement ' comprend la direction supérieure des intérêts de l’Etat, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur ; il donne l’impulsion à l’administration, et la justice se rend en son nom. C’est encore faire acte de gouvernement que de nommer les juges et les fonctionnaires administratifs 5 c'est pourquoi ces nominations se font par décret.

L'administration et la justice sont rime et l’autre appelées à exécuter ou à appliquer les lois ; mais chacune exerce son autorité dans une sphère particulière.

Sect. 2. — De l’administration en général.

8. L’administration a été définie : l’ensemble des services publics destinés à concourir à l’exécution de la pensée du Gouveruement et à l’application des lois et règlements. On confond souvent, mais à tort, le Gouvernement avec l'administration. Cette confusion provient peutêtre de ce que l’autorité gouvernementale et l’aiitorité administrative sont souvent réunies dans la même personne, comme dans celle du chef de l'État ou des ministres ; de ce que les fonctionnaires et agents administratifs sont hiérarchiquement subordonnés aux membres du Gouvernement, et font, pour ainsi dire, corps avec lui.

9. Mais ces deux autorités n'en sont pas moins distinctes l’une de l'autre, comme la volonté et l'action. C’est le Gouvernement qui dirige, qui donne l’impulsion; c’est l’administration qui agit, qui exécute. Pour faire comprendre l’importance pratique de cette distinction, il suffit de citer un exemple. Quand une loi charge expressément un fonctionnaire, soit un préfet, de l’exécution d’une de ses dispositions, ce magistrat ne se croit pas autorisé à l’appliquer avant d’en avoir reçu l’ordre du ministre *. Ainsi, quoique la loi désigne

1. Le sens du mot Gouvernement n’est pas encore fixé par l’usage. Selon la plupart des auteurs, le gouvernement c’est la direction supérieure de l’État, de l’administration et de la justice; c’est plus que le pouvoir exécutif. D’autres considèrent gouvernement purement et simp'ement comme synonyme de pouvoir exécutif, le pouvoir judiciaire non compris. Une troisième manière de voir consiste à entendre par gouvernement la puissance publique tout entière, renfermant les pouvoirs législatif et exécutif. Nous penchons pour cette dernière définition, mais nous avons cru devoir nous soumettre à l’usage le plus général. Eu politique, le terme de gouvernement prend volontiers un sens un peu vague, favorable à certaines natures de discussion.

2. C’est-à-dire le ministre ne donne jras un ordre spécial pour chaque cas, mais des instructions générales. II. annonce, pour

un agent déterminé de l’administration, celui-ci ne peut agir qu’après avoir reçu l’impulsion et la direction de .ses chefs hiérarchiques.

10. L’autorité exercée par l’administration lui est déléguée, soit d'une manière générale par le fait de son institution, soit d’une manière particulière par une loi spéciale. Il est des lois qui règlent tous les détails et n’attribuent à l’administration que l’exécution pure et simple de ses prescriptions; il en est d’autres qui posent seulement les principes, et confient à l’administration le soin de faire les règlements nécessaires pour leur application ; d’autres enfin, et le nombre en est grand, se bornent à la charger d’un service public, en lui laissant toute latitude pour l’exécution.

11. Cette latitude est souvent indispensable en présence des innombrables intérêts qui s’entrechoquent et se croisent, des circonstances locales si variées, des événements de toute nature qui peuvent surgir. Quelque claire et précise que soit une loi, il est probable qu’elle sera mal comprise par l’iin, mal interprétée par l’autre, ou que son application rigoureuse rencontrera, dans certains cas, des obstacles insurmontables. Les difficultés qui naîtront, le fonctionnaire compétent devra les résoudre selon les circonstances. C’est ici que l’adage « administrer c’est transiger » pourra trouver quelquefois une utile application.

De plus, il est des difficultés qui se produisent fréquemment et sans grandes variations. Si l’on ne trouve pas dès l’abord la meilleure solution, après quelques tâtonnements on apprend à éviter les inconvénients qui ont pu résulter des premières décisions, et on ne tarde pas à voir la jurisprudence qu’il convient d’adopter. Il se forme ainsi, dans les bureaux (eo^.), une tradifion dont le public n’apprécie peut-être pas assez la haute utilité, quoiqu’il en profite tous les jours.

12. Citons maintenant les principales attributions de radministration :

Elle établit les règlements généraux ou spéciaux considérés comme comjilément nécessaire de la loi, et dont la préparation lui a été déléguée implicitement (règlement administratif) ou explicitement (règlement d’administration publique) \ voij.\ ;

Elle prescrit des mesures générales obligatoires, soit pour la totalité des citoyens, soit seulement pour une classe d’entre eux, et en surveille l’exécution;

Elle autorise la création de certains établissements publics ou privés, et exerce une tutelle légale sur les uns, et un contrôle d’ordre public sur les autres ;

Elle accorde la concession de choses ou de droits mis à sa disposition par les lois ;

Elle demande les renseignements qui lui sont nécessaires, fait les recensements, prépare les listes de recrutement, des électeurs, des jurés, etc. ;

Elle fait cesser tout ce qui est contraire aux lois, aux règlements, aux intérêts généraux ou particuliers, à la morale ou à la sécurité publique ;

Elle réprime certaines contraventions et provoque la punition des autres, ainsi que des crimes et des délits ;

Elle gère la fortune publique, dirige la répar-

ainsi dire, l’exislcnce de la loi et eu fait connaître l'esprit; il la commente et indique comment on doit l’appliquer, mais le fonctionnaire désigné prend ensuite les décisions.

ADMINISTRATION, 13, li.

tition des iaipôts; recouvre les contribiitionSj fait les dépenses nécessaires pour le bien de TEtat, et en rend compte 5

Elle fait exécuter les travaux publics, soit directement par ses agents, soit sous leur surveillance, et procède à rexproi)riatiün pour cause d’utilité publique ;

Elle examine les réclamations qui lui sont adressées, y fait droit s’il y a lieu, et juge les contestations qui s’élèvent sur ses actes ;

Elle est chargée de l’assistance publique et de la protection de ceux qui sont hors d’état de se protéger eux-mémes ;

Enfin, et en tant que le G )uverneinent ne s’est pas réservé lui-méme cette attribution, elle nomme et révoque ses agents, ainsi que divers oihciers publics : elle leur trace leurs devoirs, les éclaire, les surveille, les encourage et les punit.

Seot. 3. — Rapports de radministration avec l’autorité judiciaire.

13. .Nous n’avons pas à nous étendre sur les rapports de l’administration soit avec le pouvoir législatif, soit avec le Gouvernement. Nous avons déjà eu l’occasion de dire qu'elle est subordonnée au Gouvernement comme le bras l’est à la tête, et que ses rapports avec le pouvoir législatif sont indirects, puisqu’ils ont lieu par l’intermédiaire du Gouvernement.

14. Les rapports de l’administration avec la justice sont d'une nature plus délicate. Ces deux autorités sont parallèles et indépendantes l’une de l'autre; elles se secondent et se complètent mutuellement, et sont également indispensables au bien de l'État. Elles dillèrent, du reste, par leur nature, leur puissance, leur objet et leur forme de procéder.

l’ar leur nature : car l’autorité judiciaire est déléguée à des juges inamovibles, tandis que l’autorité administrative est confiée à des fonctionnaires révocables.

Par leur puissance : l’administration jouit, dans de certaines limites, d’un droit d’initiative; elle agit quand elle le croit utile, sans attendre qu’elle soit invoquée; elle prescrit des mesures obligatoires pour les citoyens. La justice, au contraire, doit presque toujours être saisie, elle ne décide ni ne prescrit rien : elle juge, tant en matière civile ou commerciale qu’en matière criminelle, mais ses arrêts sont souverains.

l*ar leur objet : puisque l'administration est chargée des intérêts généraux, tandis que la justice a pour mission la solution des di.licultés qui s’élèvent entre des intérêts privés. Cette distinction se remarque encore lorsque l'administration parait s'occuper d'intérêts privés, ou la justice d'intérêts publics : dans le premier cas, le particulier se trouve en rapport ou en collision avec le bien public, ou il faut lui appliquer des prescriptions législatives, obligatoires pour tous les •citoyens; dans le second, l'État n'est qu’une personne civile défendant ses intérêts privés, (loy. Domaine et Personne civile.)

l’ar leur forme de procéder, enfin, qui est solennelle, en général d'une lenteur calculée (pour laisser à la défense le temps qui lui est nécessaire) pour la justice, simple et souvent rapide pour l’adniinistration.

15. D’un autre cAté, on comprendra que, dans une société où tout se tient, il exi.sle nécessairement des points de contact, des rapports assez nombreux entre deux autorités dont chacune remplit des fonctions particulières.

Ainsi, l'administration comparait devant la justice pour représenter les propriétés de l'Etat ou des grands établisseuients publics; elle pourvoit aux dépenses occasionnées par les tribunaux ; elle concourt à l’exécution des jugements; elle nomme et surveille les olliciers ministériels.

Les tribunaux , de leur côté , appliquent les règlements portés par l’administration dans l’exercice de ses attributions ; ils reçoivent les déclarations, les serments de quehiues-uns de ses agents dont les procès-verbaux font foi en justice ; ils statuent sur le domaine de l’Etat et l’enregistrement, et souvent sur les contraventions douanières et les contributions indirectes, comme sur toutes les autres transgressions de la loi.

Sect. 4. — Conflits.

16. Toutefois, quelque bien définies que soient en apparence les attributions respectives de l’administration et des tribunaux, leurs ressorts se touchent et s’enchevêtrent assez pour qu’il soit quelquefois di licile de les distinguer. 11 arrive alors de deux choses l’une : ou chacune de ces deux autorités se croit compétente, ou toutes les deux se déclarent incompétentes. Dans le premier cas, il y a conflit positif; dans le second, conflit né/jatif.

La question de savoir à qui il appartient, dans un État monarchique, de prononcer sur les conflits était d'une solution si facile , qu’elle fut résolue par la loi des 7-1 i octobre 171)0, dès le premier conflit d'attributions qui s’éleva après la séparation des pouvoirs. En effet, le roi ou l’empereur est le chef de l’administration comme de la justice; c’était donc à lui à décider entre elles, et il faisait préparer la décision par le Conseil d’État.

17. Outre cette raison qui, jusqu'à un certain point, pourrait être considérée comme de pure forme, il y en a d'autres plus profondes. Permettre aux tribunaux de passer outre, c'était entraver, quelquefois annuler, l’action de l’administration. Il en serait résulté que Pautorité chargée des intérêts les plus précieux de la nation et dont les fonctions sont essentiellement responsables et mobiles, eût été dominée par une autorité i/responsable et aussi invariable que possible. Par contre, cette irresponsabilité de .ses représentants devait empêcher la justice de tomber sous la dépendance de l’administration. La justice garde en outre son indépendance vis-àvis de l'administration, en n’appliquant que les règlements pris conformément aux lois. (Code pénal, art. 47t, ir 10, « règlements lérjaîemeiü faits ».) Les tribunaux ne peuvent pas annuler les règlements illégaux, mais ils ne doivent pas condamner les citoyens qui les ont transgressés. (Voy. Acte administratif.)

18. Sous la Uépiibliqiie de ISIS et .sous celle du i septe nbre 1S70, les conflits ont été et .sont jugés par une co.nmission co iiposée par moitié de membres de la Cour de cassation et de membres du Conseil d'État, c'est-à-dire par les rejiréscntants des corps admiui^tratifN et judiciaires. ■ \ oj. Conflits.)

Sect. 5. ■ — Du contentieux.

19. 11 est évicKiit que les coiillits entre les autorités administratives et judiciaires, dont nous venons de parler, ne sauraient avoir lieu qu'à l’occasion d’intérêts privés. Kn ellet, la société se composant d’individus, et radmiiiistralion étant appelée à presci ire des mesures d’intéi'ét général, elle doit se trouver plus d’une lois dans le cas de froisser des intérêts privés. 11 arrivera même assez souvent qu’un acte administratif lésera certains droits privés '’égulièrement établis, de sorte que le particulier sera fondé à ouvrir une action judiciaire. Qui jugera?

20. 11 faut distinguer. Le particulier peut élever une réclamation en faveur de ses intérêts lésés, ou une contestation relativement à des droits méconnus. Dans le premier cas, il n’a d’autre moyen que de s’adresser à l’autorité administrative supérieure, par la voie dite gracieuse. 11 fait un appel au pouvoir discrétionnaire de l’administration, la priant de trouver une transaction équitable entre des intérêts généraux et des intérêts privés également confiés à sa sollicitude.

Dans le second cas, lorsqu’il prétend qu’on a porté atteinte à ses droits, la voie gracieuse n'est pas indiquée ; nous ne saurions admettre, en effet, que la reconnaissance d’un droit doive dépendre du bon vouloir d’un fonctionnaire, même juste. La raison publique demande un tribunal pour juger ce qu'on appelle le conientievx administratif.

21. Le contentieux administratif a toujours été considéré comme la partie la plus ardue de la science et de la pratique administrative, l’our en établir la nature, nous ne saurions mieux faire que de citer le passage suivant d’un homme très compétent en ces matières ^ :

« Le contentieux administratif se compose de toutes les réclamations fondées sur la violation des obligations imposées à l’administration par les lois et règlements qui la régissent, ou par les contrats qu’elle souscrit ; ainsi, toute loi qui établit une compétence, qui trace une forme d’instruction, ou qui pose une règle de décision, peut donner ouverture à un débat contentieux, s’il est allégué que la compétence soit intervertie, la forme inobservée, ou la règle enfreinte. Tout coiitrat passé par l’administration a le même effet, si le sens ou l’exécution en sont contestés. L’ensemble de ces débats, considéré en masse, constitue le contentieux de l’administration ; il sé compose donc d’une nature particulière de contestations, bien distinctes, comme on le volt, du contentieux judiciaire et de l’adininistration pure.

« Il a souvent été question de dresser la nomenclature des affaires contentieuses 5 mais ce travail serait impossible. Il faudrait prendre une à une toutes les lois administratives, pour rechercher dans chacune les dispositions qui confèrent des droits aux citoyens, et pour en attribuer la connaissance à telle ou telle juridiction administrative. En supposant que cette recherche ne fût pas vaine, la loi qui en consacrerait les résultats deviendrait presque aussitôt incomplète, toute loi administrative ajoutant de nouvelles pierres à l’édifice du contentieux administratif. II serait donc impossible de faire la liste des affaires