VI. RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET

Bibliographie.

AidniiDistratioii comparée.

CHAP. I. — INTRODUCTION

2. Dans l’ancienne monarchie française, l’établissement du budget, autrement dit état du Rol^ n’avait pas la même régularité qu’aujourd’hui. Souvent on se dispensait de remplir ce qu’on regardait coÆume une vaine formalité, ou bien on ne dressait ces états que plusieurs années après l’exercice expiré. Ce ne fut qu’en 1790 que commença la publication annuelle d’un tableau des recettes et des dépenses. D’après la Constitution de l’an III, le Directoire dut présenter chaque année au Corps législatif un état des ressources et des dépenses qui prit le nom de budget sous le Consulat.

3. Sous le premier Empire, le budget ne présentait encore qu’un aperçu très incomplet des dépenses et des recettes ; des sommes considérables restaient sans contrôle à la disposition du Gouvernement. Les formes financières se régularisèrent sous la Restauration. Une loi du 23 septembre 1821 prescrivit de comprendre dans le budget tous les revenus et toutes les dépenses. D’autres lois y rattachèrent successivement les non-valeurs, divers produits, ainsi que les budgets de plusieurs services spéciaux, et l’unité fut consommée en 1831 par l’annexion du budget de la dette publique et de l’amortissement.

4. Dès l’origine, les budgets étaient présentés par chapitres qui se décomposaient eux-mêmes en articles. Mais jusqu’en 1817, chaque ministre resta maître d’appliquer les fonds votés d’une manière plus ou moins différente de celle qu’indiquait le projet du budget. Il en résultait des abus qu’on voulut empêcher en décidant que les ministres devraient soumettre à l’approbation du roi la répartition entre les chapitres de leurs budgets particuliers, des sommes allouées à leur ministère. (L. 17 mars 1817.) Cette règle fut reconnue peu efficace et remplacée en 1827 par une autre qui consistait à diviser le budget en quatre grandes divisions et à le subdiviser en sections

dont chacune devait être soumise au vote des Chambres. (O. sept. 1827.)

5. Comme ce remède était encore insuffisant, une loi du 29 janvier 1831 décida que le budget de chaque ministère serait divisé en chapiti-es spéciaux contenant chacun des services corrélatifs ou de même nature, que la même division serait suivie dans la loi des comptes, et que les sommes affectées à chacun des chapitres ne pourraient être appliquées à des chapitres différents. Ce système dura jusqu’en 1852. Alors un sénatus-consulte établit le vote en bloc par ministère, la répartition par décrets et la faculté de reporter les excédents de crédits d’uii chapitre sur l’autre en vertu d’un décret. D’incessantes réclamations n’obtinrent de résultat qu’en 18G1 ; le budget fut divisé en sections, au nombre de 55. Les réclamations continuèrent et n’eurent satisfaction qu’en 18G9, où l’on rétablit le vote par chapitres. Enfin l’Assemblée nationale décida, par une loi du IG septembre 1871, non seulement que le budget serait voté par chapitres, mais encore qu’aucun virement de crédit ne pourrait avoir lieu d’un chapitre à un autre.

6. La même loi réforma les règles concernant les crédits supplémentaires ou extraordinaires. Les lois de finances de 1 8 1 7 et de 1819 avaient disposé que ces crédits pourraient être ouverts par des ordonnances royales à condition d’être soumis à l’approbation des Chambres à leur plus prochaine session. L’ordonnance du l®*" septembre 1827 n’exigea plus la sanction législative immédiate que pour les crédits extraordinaires et renvoya à la loi des comptes la justification des crédits supplémentaires; ce qui plaçait les Chambres en présence de faits accomplis qu’il ne restait qu’à ratifier. En 1833, il fut décidé que tous les crédits devraient être soumis aux Chambres dans leur plus prochaine session (L. 24 aeril 1833), et eu 1834, 1850 et 1851, de nouvelles restrictions furent apportées à la faculté d’ouvrir des crédits par ordonnances ou par décrets.

7. Cependant ces précautions n'empêchaient pas les crédits supplémentaires ou extraordinaires de s’élever à des sommes considérables. On se flatta de l’espoir qu’ils disparaîtraient presque en totalité lorsque le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 créa la faculté de virement en détruisant la spécialité. Vaine illusion ; non seulement les crédits supplémentaires, déduction faite de quatre années de guerre, s’élevèrent à plus d’un milliard de 1852 à 1861, mais le Gouvernement en outre s’abstenait d’en demander la ratification dans la session suivante. Le mal devint tel qu’un sénatusconsulte de 1861 supprima le droit d’ouvrir par décret des crédits supplémentaires ou extraordinaires, et n’autorisa la faculté de virement d’un chapitre à un autre qu’en^ vertu de décrets spéciaux rendus en Conseil d’État.

8. Il était entendu que ce serait par les virements que les ministres subviendraient aux besoins imprévus, et pour que ce système pût fonctionner, les allocations furent portées au maximum des crédits nécessaires. Mais l’équilibre entre la recette et la dépense ne fut pas mieux assuré que précédemment ; lorsqu'un besoin inopiné faisait un vide dans une section, il fallait que le Corps législatif votât de nouveaux fonds.

La question s’étant posée devant l’Assemblée nationale, il fut reconnu que prétendre supprimer absolument les crédits supplémentaires ou extraordinaires était une chimère et que les meilleures garanties contre les abus se trouvaient dans la législation de 1831 à 1851 *. Les dispositions adoptées en conséquence et modifiées plus tard par la loi du 14 décembre 1879, pour être mises en harmonie avec la Constitution de 1875, sont indiquées ci-après, aux n“® 31 à 36.

CHAP. n. — PRÉPABATION ET FORMATION DD BUDGET.

9. Le budget de l’État qui, une fois voté, prend le nom de loi annuelle des finances, présente distinctement les recettes et les dépenses. Celles-ci doivent être établies par ministère, par chapitre et par article, et sont examinées avant les recettes destinées à les acquitter.

10. Chaque ministre prépare d’abord son budget particulier en prenant pour base les allocations antérieures, sauf à tenir compte des besoins et des services nouveaux. 11 se concerte avec le ministre des finances, qui seul est en position d’apprécier l’ensemble des voies et moyens destinés à faire face aux dépenses et d’indiquer la juste limite où doivent s’arrêter les impositions à établir pour les besoins de chaque exercice.

11. Après avoir ainsi centralisé et coordonné les budgets spéciaux des divers ministères, le ministre des finances y ajoute le budget des recettes pour compléter le budget général de l’État.

12. Le budget forme un très gros volume, qui comprend trois divisions :

L’exposé des motifs, sorte de préface, dans laquelle, après avoir fait connaître la situation du Trésor et des budgets non encore réglés, le ministre des finances justifie les dispositions nouvelles contenues dans le budget qu’il présente;

2" Le texte du projet de loi, partie essentielle du budget ;

3*^ Les documents généraux annexes, longue série de tableaux explicatifs et statistiques, fournis par tous les ministères à l’appui de leurs demandes de crédits et que le ministre des finances place à la suite du projet de loi. Occupant environ les quatre cinquièmes du volume, leur importance est beaucoup moindre que leur développement. Ils ne figurent qu’à titre de justification. 11 ne faut pas d’ailleurs les confondre avec les états annexés, lesquels font partie du projet de loi lui-même.

13. Le projet de loi portant fixation du budget général des dépenses et des recettes d’un exercice se subdivise en titres, articles paragraphes. Le nombre des titres a varié; on en trouve cinq dans les budgets actuels :

Titre — Budget ordinaire.

Titre II. — Budget des dépenses sur ressources extraordinaires.

Titre III. — Budgets annexes rattachés par ordre au budget ^^énéral.

Titre IV. — Services spéciaux du Trésor.

Titre V. — Moyens de service et dispositions diverses.

Les quatre premiers titres se rapportent, pour ainsi dire, à des individualités budgétaires ayant chacune ses dépenses particulières et ses ressources propres.

Les articles sont subdivisés, s’il y a lieu, en paragraphes, et le budget des dépenses est pré-