GHAP. I. — LES OPINIONS. LE POUR ET LE CONTRE

Nous commencerons par faire connaître, sur la centralisation, l’opinion de quelques-uns des plus éloquents amis et ennemis de ce système administratif, non que ces opinions soient toujours bonnes — en général, il faut se défier de l’éloquence, — mais elles ont exercé une influence considérable sur le public, et le lecteur doit être mis à même de juger en connaissance de cause. Nous avons conservé, autant que possible, les termes même des auteurs ; en quelques endroits nous avons dù les résumer.

Sect. 1. — Opinion de M. de Cormenin.

Ce qui suit est tiré de la célèbre Introduction au Droit administratif. Nous nous servons de la 5® édition (Paris, 1840) :

« Chaque pays a ses institutions, chaque institution ses problèmes, et chaque problème sa solution propre. Chez nous, la centralisation a résolu le grand problème de F unité dans le territoire, la législation et le gouvernement. »

1. Government doit être traduit ici par administration ; nous disons administration locale et les Anglais local government.

Le caractère français tend à l’unité, à la généralisation des systèmes, à la codification des lois, à l’homogénéité de toutes les branches du service public. A cette première cause de la centralisation s’ajoutent l’accroissement prodigieux de Paris, avec sa force matérielle et intellectuelle ; la langue du pays, « si merveilleuse dans la naïveté populaire de ses tours, si didactique dans l’expression de la pensée, si abstraite et si claire à la fois, si ingénieuse et si mesurée, enfin si triomphante qu’elle a fait au dehors plus de conquêtes que nos armées » . La centralisation a d’autres agents encore : la presse, l’instruction primaire, le culte, l’armée, la Légion d’honneur, le budget, le grand-livre, la Cour de cassation, les conseils généraux et les Chambres, les routes, les bateaux à vapeur, les télégraphes, les chemins de fer. Le besoin de la centralisation est si impérieux que les révolutions n’y font rien. « Par la seule agrégation de son territoire, sa position géographique, la facilité de ses communications, son humeur si sociable, son génie si expansif, ses soldats du Nord et du Midi qui se fusionnent en deux veillées de camp, sa propagande écrite et parlée qui a les sons et l’éclat de la foudre, l’universalité populaire de la langue, ses écoles, ses codes, ses institutions, ses précédents révolutionnaires, son administration intense, son gouvernement unitaire, son amour inné de l’égalité, de l'indépendance nationale et de la gloire, son Paris et son nom même, la France est l'État le plus vigoureusement centralisé de l’Europe. »

Est-ce à dire que, parce que la centralisation a de grands avantages, elle n’ait pas d’inconvénients ?

« On a soutenu qu’elle sacrifiait trop le reste du pays à la capitale ; qu’elle retirait trop la vie des membres pour la loger dans le cœur ; qu’elle forçait trop le rendement en hommes et en argent ; qu’elle multipliait trop les rouages, les employés, les détails, les paperasses. » On a ajouté que les communes devaient être émancipées, que si les administrateurs locaux étaient ignorants, c’était parce qu’on ne leur laissait rien à concevoir ni à faire, ou on ne leur laissait rien à apprendre. On s’est même pris de regret pour certaines institutions provinciales, comme si ces institutions ne tenaient pas à des conditions sociales dans lesquelles personne aujourd'hui ne voudrait se replacer.

« Il y a des conséquences qui s’enchaînent. Qui divise sa force la perd ; qui veut de la liberté veut de l’ordre ; qui veut un peuple moral veut un peuple réglé ; qui veut un peuple réglé veut un gouvernement fort ; qui veut un gouvernement fort veut un gouvernement central. Avant la liberté des communes, la liberté des citoyens; avant la liberté des citoyens, l’indépendance du pays.

« La centralisation n’engendre pas partout et sous tous les gouvernements, tant s'en faut, la liberté; mais elle produit, même sous les despotes, l’égalité, ce besoin des peuples où chaque homme est en grande estime auprès de soi-même, ce besoin excellemment français. »

« Sans la centralisation, comment relier le Midi au Nord, lorsque tout diffère entre ces deux pôles, soleil, climat, terroir, mœurs, esprit, patois, intérêts, commerce, productions? Gomment établir la

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péréquation cadastrale, rimiformité des poids et mesures, renseignement de la langue nationale? Comment salarier, et sans salaire, comment faire marcher d’un même pas l’armée, le clergé, l’administration, la magistrature, creuser des ports, équiper des flottes, construire des forteresses, ouvrir des canaux, sillonner la France de chemins de fer? Sans la centralisation, qui porterait la haute main entre deux communes, entre deux départements, entre les ports de mer et les plaines de blé, entre l’agriculture et le commerce ? La force d’inertie, qui est celle des campagnes, ne paralyserait-elle pas l’action du Gouvernement? »

C’est grâce à la centralisation que les routes, dans la thiversée des départements, s’entre-croisent, se rejoignent et suivent les lignes les plus droites, les plus populeuses; que les grandes villes ne grèvent pas leur avenir par des emprunts ruineux, « et encore les laisse-t-on trop souvent s'obérer et commettre des extravagances dont l’acquit retombe sur l’octroi ». C’est grâce à elle que nous avons eu l’unifonnité de l’impôt, l’admissibilité de tous aux emplois, la communauté des codes, des juridictions et des peines, la libre circulation des personnes et des denrées, l’abolition des castes et des corporations, des privilèges d’état et des monopoles provinciaux.

« Et cependant souvenons-nous que nous sommes sujets à nous porter subitement et d’un haut-lecorps vers les extrémités de tous les systèmes dominants, que nous ne tardons pas à épuiser jusqu’à la lie les dernières conséquences d’un principe, et que nous faisons vite abus des meilleures choses. Ainsi, la centralisation poussée à l’excès ne serait pas sans dangers, considérée dans ses rapports avec la sûreté du Gouvernement, avec la liberté des citoyens et avec la bonne gestion des intérêts locaux. En effet, elle appartient au premier occupant et passe avec l’empire des mains de celui qui le tient aux mains de celui qui le prend.... Si le Gouvernement n’a pas sans cesse l’œil ouvert et le bras tendu pour écraser avec la massue de la centralisation les insurrections dès qu’elles lèvent la tête..., tout lui échappe à la fois. Trésor, presse, télégraphe, poste, armée, administration, empire. »

Quant à la liberté des citoyens, il s’est opéré dans la société française un double travail fort remarquable. A mesure que le sol se décompose, s’émiette et se tamise en poussière, le pouvoir se rassemble, se concentre et se pereonnifie dans un monarque ou dans un ministère. A mesure que la masse se fait individu, le pouvoir se fait masse; l’équilibre est rompu.

« Usons de notre principe, n’en abusons pas. Centralisons les grandes affaires; décentralisons les petites. Émanciper par degrés la gestion patrimoniale des communes ; ne pas laisser les encaissements de fonds sans application ou sans intérêts ; simplifier les doubles emplois et diminuer les rouages trop compliqués ; paperasser moins ; ne pas tant prodiguer les autorisations venues du centre, les circulaires ambitieuses et inintelligibles, les formalités d’apparat, les devis artistiques, les constructions plus monumentales qu’utiles, les allers et retours sans but et les pertes de temps ; administrer plus que délibérer et inspecter plus

CENTRALISATION ET DÉCENTR. 427

encore qu’administrer; lier de personne à personne les rapports des supérieurs avec leurs inférieurs ; s’expliquer verbalement et se faire comprendre plutôt que d’écrire et de n’être pas compris ; guider et pousser devant soi sans qu’on s’en aperçoive plutôt que de tirer rudement après soi, et persuader plutôt que de commander, tel est, envers les communes, le devoir intelligent de la centralisation.

« Maintenant, si nous envisageons la centralisation dans ses rapports plus généraux, administratifs ou politiques, nous n’aurons pas de peine à trouver, dans les institutions actuelles, les moyens de la rectifier, de la guider et de la contenir.

« D’abord, en étendant aux moindres villages la culture de la langue nationale ; en allumant et en entretenant dans toutes les grandes cités les phares de l’enseignement supérieur ; en rapprochant la justice des justiciables et en consommant dans les petits ressorts, sur place et sans frais, les petites causes et les petites affaires ; en fortifiant dans le cercle de leur pouvoir les attributions des conseils généraux ; en diminuant les dépenses des étatsmajors civils et militaires, et en faisant produire à chaque écu de l’impôt tout ce qu’il est susceptible de produire en agriculture, industrie, voirie, instruction, bon ordre, moralité et liberté.

« Puis des élections larges, fréquentes et sincères borneraient la centralisation dans tous ses degrés, sans gêner son action et sans affaiblir son

principe . Faire ses affaires par un mandataire,

c’est les faire par soi-même, et lorsqu’on est content de ses mandataires et qu’on peut les aviser, les gronder et les changer, et qu’ils rendent fidèlement et souvent leurs comptes, on peut dire qu’on a ce qu’on appelle le gouvernement du pays par le pays.

« Le second contrepoids de la centralisation, c’est la responsabilité des ministres et de leurs agents. Il faut l’organiser pour qu’elle ne soit pas illusoire, moins dans le sens des répressions personnelles que dans le sens des punitions parlementaires. Alors, l’action de l’administration sera plus vigilante et plus tempérée, plus individuelle et plus solidaire, plus légale dans les chefs, moins arbitraire dans les subordonnés et mieux contrôlée dans les Chambres.

« Reste le troisième et dernier moyen constitutionnel, la liberté de la presse mais de la presse à bon marché, de la presse sans droit de timbre et de poste, de cette presse qui, pour ne pas avoir de dangers, ne doit pas avoir de limites, de cette presse sans laquelle la responsabilité des ministres n’aurait jamais d’efficacité et les élections, fût-ce celles du suffrage universel lui-même, de sincérité et de garantie.... Un abus signalé est à moitié réprimé, et si la publicité ne réprime pas le mal qui est fait, elle prévient le mal qui allait se faire. »

Sect. 2. — Opinion de M. A. de Tocqueville.

Dans le livre, la Démocratie en Amérique, t. le*-, chap. YIII (p. 142 de la 15® édit., 1868), Alexis DE Tocqueville s’exprime ainsi :

« La centralisation est un mot que l’on répète sans cesse de nos jours, et dont personne, en général, ne cherche à préciser le sens.

« Il existe cependant deux espèces de centralisations bien distinctes, et qu’il importe de bien connaître.

m CENTRALISATION ET DÉGENTR.

« Certains intérêts sont communs à toutes les parties de la nation, tels que la formation des lois générales et les rapports du peuple avec les étrangers.

« D'autres intérêts sont spéciaux à certaines parties de la nation, tels, par exemple, que les entr. 'prises communales.

« Concentrer dans un même lieu ou dans une même main le pouvoir de diriger les premiers, c’est fonder ce que j’appellerai la centralisation gouvernementale.

« Concentrer de la même manière le pouvoir de diriger les seconds, c’est fonder ce que je nomli'.erai la centralisation administrative.

« 11 est des points sur lesquels ces diverses es- ])èces de centralisation viennent à se confondre. Mais en prenant dans leur ensemble les olqets qui tombent plus particulièrement dans le domaine de chacune d’elles, on parvient aisément à les distinguer.

« On comprend que la centralisation gouvernementale acquiert une force immense quand elle se joint à la centralisation administrative. De cette manière, on habitue les hommes à faire abstraction complète et continuelle de leur volonté, à obéir, non pas une fois et sur un point, mais en tout et tous les jours. iNon seulement alors elle les dompte par la force, mais encore elle les prend par leurs habitudes 5 elle les isole et les saisit ensuite un à un dans la masse commune.

« Ces deux espèces de centralisation se prêtent un mutuel secours, s’attirent l’une l’autre ; mais je ne saurais croire qu’elles soient inséparables.

« Sous Louis XIY, la France a vu la plus grande centralisation gouvernementale qu’on pût concevoir, puisque le même homme qui faisait les lois générales et avait le pouvoir de les interpréter, représentait la France à l’extérieur et agissait en son nom. « L'Ètüt c'est moi », disait-il, et il avait raison. Cependant, sous Louis XIY, il y avait beaucoup moins de centralisation administrative que de nos jours

« De notre temps, nous voyons une puissance, l’Angleterre, chez laquelle la centralisation gouveiTiementale est portée à un très haut degré : l’État semble s’y mouvoir comme un seul homme : il soulève à sa volonté des masses immenses, réunit et porte partout tout l’essor de sa puissance.

« L’Angleterre, qui a fait de si grandes choses depuis cinquante ans, n’a pas de centralisation administrative.

« Pour ma part, je ne saurais concevoir qu’une nation puisse vivre ni surtout prospérer sans une forte centralisation gouvernementale. Mais je pense que la centralisation administrative n’est propre qu'à énerver les peuples qui s’y soumettent, parce qu’elle tend sans cesse à diminuer parmi eux l’esprit de cité. La centralisation administrative parvient, il est vrai, à réunir à une époque donnée et dans un certain lieu toutes les forces disponibles de la nation, mais elle nuit à la reproduction des forces ; elle la fait triompher le jour du combat, elle diminue à la longue sa puis- .sance. Elle peut donc concourir admirablement à

1 . Tocqueville aurait dû dire : Beaucoup moins d’uniformité administrative. Nous aurions bien d’autres assertions à discuter.

CENTRALISATION ET DÉCENTR.

la grandeur d’un homme, non point à la prospérité durable d’un peuple.

« Qu’on y prenne bien garde : quand on dit qu'un État ne peut agir parce qu’il n’a pas de centralisation, on parle presque toujours, sans le savoir, de la centralisation gouvernementale. L’empire d’Allemagne, répète-t-on, n’a jamais pu tirer de ses forces tout le parti possible ; d’accord. Mais pourquoi ? Parce que la force nationale n’y a pu faire obéir à ses lois générales ; parce que les parties séparées de ce grand corps ont toujours eu le droit ou la possibilité de refuser leur concours aux dépositaires de l’autorité commune, dans les choses mômes qui intéressaient tous les citoyens ; en d’autres termes, parce qu’il n'y avait point de centralisation gouvernementale. La même remarque est applicable au moyen âge. Ce qui a produit toutes les misères de la société féodale, c’est que le pouvoir, non seulement d’administrer, mais de gouverner, était partagé entre mille mains et fractionné de mille manières ; l’absence de toute centralisation gouvernementale empêchait alors les nations de l’Europe de marcher avec énergie vers aucun but. »

Yoici comment le même écrivain s'exprime dans V Ancien üégime et la Révolution (édit, de 18G6; :

« Les formes de la centralisation étaient moins marquées qu’aujourd’hui, ses démarches moins réglées, son existence plus troublée ; mais c’était le même être. On n’a eu, depuis, à lui ajouter ni à lui ôter rien d’essentiel ; il a sulïi d’abattre tout ce qui s’élevait autour d’elle pour qu’elle apparût telle que nous la voyons.... Ce ne sont pas, comme on l’a dit tant de fois, les principes de 1789 en matière d'administration publique qui ont triomphé en 1800 et depuis, mais bien, au contraire, ceux de l'ancien régime qui furent tous alors remis en vigueur et y demeurèrent.... Si la centralisation n’a pas péri dans la Révolution, c’est qu’elle était elle-même le commencement de cette Révolution et son signe. Quand un peuple a détruit dans son sein l'aristocratie, il court vei’s la centralisation comme de lui-même. Il fautaloi*s bien moins d’efforts pour le précipiter sur cette pente que pour l’y retenir. Dans son sein, tous les pouvoirs tendent naturellement vers l’unité, et ce n’est qu’avec beaucoup d’art qu’on peut parvenir à les tenir divisés. La révolution démocratique qui a détruit tant d’institutions de l’ancien régime, devait donc consolider celle-ci, et la centralisation trouvait si naturellement sa place dans la société que cette révolution avait formée, qu’on a pu aisément la prendre pour une de ses œuvres.

« On se plaint souvent de ce que les français méprisent la loi ; hélas ! quand auraient-ils pu apprendre à la respecter ? On peut dire que chez les hommes de l’ancien régime, la place que la notion de la loi doit occuper dans l'esprit humain était vacante. Chaque solliciteur demande qu’on sorte en sa faveur de la règle établie, avec autant d’insistance et d’autorité que s’il demandait qu’on y rentrât, et on ne la lui oppose jamais, en effet, que quand on a envie de l’éconduire. La soumission du peuple à l’autorité est encore complète : mais son obéissance est un effet de la coutume plutôt ([lie de la volonté 5 car s’il lui arrive par hasard de s’émouvoir, la plus petite émotion le

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4îüiidiiit aussitôt jusqu’à la violence, et presque toujours c’est aussi la violence et l’arbitraire, et non la loi, qui le répriment.

« Le pouvoir central n’a pas encore acquis au xviii® siècle cette constitution saine et vigoureuse <(ue nous lui avons vue depuis; néanmoins, comme il est déjà parvenu à détruire tous les pouvoirs intermédiaires, et qu’entre lui et les particuliers il n’existe plus rien qu’un espace imuiense et vide, il apparaît déjà de loin à chacun d’eux comme le seul ressort de la machine sociale, l’agent unique et nécessaire de la vie publique.... Les buts que se proposent les réformateurs sont divers, mais leur moyen est toujours le même. Ils veulent emprunter la main du pouvoir central et l’employer à tout briser et à tout refaire suivant un nouveau plan qu’ils ont conçu eux-mêmes ; lui seul leur paraît en état d’accomplir une pareille tâche.... Ces idées descendent dans tous les esprits, se mêlent aux mœurs, entrent dans les habitudes, et pénètrent jusque dans la pratique journalière de la vie.... Le Gouvernement ayant pris la place de la Providence, chacun l’invoque dans ses nécessités particulières.... Ne nous étonnons plus en voyant avec quelle facilité merveilleuse la centralisation a été rétablie en France au commencement de ce siècle. Les hommes de 89 avaient renversé F édifice; mais ses fondements étaient restés dans Pâme même de ses destructeurs, et sur ces fondements on a pu le relever tout à coup à nouveau et le bâtir plus solidement qu’il ne l’avait jamais été.

« En 1789, les Français furent assez fiers de leur cause et d’eux-mêmes pour croire qu’ils pouvaient être égaux dans la liberté. Au milieu des institutions démocratiques, ils placèrent donc partout des institutions libres. Non seulement ils réduisirent en poussière cette législation surannée qui divisait les hommes en castes, en corporations, en classes, et rendait leurs droits plus inégaux encore que leurs conditions, mais ils brisèrent d’un seul coup les autres lois qui avaient ôté à la nation la libre jouissance d’elle-même et avaient placé à côté de chaque Français le gouvernement pour être son précepteur, son tuteur et, au besoin, son oppresseur. Avec le gouvernement absolu, la centralisation tomba. Mais quand cette génération vigoureuse, qui avait commencé la H évolution, eut été détruite ou énervée, ainsi que cela arrive d’ordinaire à toute génération qui entame de telles entreprises ; lorsque, suivant le cours naturel des événements de cette espèce, l’amour de la liberté se fut découragé et alangui au milieu de l’anarchie et de la dictature populaire, et que la nation éperdue commença à chercher comme à tâtons son maître, le gouvernement absolu trouva pour renaître et se fonder des facilités prodigieuses que découvrit sans peine le génie de celui qui allait être tout à la fois le continuateur de la Révolution et son destructeur.

« L’ancien régime avait contenu, en effet, tout un ensemble d’institutions de date modenie, qui, n’étant point hostiles à l’égalité, pouvaient facilement prendre place dans la société nouvelle, et qui pourtant offraient au despotisme des facilités singulières. On les rechercha au milieu des débris de toutes les autres et on les retrouva. Ces insti-

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tutions avaient fait naître jadis des habitudes, des passions, des idées qui tendaient à tenir les hommes divisés et obéissants ; on raviva celles-ci et l’on s’en aida. On ressaisit la centralisation dans ses ruines et on la restaura ; et comme, en même temps qu'elle se relevait, tout ce qui avait pu autrefois la limiter restait détruit, des entrailles mêmes d’une nation qui venait de renverser la royauté, on vit sortir tout à coup un pouvoir plus étendu, plus détaillé, plus absolu que celui qui avait été exercé par aucun de nos rois.... Le dominateur tomba, mais ce qu’il y avait de plus substantiel dans son œuvre resta debout ; son gouvernement mort, son administration continua de vivre, et toutes les fois qu’on a voulu depuis abattre le pouvoir absolu, on s’est borné à placer la tête de la Liberté sur un corps servile. »

Sect. 3. — Opinion de M. Vivien.

M. Vivien, dans ses Études administratives (Paris, Guillaumin, 3® édit., 1859), dit:

« Il n’est personne qui n’accepte la centralisation, pour certains objets et dans une proportion quelconque. Sur le point seulement où elle doit s’arrêter les opinions se partagent.

« Selon le génie des peuples, leurs mœurs, leurs traditions historiques, leur situation géographique même, la centralisation s’étend ou se resserre, et l’on s’explique aisément l’extrême développement qu’elle a pris en France. Depuis plusieurs siècles elle a été le but vers lequel la nation n’a pas cessé de se diriger. Pour se constituer, pour reculer ses frontières, pour imposer à des ennemis jaloux et puissants, la France a laissé prendre en autorité au Gouvernement ce qu’elle espérait qu’il lui rendrait en grandeur et en sécurité... La rénovation politique de 1789, loin de détruire la centralisation, imposa au Gouvernement le besoin de conserver les forces dont elle tenait le faisceau... L’Empire absorba tous les pouvoirs, et malgré de profondes modifications apportées par le gouvernement constitutionnel de 1814 à 18 i 8, la centralisation est encore le principe fondamental de notre administration.

« La centralisation a été la source de grands biens, qui pourrait le contester ? Elle a contribué à animer la France d’un seul esprit et d’une même pensée, elle a fondé l’iinité et assis sur des bases indestructibles le régime nouveau, mais elle a en même temps créé des maux funestes. Par le régime de la centralisation, l’autorité publique a vu peser sur elle une responsabilité qui, en même temps qu’elle fait remonter jusqu’à elle les bénédictions publiques dans les jours heureux, la livre, aux époques de crise et de malaise, à toutes les plaintes, aux clameurs de ceux qui souffrent et aux attaques de ceux qui exploitent ces soufïrances au profit de mauvaises passions. Détournés des affaires pratiques, les esprits se tournent exclusivement vers les théories spéculatives. Le Gouvernement prend une si grande part à toutes choses, que les mécontents considèrent sa destruction comme le premier de tous les remèdes. »

D’un autre côté, cette continuelle immixtion du Gouveniement dans presque toutes les affaires a fait perdre aux citoyens riiabitude des efforts personnels. On se dérobe à toute responsabilité indi-

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viduelle 5 ou attend d’autant plus du pouvoir central qu’on lui a concédé davantage. Le labeur de chacun se concentre dans le développement de son propre bien-être.

« Pour apprécier ces griefs, recherchons quels sont les attributs du pouvoir central et dans quelle mesure il doit en jouir... Il est évident que les relations avec l’étranger, l’armée, la flotte, les ressources financières destinées à en couvrir les dépenses, lui appartiennent nécessairement; mais c’est à deux conditions également indispensables. D’abord le Gouvernement n’est que le mandataire de la nation et il lui doit compte de tous ses actes. Une bonne constitution établira cette responsabilité sur les bases les plus solides. Elle organisera une surveillance sévère sur la diplomatie, d’où peut sortir la paix ou la guerre ; elle prendra des mesures pour que l’armée, créée dans l’intérêt de l’ordre et de la sûreté nationale, ne devienne pas un instrument d’oppression ; elle soumettra les finances à des contrôles qui empêchent le gaspillage et la fraude ; elle fera en sorte que le Gouvernement ne puisse jamais conduire la nation par les relations avec l’étranger à la rupture des alliances, par l’abus de la force publique à la servitude, et par le désordre financier à la ruine et à la banqueroute ’ .

D’un autre côté, le pouvoir central, sous prétexte de maintenir l’ordre, a mis la main sur un nombre illimité d’intérêts, et s’est substitué aux pouvoirs locaux dans une foule de cas. 11 n’est pas pour ainsi dire une action dans la vie qui ne touche au bon ordre ; de quelle autorité le Gouvernement ne serait-il pas investi si l’on prétenaait lui abandonner de si vastes intérêts ! Ici le problème à résoudre consiste moins à fixer les limites de son pouvoir, qu’à déterminer quel doit être à cet égard le principe de la législation. Deux systèmes sont en présence : l’iin, le système préventif, ne laisse aux citoyens la faculté de faire certains actes, d’ouvrir certains établissements, de se livrer à telle ou telle profession, qu’avec la permission de l’autorité publique. L’autre, le système répressif, trace les devoirs prescrits aux citoyens ; il les soumet à des conditions réglées en termes généraux, et quiconque les enfreint encourt les peines édictées par la loi.

« Entre ces deux systèmes le choix ne saurait être douteux. Le second seul satisfait à la liberté et à la dignité de l’homme. Que deviennent des citoyens dépourvus du droit d’exercer leurs facultés et assujettis en tant de choses au bon plaisir du Gouvernement ?... Le caractère dominant du système préventif est la défiance, sentiment supérieur pour ceux qui le font naître, humiliant pour le peuple dont la législation s’en inspire. La défiance contre les individus conduit à une confiance absolue envers le Gouvernement. Sur quelles bases repose cette confiance? Serait-il donc vrai qu’il n’y a de sagesse, de prévoyance, de lumières que dans les dépositaires de la puissance publique ? Étrange contradiction I C’est le citoyen que sa raison éclaire, que son intérêt dirige, que la loi avertit,

f. Les meilleures constitutions ne sont toujours que des mécanismes, c’est-à-dire des instruments inertes par euxmémes ; tout dépend de la manière de s’en servir. (Foy. Automatisme.) M. B.

CCNTltAI.ISAÏlON ET DÉCENTIt.

c’est le citoyen qui est suspect. C’est le Gouvernement que tant d’illusions peuvent égarer, qui ne peut avoir que des vues générales, et n’est pas en état de pénétrer avec sollicitude et clairvoyance dans les questions purement privées, qui est chargé du soin de faire les affaires des citoyens. »

Mais est-on bien assuré de consolider le Gouvernement en lui remettant des devoirs si pressants? « C’est le contraire qui est vrai. Il n’y a pas, pour l’autorité publique, de plus grande cause de faiblesse que l’exercice du régime préventif. Elle devient responsable de toutes les choses où elle a mis la main, des autorisations qu’elle accorde et de celles qu’elle refuse. Elle est le point de mire de toutes les plaintes et la cause supposée de toutes les souffrances... Les faveurs qu’elle concède soulèvent le soupçon, entretiennent l’envie et fomentent les inimitiés, aliment fécond des révolutions. De leur côté, les citoyens perdent l’habitude de se fier à eux-mêmes, ils s’imaginent que le Gouvernement, mêlé à leurs affaires, les dispense du calcul et de la pnidence. On ne compte plus sur ses propres efforts, sur son labeur, sur son activité.

« Resserrer le système préventif dans les bornes les plus étroites, n’y recourir que quand la sûreté publique l’ordonne, serait un des plus heureux correctifs de la centralisation. Elle gagnerait également en importance ce qu’elle pourrait perdre en puissance exécutive, si la police active était laissée dans une plus grande mesure aux pouvoirs locaux. C’est à eux principalement qu’elle doit être dévolue. 11 est nécessaire qu’elle soit faite de près, par ceux qui connaissent les individus, qui sont au courant des besoins. En ce point, le rôle du pouvoir central doit être plus de surveillance que d’action, et de direction que de commandement... Il ne doit se montrer que pour suppléer à l’inertie ou au mauvais vouloir du pouvoir local, et quand la sécurité publique dont il répond lui en fait un devoir. »

Dans l’administration générale, la législation n’aurait qu’à réduire dans quelques objets de détails le domaine de la centralisation. « Mais si le principe doit être maintenu, l’application en soulève les objections les plus fondées. La propension naturelle de tous les pouvoirs à s’accroître, le goût de la domination, la vanité qu’inspire une autorité discrétionnaire, la paresse des agents, les habitudes du public, tout a contribué à faire de la centralisation, en beaucoup d’occasions, un obstacle, une entrave, une source de diflicultés et de lenteurs... Son vice principal est la lenteur, et ce vice tient à une idée fausse. De ce que l’action administrative doit venir du centre, on conclut que toutes les affaires doivent passer par les mains de l’administration centrale. Il n’est pas nécessaire que les agents placés au centre du Gouvernement participent directement et personnellement à tous les faits administratifs. Ses délégués locaux doivent être les confidents de sa pensée et les organes de sa volonté. A l’aide des instructions, de la surveillance, des rapports, le Gouvernement peut, dans beaucoup de cas, assurer l’exécution des lois et pourvoir aux ser\ices publics.

« C’est moins le principe de la centralisation qu’il convient de contester, que les formes qu’il

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est nécessaire de corriger. Simplifier ces formes, supprimer tout ce qui retarde la décision sans l’éclairer, enfermer l’administration dans des délais de rigueur, ne lui remettre que ce qui appelle absolument son contrôle, n’adopter qu’exceptionnellement et dans les cas graves, le système des autorisations préalables, telles sont les précautions qui peuvent la justifier. Ses ennemis les plus dangereux sont ceux qui la rendent intolérable en l’exagérant, et si quelque chose pouvait la faire périr, ce serait cette exagération. »

Sect. 4. — Opinion de H. Odilon Barrot.

Cette opinion est exprimée dans un opuscule intitulé : De la Centralisation et de ses effets (nouvelle édition, Paris, Didier, 1870). Nous citons le plus souvent possible ses propres paroles.

« 11 est impossible de concevoir une société sans une centralisation quelconque ; car toute société se forme nécessairement d’une certaine portion de forces individuelles déléguées et centralisées (p. 17).... Il faut reconnaître également qu’il y a de ces moments de crise et de danger suprême où la concentration de tous les pouvoirs dans les mêmes mains devient une nécessité.... Il n’y a donc dans une pareille matière qu’une question de temps et de mesure.

« L’excès est dans toute centralisation qui, soit par la confusion des deux pouvoirs, soit par leur solidarité, dans un intérêt religieux ou dans un intérêt politique, porte une atteinte directe ou indirecte à la liberté des consciences et des cultes. Nous regardons également comme exagérée une centralisation qui, tantôt à titre de tutelle, tantôt à titre de police, soumettrait à son action préventive les droits collectifs ou même individuels des citoyens; qui, par exemple, sous le prétexte que les communes seraient incapables de faire leurs affaires, se chargerait de les faire elle-même par ses agents, désignerait leurs maires, leurs percepteurs, leurs maîtres d’école, leur curé et bientôt leurs gardes champêtres; ne permettrait à leurs conseils de s’ass'emhler qu’avec sa permission ; se réserverait de faire annuellement leurs budgets, et qui, même après la dépense votée et autorisée, prétendrait encore en régler l’exécution en imposant à ces malheureuses communes, qui les paient en définitive, ses plans, ses ingénieurs, ses architectes. Je tiens pour excessive une centralisation qui enlacerait presque tous les actes des citoyens dans la nécessité d’autorisations préalables, au point de ne leur permettre ni de prier Dieu, ni de se mouvoir d’un lieu à un autre que sous son bon plaisir. Je n’hésite pas à déclarer abusive une centralisation qui, après avoir ainsi donné tout pouvoir aux agents de l'autorité sur les citoyens, refuserait à ceux-ci tout recours contre ces mêmes agents déclarés inviolables sous la protection d’un Conseil d’État choisi par elle ; une centralisation qui, à l’aide de conflits qu’elle élèverait et résoudrait selon sa volonté, dessaisirait la justice ordinaire (p. 38)...

« Le premier et le plus grave reproche qu'on soit en droit d'adresser à une telle centralisation, c’est d’exercer sur la moralité publique et privée une influence funeste (p. 4l)... Habituez l’âme à s’abdiquer devant la volonté d’autrui, à se résigner devant la force ; ôtez-lui la conscience de sa liberté

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et de sa responsabilité, réduisez-Ia à concentrer son activité et son énergie dans un cercle étroit de petits intérêts personnels et égoïstes ; alors, soyez-en certain, au bout de peu de temps l’énervation morale commencera à se manifester .

Comme cependant il faut toujours à l’âme une sphère d’activité quelconque, si vous lui retranchez les préoccupations de la chose publique, vous la rejetez forcément dans la poursuite exclusive de la fortune et dans la recherche désordonnée des jouissances matérielles ou des plus puériles vanités. » [Voy. plus loin le chap. II.)

« Mais ce ne sont pas seulement les élans généreux de l'âme que la centralisation étouffe ; c’est aussi l’intelligence qu’elle atteint ; car en détruisant la liberté, elle atteint par cela même le foyer où cette intelligence trouve ses aliments nécessaires... » [Voy. plus loin le chap. II.)

« Eh bien, c’est après avoir détruit chez les peuples toute fierté, toute intelligence et jusqu’au goût des affaires publiques, que la centralisation s’en fait un titre pour se perpétuer! (p. 4G).... Quand sortirons-nous donc de ce cercle vicieux, dans lequel on enferme la France depuis des siècles? Toute tutelle prolongée produit infailliblement une certaine incapacité, et cette incapacité sert de prétexte pour continuer la tutelle indéfiniment. Laissez les citoyens, à leurs risques et périls, s’occuper de leurs affaires, et vous verrez si, après quelques écarts, quelques erreurs, ils n'arriveront pas à les mieux faire qu'aucun fonctionnaire salarié. »

Un autre effet d’une centralisation excessive est d’épuiser en dépenses improductives les sources du travail. Lorsque des gouvernements ont interdit à leurs sujets l’aliment de la vie publique, il faut bien qu’ils le remplacent par des distractions sans cesse renouvelées. « Or ces distractions s’épuisent vite et coûtent cher ; et comme la dernière et la plus efficace diversion au malaise moral des peuples qui ne font pas eux-mêmes leurs affaires est la guerre, c’est toujours vers cette dernière ressource que la politique centralisatrice est invinciblement poussée. Elle y trouve, en effet, une diversion utile pour quelque temps ; mais la guerre comme moyen de vivre et de durer, c’est au bout d’un temps donné la ruine inévitable.... Entre deux peuples qui entreront en lutte les premiers succès sont à peu près assurés à celui des deux qui peut disposer le plus facilement et le plus rapidement de ses ressources en argent et en soldats, par conséquent à celui dont le gouvernement est le plus concentré. Mais si le conflit se prolonge, la chance tourne au profit du gouvernement libre (p. 82) » : 1° parce qu’il faut recourir au crédit et que le crédit vit des garanties que les institutions libres peuvent seules lui assurer ; 2*^ parce qu’il n’y a que les peuples libres qui ont le privilège de pouvoir subir plus d’un échec sans être abattus et de suppléer aux pertes matérielles par les forces morales.

La fréquence de nos révolutions ne provient pas de la prétendue légèreté du peuple ; elle a pour cause : d’une part, l’excès de responsabilité que fait peser sur l’Etat son pouvoir démesuré, et, d’autre part, l’absence de toute responsabilité qui en résulte pour les individus. « Dépouiller ceuxci de toute participation aux affaires commumis,