CHAP. I. — DD CONFLIT POSITIF

Sect. 1. — Notions historiques et préliminaires.

2. Sous rancieniie monarchie, l’exercice du conflit n’était soumis à aucune règle. Quand les parlements ou les autres juges ne se renfermaient pas ou paraissaient ne s’être pas renfermés dans les limites de leur compétence, le roi cassait leurs arrêts ou jugements, et, s’il y avait lieu, renvoyait l’affaire à son Conseil. (Dareste, la Justice adminisirative, 209 5 de Tocqueville, V Ancien Régime el la Révolution, liv. II, chap. net suiv.)

3. En 1790, lorsqu’elle eut à s’occuper de l’organisation judiciaire, l’Assemblée constituante fut surtout dominée, sous la pression des faits contemporains, par la crainte de donner à la magistrature nouvelle une autorité et des attributions qui permissent à celle-ci de reconstituer et de ressusciter tôt ou tard les grands corps judiciaires de l'ancienne monarchie. Aussi la loi des 16-24 août 1790, en posant, dans son titre II, les bases fondamentales de cette organisation, eut-elle soin de décréter que les tribunaux ne pourraient prendre directement ou indirectement aucune part à l’exercice du pouvoir législatif, ni empêcher ou suspendre l’exécution des lois {art. 10) ; qu’ils seraient tenus de faire transcrire purement et simplement dans un registre particulier, et de publier dans la huitaine, les lois qui leur seraient envoyées [art. 11); qu’ils ne pourraient point faire de règlements {art. 12) ; qu’enfin les fonctions judiciaires seraient distinctes et demeureraient toujours séparées des fonctions administratives, et que les juges ne pourraient, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce fût, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions {art. 13).

4. On le voit, il n’est pas un de ces principes qui ne réponde à un abus de ce passé que l’Assemblée constituante venait modifier ou détruire ; il n’en estpasunquin’aitavanttoutunsens et une explication historiques.Ce fait considérable a été quelquefois perdu de vue ; la jurisprudence a quelquefois donné une interprétation trop extensive à des règles qui n’avaient peut-être pas, aux yeux de l’Assemblée constituante, toute la portée pratique que cette jurisprudence en a fait sortir. Cependant, en elles -mêmes, ces règles échappent à toute critique sérieuse : elles ont traversé toutes nos révolutions sans en être ébranlées ; elles ont même été plus d’une fois rajeunies et consolidées par les constitutions diverses qui se sont si souvent succédé dans notre pays. La loi du 16 fructidor an III (2 septembre 1795), par exemple, postérieure de quelques jours à la constitution du 5 du même mois, a fait itératives défenses aux tribunaux de connaître des actes d’ administration , de

quelque espèce qu’ils fussent, et bien que cette loi ait eu surtout pour objet de contenir la réaction à laquelle les actes et arrêtés émanés des l eprésentants du peuple en mission donnaient lieu (le toutes parts dans les derniers temps de l’existence de la Convention, bien qu’elle s’appliquât principalement , d’après son texte même, aux procédures et jugeinenls intervenus sur les plaintes relatives à ces actes ou arrêtés, elle ii’en est pas moins regardée comme ayant, en tant ((lie de besoin, imprimé une sanction nouvelle au principe de l’art, 13 du titre II de la loi de 1790. De même, la Constitution de 1848, dans son art. 19, rappelait que la séparation des pouvoirs est la première condition d'un gouvernement libre. Sans doute, la pensée de ses auteurs se portait d’abord sur le côté purement politique de cette séparation ; mais il n’est pas permis de douter que, même à ce point de vue, ils ne considérassent l’indépendance de l’administration visà-vis du pouvoir judiciaire comme devant continuer à former l’une des bases essentielles du droit public qu’ils proclamaient. Les constitutions ultérieures, quoiqu’elles aient gardé le silence sur ces principes, n’y ont évidemment porté aucune atteinte.

5. Toutefois, il faut bien reconnaître que, si nettement qu’elle soit tracée en théorie, la ligne de démarcation peut souvent, en fait, n’être pas aperçue ou n’être pas suffisamment respectée. Peu de questions sont plus délicates, on le sait, que les questions de compétence 5 de plus, c’est une tendance naturelle à tous les corps de travailler, même instinctivement, à élargir le cercle de leurs attributions. Des empiétements sont donc possibles ; le pouvoir judiciaire peut s’arroger quelquefois la connaissance de questions administratives ; telle peut être du moins la crainte ou la prétention du pouvoir administratif, A qui, dans ce cas, appartient-il, et d’après quelles règles convient-il de trancher la ditliculté, de rétablir l’équilibre troublé et de faire à chacun sa part ?

6. Aux yeux de l’Assemblée constituante ellemême, ce pouvoir rentrait dans les attributions de l’autorité royale ; elle eut l’occasion d’exprimer sa pensée à cet égard par une loi spéciale des 7-14 octobre 1790, dans laquelle on lit ce qui suit :

« Sur les contestations survenues en plusieurs lieux, et notamment entre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité de Gray, l’Assemblée nationale, après avoir entendu le rapport de son comité de constitution, décrète :

. 3“ Les réclamations d’incompétence à

l'égard des corps administratifs ne sont, en aucun cas, du ressort des tribunaux ; elles seront portées au roi, chef de l’administration générale, et dans le cas où l’on prétendrait que les ministres de Sa Majesté auraient fait rendre une décision contraire aux lois, les plaintes seront adressées au Corps législatif. »

7. Mais il ne suffisait pas de poser le principe, il fallait l’organiser. Or, soit que le temps ait manqué pour se livrer à ce travail au milieu de toutes les vicissitudes par lesquelles ont passé nos institutions, soit que le défaut de règles précises ait paru plus commode, de longues années se soni écoulées sans que rien ait été tenté dans cette

voie. Du reste, sur ce point, à la fois historique et législatif, nous ne pouvons que renvoyer nos lecteurs au rapport que M. de Cokmenin a fait à la commission qui fut chargée de préparer l’ordonnance réglementaire du 1®'’ juin 18-28'.

8. Après 1814, une ordonnance du 12 décembre 1821 traça quelques règles sur cette matière, qui, sauf les dispositions de l’arrêté du 13 brumaire an X, était à peu près abandonnée à l’arbitraire. Mais dans les années qui suivirent, l’administration fit de l’arme du conflit un tel usage ou plutôt un tel abus, particulièrement en matière électorale, que, pressé par des réclamations nombreuses, le ministère qui fut appelé aux affaires en 1828 reconnut la nécessité de soumettre ces réclamations à un examen approfondi. M. le garde des sceaux Portalis prit, en conséquence, le 16 janvier 1828, un arrêté par lequel il nomma une commission de neuf membres chargée : 1® d’examiner suivant quelles règles et quelles formes et dans quelles limites le droit de revendiquer les affaires dont la connaissance appartient à l’administration, soit en vertu des lois qui ont réglé ses attributions, soit en vertu des lois spéciales, peut et doit être exercé, aux termes des lois existantes, par les agents du Gouvernement ; 2° de proposer et rédiger, s’il y a lieu, les dispositions réglementaires qui pourraient paraître nécessaires ou utiles pour maintenir l’autorité de la chose jugée et la compétence des tribunaux, sans porter atteinte à l’indépendance de l’action de l’administration.

9. Dès le début de ses séances, la commission eut à se demander si elle devait préparer un projet de loi ou seulement un projet d’ordonnance. M. de Gormemn, dans son rapport, s’exprima ainsi sur ce point ;

« Cette matière, qui touche à l’organisation de la société et à la division des pouvoirs, est essentiellement législative, et elle se rattache à l’ensemble de toutes les lois qui devront constituer le système de l’organisation administrative. Rien ne saurait suppléer la discussion publique dans les deux Chambres, etc. »>

La commission elle-même, sans être aussi absolue, manifesta sa préférence pour une loi. L’avis qu’elle rédigea en terminant ses travaux, contient à cet égard les explications suivantes- :

« Les membres de la commission.... sont d’avis que si, pour ne pas sortir des termes exprès de leur mandat qui les invitait à se renfermer dans la législation existante, ils ont dû se borner à présenter sous la forme d’une ordonnance les mesures qui leur ont paru les plus propres à resserrer et à diriger l’action du conflit, ils ne peuvent néanmoins s’empêcher d’exprimer leur opinion sur rinsullisance d’une ordonnance et sur les avantages d'une loi dans une matière aussi importante; que, sans doute, l’ordonnance proposée présente une utilité et des améliorations incontestables, etc.; que, malgré ces avantages, il est vrai de dire qu’une ordonnance peut être à chaque moment modifiée, dénaturée et même révoquée par une autre ordonuauc ‘, etc. »

1. Ce rapport a été publié, en 1828, par M. Taillandier, secrétaire de la coinniissiou, dans son Commentaire sur l’ordonnance de 1828. 11 a été, depuis lors, reproduit par M. Dal- LOE, dans sa Jurisprudence générale, Conflit, p. 105.