CONFLIT, 10. CONFLIT

10. La commission comptait d’ailleurs de trop éminents représentants de l’esprit judiciaire, pour que la questicn capitale de la matière, celle de savoir à quelle autorité appartiendrait le règlement des conilits, ne fût nas discutée et approfondie dans ses délibérations. La proposition formelle lui fut soumise de déférer cette importante attribution à la Cour de cassation. A en croire M. Taillandier, M. Cdyieu contribua particulièrement à faire rejeter cette proposition ; les considérations qu’il développa dans ce sens sont résumées de la manière suivante par l’auteur que nous citons [Commentaire, p. lOG):

« Sur la question de savoir à quelle autorité doit appartenir la décision des contlits, l’honorable membre tit remarquer qu’il était nécessaire d’abord de remonter à la nature même du conflit. — Le conflit est le moyen accordé au pouvoir amovible et responsable, pour se défendre contre les invasions du pouvoir inamovible et irresponsable. Les affaires judiciaires en France, seul pays connu où il en soit ainsi, étant entièrement confiées à des corps collectifs et inamovibles ; la cassation, • qui, avant la Révolution, appartenait au conseil du roi, ayant été elle-même attribuée à un corps de ce genre, il était rigoureusement nécessaire, si l’on voulait conserver un gouvernement responsable, d’enlever soigneusement aux tribunaux toutes les matières administratives, c’est-à-dire tout ce qui a rapport au gouvernement général, à la police, à l’exercice des droits qui appartiennent à la communauté comme telle ; ces matières étant, par leur nature, l’objet de l’ambition des individus et des corps, parce qu’élles donnent plus d’autorité, plus de crédit et plus de moyens de favoriser ses créatures, l’ordre judiciaire a une tendance naturelle à s’en emparer, et chacun se souvient que, dans l’ancien régime, les parlements s'en étaient emparés en grande partie, et qu’ils étaient sans cesse en guerre à ce sujet avec le Gouvernement. Le Gouvernement avait cependant alors une défense, l’arme de la cassation, dont il est dépouillé aujourd’hui.

« L’Assemblée constituante, composée d’hommes qui avaient été témoins de ces débats, s’aperçut promptement que, si elle n’y portait pas remède, le pouvoir législatif lui-même serait anéanti : car il n’aurait aucun moyen d’arrêter les autorités judiciaires, ni de les faire répondre de leurs actes. Quelque impartiale que puisse être la Cour de cassation, elle appartient à l’ordre judiciaire ; elle est composée des mêmes éléments, et, en matière d’attributions, elle a les mêmes intérêts ; enfin et surtout, il n’y a aucun moyen de réformer ses arrêts 5 la disposition qui donnait au roi, sous la re.sponsabilité de ses ministres, le droit de juger les conflits, était donc une conséquence mathématique de l’établissement du gouvernement représentatif. Admettons , en effet, une disposition contraire : insensiblement les tribunaux jugeront les questions administratives, ils s’empareront de la police, ils entraveront le gouveraement , ils finiront par faire des lois par leurs arrêts. Sans cesse les ministres auront à dire qu’ils ne peuvent répondre d’opérations dans lesquelles leur action n’est pas libre; et que pourra faire le Corps légi.slatif? 11 sera toujours muet devant des arrêts. Au contraire, que le Gouvernement abuse des conflits.

qu’il enlève les citoyens à leurs juges naturels, qu’il intervertisse les juridictions, scs ministres peuvent, à chaque instant, être appelés à en répondre (levant les Chambres. 11 y a à l’abus de ce remède un autre remède toujours prêt.

« Ce n’est donc pas seulement la loi positive, c’est la raison, c'est la nature des choses qui veut que le jugement des conflits appartienne au Gouvernement. Qu’on le règle de manière à ne point choquer sans nécessité les tribunaux, à ne point traîner mal à propos les citoyens devant l’autorité administrative dans les matières judiciaires ; rien de plus jiLste, rien même de plus utile à la conservation d’une prérogative nécessaire ; mais transférer cette prérogative à un membre quelconque de l’ordre judiciaire, c’est renverser la constitution. »

11. Quelle que soit la force de ces considérations, nous ne saurions nous empêcher de penser que le souvenir des anciens parlements a peut-être trop influé sur l’esprit éminent qui les a produites et sur d’autres qui, sans être aussi éminents, les ont accueillies ou paraphrasées après lui. Sans doute, le principe de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire doit être maintenu ; mais nous croyons que les raisons sur lesquelles M. CoviEii fondait son opinion, n’ont pas aujourd’hui toute la force qu’elles auraient pu avoir avant 1789 et qu’elles auraient encore en présence d’un pouvoir judiciaire autrement constitué : nous croyons que ces raisons se réduisent (et c’est bien assez) à celles que fournit la nécessité de protéger l’indépendance légale du pouvoir administratif contre l’antagonisme de l’esprit judiciaire, contre la tendance inévitable qui porterait ce deniier à agrandir insensiblement son domaine, et contre les inconvénients que pourrait parfois entraîner une intelligence insullisante des besoins administratifs, qui trop souvent ne sont bien compris par la magistrature que dans la haute sphère à laquelle appartient la Cour de cassation.

12. Quoi qu’il en soit, c’est des travaux de cette commission qu’est soi-tie l’ordonnance du 1®* juin 1828. Destinée à satisfaire aux réclamations qu’avait fait naître l’usage excessif du conflit, rédigée en présence et sous l’empire d’une réaction quelque peu exagérée contre les abus d’un droit qu’il fallait pourtant conserver, cette ordonnance a dû, par une loi naturelle de l’esprit humain, et aussi par un sage et habile calcul, subordonner l’exeroice de ce droit à des formes et à des garanties restrictives, le renfermer dans d’étroites limites, le sacrifier même dans quelques-unes de ses applications pour le sauver dans son principe. Ce caractère manifeste de l’ordonnance de 1828 ne doit jamais être

, perdu de vue dans l’appréciation de scs dispositions.

13. En 1835, le Gouvernement, s’inspirant de la pensée qu’avait exprimée la commission de 1828, soumit au Conseil d’Etat un projet de loi sur les contlits ; mais ce projet ne fut point présenté aux Chambres ’ .

1. Ce projet, préparé par une commission choisie dans le sein du (Conseil et composée de M.M. Girod de l’.Ain, Alleiil, Béranger, de Gérando, de Fréville, Maillard, Vivien et de Cliasseloup-Laubat, rapporteur, fut présenté à l’assemblée générale du Conseil d’État et adopté par elle le 26 janvier 1836. Mais, soit à cause du changement qui survint alors dans le ministère >22 février 1836), soit par tout autre motif, il n'a reçu aucune suite. Le texte eu a été publié par M. p« Cohvk NiN, dans sa Se édition (Appendice, t. II, p. Si).

14. La révolution de 1848 devait nécessairement amener un assez grave changement dans cette partie de la législation : le régime qu’elle inaugurait ne pouvait guère s’accommoder du système qui jusque-là laissait au Chef du gouvernement le pouvoir de statuer sur les conflits. Aussi l’art. 89 de la constitution décida-t-il que les conflits d'attributions entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire seraient réglés par un tribunal spécial de membres de la Cour de cassation et duConseil d’Élat, désignés tous les trois ans ennombre égal par leur corpsrespectif, etqui serait présidé par le ministre de la justice.

Un règlement d’administration publique du 2 G octobre 1849 et une loi du 4 février 1850 réglèrent les détails de l’organisation de ce tribunal et les formes de sa procédure. C’est au mois de mars 1850 qu’il a commencé à siéger; pendant cette année et pendant l’année 1851, il a eu à statuer sur 1 18 conflits, soit positifs, soit négatifs; il a eu à trancher de nouveau la plupart des questions de compétence sur lesquelles la jurisprudence du Conseil d’État s’était plus ou moins fixée, et, à très peu d’exceptions près, il s’est associé à cette jurisprudence, même sur les points qui avaient donné lieu à dissidence entre le Conseil d’État et la Cour de cassation. Sous ce rapport, sous d’autres encore, que nous n’avons pas à signaler ici, l’existence du Tribunal des conflits a produit de bons et utiles résultats, ne fût-ce qu’en mettant définitivement hors de toute controverse certaines solutions qui ont été désormais acquises à la doctrine comme à la pratique.

15. Ce tribunal ne pouvait, du reste, survivre à la constitution de 1848 ; il ne pouvait du moins prendre place dans la constitution de 1852. L’art. 17 du décret organique du 25 janvier 1852 a en effet rendu au Conseil d’État la connaissance des conflits, qu’il a conservée jusqu’à sa suppression en septembre 1870. La commission provisoire qui l’a momentanément remplacé [D. 15 srpt. 1870) a également statué sur les conflits pendant le temps où elle a existé.

16. Aujourd’hui la matière est régie par la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d’État. Le titre IV de cette loi intitulé: Des conjlits et du Tribunal des conflits., contient les dispositions suivantes :

« Art. 25. Les conflits d’attributions entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire sont réglés par un tribunal spécial, composé : 1® du garde des sceaux, président ; 2® de trois conseillers d’État en service ordinaire, élus par les conseillers en service ordinaire ; 3® de trois conseillers à la Cour de cassation, nommés par leurs collègues ; 4® de deux membres et de deux suppléants, qui seront élus par la majorité des autres juges désignés aux paragraphes précédents. Les membres du Tribunal des conflits sont soumis à réélection tous les trois ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent un vice-président au scrutin secret et à la majorité absolue des voix. Ils ne peuvent délibérer valablement qu’au nombre de cinq membres présents au moins.

« Art. 26. Les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n’ap- [lartiendraient pas au contentieux administratif.

Toutefois, ils ne peuvent se pourvoir devant cette juridiction qu’après que la section du contentieux a refusé de faire droit à la demande en revendication qui doit lui être préalablement communiquée ‘ .

« Art. 27. La loi du 4 février 1850 et le réglement du 26 octobre 1849, sur le mode de procéder devant le Tribunal des conflits, sont remis en vigueur. »

17. Nous n’avons jusqu’ici envisagé qu’une seule des faces de la question ; nous n’avons jusqu’ici supposé que l’empiétement de l’autorité judiciaire sur l’autorité administrative, et nous n’avons recherché et constaté que les règles établies pour réprimer cet empiétement. Mais l’hypothèse inverse peut se présenter : l’autorité administrative peut, à son tour, envahir le domaine de l’autorité judiciaire ; celle-ci aura-t-elle le droit d’élever le conflit pour faire régler par le chef de l’État les attributions respectives des deux autorités ?

Une décision, du 29 juin 1811, avait admis l’alfirmative. Mais cette doctrine, implicitement abandonnée par une autre décision du 22 décembre 1811, fut explicitement condamnée par une décision du 3 juillet 1822, et la doctrine contraire a depuis longtemps cessé de faire question. « Le Conseil d’État, dit M. Boolaticnier, n’admet pas que les tribunaux puissent élever le conflit contre l’administration, et il est naturel de penser que, si le législateur avait voulu leur conférer ce droit, il aurait pris soin d’en régler l’exercice. La vérité est qu’en instituant le conflit, on a eu surtout en vue de protéger l’autorité administrative contre les empiétements de l’autorité judiciaire. Et lorsqu’on y réfléchit, cette partialité du législateur est plus apparente que réelle ; en effet, si les tribunaux ne peuvent eux-mêmes, dans l’intérêt de leurs attributions, déférer au Roi en Conseil d’État les actes de l’administration qui empiètent sur le domaine de l’autorité judiciaire, ce droit appartient, d’après la loi des 7-14 octobre 1790*, à toute partie intéressée; il s’applique aux actes de toute autorité administrative quelconque, et il peut s’exercer dans les formes et àvec les garanties établies pour les affaires contentieuses. »

On peut ajouter, avec M.Serrigny (t. I*'',n® 164), que le droit d’élever le conflit répugnerait à la nature du pouvoir judiciaire, soit parce que ce pouvoir est irresponsable, soit surtout parce qu'il n’a pas l’action et l’initiative qui appartiennent au pouvoir administratif. Toutefois, aucune de ces raisons n’est, en elle-même, absolument décisive : il serait possible de concevoir un système qui, tenant la balance égale entre les deux autorités, organiserait les moyens de veiller à tous les empiétements et de les déférer, dans l’un et l’autre cas, au juge suprême des compétences.

t. L’art. 47 de la loi du 3 mai 1849 sur le Conseil d’État de 1848 contenait déjà une disposition analogue, restreinte cependant au ministre de la justice seul. Elle n’a reçu aucune application pendant la durée de cette institution (1 849-1851). Il en sera probablement de même de l’art. 26 de la loi actuelle, sur le mérite duquel on peut consulter les observations critiques qu’il a inspirées à M. Ducrocq. {Cours de droit administratif, 4 édit,, n« 564.)

2. Koy. aussi le décret du 2 novembre 1864 et l’art. 9 de la loi du 24 mai 1872.

Ce qui demeure vrai, c'est que le droit d'élever le conflit positif, dans l’état actuel, est exclusivement remis à l'administration pour la défense de ses propres prérogatives^ ce qui demeure vrai, c’est que les prérogatives de l’autorité judiciaire n'ont pas, au même degré, besoin d’un tel secours.

18. Aujourd’hui encore, la législation de la matière est presque tout entière dans l’ordonnance du 1®^ juin 1828.11 faut y ajouter les dispositions des art. 6 et 7 de l’ordonnance du 12 mars 1831 , qui ont remplacé ou modifié celles des art. 1 5 et IG de l’ordonnance de 1828. 11 faut y ajouter aussi les dispositions ci-dessus rapportées de la loi du 24 mai 1872. Il faut y ajouter enfin la loi du 4 février 1850 et le règlement du 2G octobre 1849

1. La loi du 4 février 1850, dont les trois premiers articles ont été modifiés par l’art. 25 de celle du 24 mai 1372, est ainsi conçue dans les articles suivants :

« Art. 4. Les décisions du Tribunal des conflits ne pourront être rendues qu’après un rapport écrit, fait par l’un des membres du Tribunal et sur les conclusions du ministère public.

« Art. 5. Les fonctions de rapporteur seront alternativement confiées à un conseiller d’État et à un membre de la Cour de cassation, sans que cet ordre puisse être interverti.

« Art. 6. Les fonctions du ministère public seront remplies par deux commissaires du Gouvernement choisis tous les ans par le Président de la République, l’un parmi les maîtres des requêtes au Conseil d’État, l’autre dans le parquet de la Cour de cassation. 11 sera adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant choisi de la même manière et pris dans les mêmes rangs pour le remplacer en cas d’empêchement. Ces nominations devront être faites chaque année avant l’époque fixée pour la reprise des travaux du Tribunal.

« Art. 7. Dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et celles du ministère public ne pourront être remplies par deux membres pris dans le même corps. »

Nous reproduisons également les deux premiers chapitres du règlement du 26 octobre 1849 :

« Chap, fer. — Dispositions générales.

« Art. 1er. Le Tribunal des conflits se réunit sur la convocation du ministre de la justice, son président.

« Art. 2. En cas d’empêchement, les membres du Tribunal des conflits sont remplacés par des suppléants, etc .

« Art. 3. Les fonctions du ministère public devant le Tribunal des conflits sont remplies par deux commissaires du Gouvernement, pris dans le ministère public du Conseil d’État et de la Cour de cassation. Ils sont désignés chaque année par le Président de la République.

« An. 4. Les avocats au Conseil d’État et à la Cour de cassation peuvent être chargés par les parties intéressées de présenter devant le Tribunal des conflits des mémoires et des observations.

a Art. 5. Un secrétaire nommé par le ministre de la justice est attaché au Tribunal des conflits.

« Art. 6. Les rapporteurs sont désignés par le ministre de la justice, immédiatement après l’enregistrement des pièces, au secrétariat du Tribunal.

« Art. 7. Les rapports sont faits par écrit; ils sont déposés par le rapporteur au secrétariat pour être transmis à celui des commissaires du Gouvernement que le ministre de la justice désigne pour chaque affaire.

« Art. 8. Le rapport est lu en séance publique : immédiatement après le rapport, les avocats des parties peuvent présenter des observations orales. Le commissaire du Gouvernement est ensuite entendu dans ses conclusions.

« Art. 9. Les décisions du Tribunal des conflits portent en tète la mention suivante ; Au nom du peuple français, le Tribunal des conflits. Elles contiennent les noms et conclusions des parties, s’il y a lieu, le vu des pièces principales et des dispositions législatives dont elles font l’application. Elles sont motivées. Les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés. La minute est signée par le président, le rapporteur et le secrétaire. L’expédition des décisions est délivrée aux parties intéressées par le secrétaire du Tribunal. Le ministre de la justice fait transmettre administrativement aux ministres expédition des décisions dont l’exécution rentre dans leurs attributions.

« Art. 10. Les décisions du Tribunal des conflits ne sont pas suseeptibles d’opposition.

« Art. 11. Sont applicables au Tribunal des conflits les

Sect. 2. — Des conditions générales de l’existence du conflit positif.

19. Ainsi qu’on vient de le voir, le conflit positif ne constitue pas un moyen général de maintenir en toutes matières, entre toutes autorités, l’ordre constitutionnel des compétences et des juridictions ; il constitue seulement un moyen spécial de maintenir cet ordre entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire, et même il n’est qu’une arme remise à la première de ces autorités pour se défendre contre les empiétements possibles de la seconde. Il suit de là que la première de toutes les conditions de l’existence de ce conflit, c’est qu’il y ait effectivement contestation, lutte, entre le pouvoir judiciaire et l’administration, et que celle-ci ait à revendiquer pour elle-même une de ses prérogatives, une de ses attributions légales, dont celle-là prétendrait se saisir ou refuserait de se dessaisir.

L’incompétence même de l’autorité judiciaire ne suffit pas pour justifier le conflit, si à cette incompétence ne correspond pas la compétence de l'autorité administrative * . Ce point de départ n’est pas controversé ; néanmoins il importe de le mettre en relief, et rien n’en prouve mieux l’exactitude que la rédaction même des décisions sur les conflits. Toutes les fois, en effet, qu'un conflit n’est pas confirmé ou annulé intégralement, toutes les fois qu’un partage est à faire entre les questions diverses que peut englober un arrêté de conflit, il y est statué dans les termes suivants : « Var-

rêté de conjlit . est confirmé en tant qu'il

revendique ÿocïil' administrative, etc. »

20. Si donc, par exemple, une difficulté s’élève dans le sein de l’administration elle-même, entre deux agents ou corps administratifs, sur la question de savoir quel est celui d’entre eux qui est légalement investi de la connaissance de telle

art. 88 et suivants du Code de procédure civile sur la police des audiences.

« Chap. II. — Dispositions relatives aux conflits d’attributions positifs.

« Art. i2. Les arrêtés de conflit et les pièces continuent d’ètre transmis au ministre de la justice par les procureurs de la République et les procureurs généraux, conformément à l’art. 14 de l’ordonnance du 1 r juin 1828 et à l’art. 6 de l’ordonnance du 12 mars 1831; ils sont enregistrés immédiatement au secrétariat du Tribunal des conflits. Dans les cinq jours de l’arrivée, les arrêtés de conflit et les pièces sont communiqués au ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service auquel se rapporte le conflit. La date de la communication est consignée sur un registre à ce destiné. Dans la quinzaine, le ministre doit fournir les observations et les documents qu’il juge convenable sur la question de compétence. Dans tous les cas, les pièces seront rétablies au secrétariat du Tribunal des conflits dans le délai précité.

« Art. 13. Les avocats des parties peuvent être autorisés à prendre communication des pièces au secrétariat sans déplacement.

« Art. 14. Dans les vingt jours qui suivent la rentrée des pièces, le rapporteur fait au secrétariat le dépôt de son rapport et des pièces.

« Art. 15. Il est statué par le Tribunal des conflits, dans les délais fixés par l’art. 7 de l’ordonnance du 12 mars 1831 et l’art. 15 de l’arrêté du 30 décembre 1848. Ces délais sont suspendus du 15 août au 15 octobre. {D. 27 juill. 1885.)

« Art. 16. Lorsque la décision a été rendue, le ministre de la justice pourvoit à la notification prescrite par l’art. 7 de l’ordonnance du 12 mars 1831, et par l’art. 16 de l’arrêté du 30 décembre 1848.»

1. L’art. 9 de l’ordonnance de 1828 porte que l’arrêté par lequel le préfet élèvera le conflit revendiquera la cause. Il ne siillit donc pas d’alléguer (jue l’autorité judiciaire n’est pas compétente ; il faut avoir à revendiquer la question pour l’autorité administrative. Nous disons, du reste, l’autorité et non pas seulement la juridiction.