MATIÈRE CIVILE
30.. « Il ne pourra, dit l’art. 2 de l’ordonnance de 1828, être élevé de conflit en matière de police correctionnelle que dans les deux cas suivants : 1® lorsque la répression du délit est attribuée par une disposition législative ‘ à l’au-
1. Et non pas seulement par une loi. Les rédacteurs de l’ordonnance de 1828 n’ont pas voulu qu’il fût possible de remettre en question la légalité et la force obligatoire des décrets impériaux, même inconstitutionnels, que la jurisprudence a assimilés, sous ce rapport, aux lois proprement dites. Leur intention à cet égard est attestée par M. Taulandieh (p. 16;}.
torité administrative; 2® lorsque le jugement à rendre par le tribunal dépendra d’une question préjudicielle dont la connaissance appartiendrait à l’autorité administrative en vertu d'une disposition législative. Dans ce dernier cas, le conilit ne pourra être élevé que sur la question préjudicielle. »
Malgré sa forme limitative, cette rédaction réserve au pouvoir administratif tout ce qu'il est intéressé et fondé à se réserver dans L“s matières correctionnelles : car, ainsi que l'a fait remarquer M. Boulatignier (p. 463), il serait assez difficile d'imaginer la possibilité d’un conflit en ces matières, s’il avait un autre objet que de revendiquer, soit la connaissance des délits dont la répression est exceptionnellement attribuée aux juridictions administratives, soit la solution de questions préjudicielles administratives.
Cependant il ne faut pas exagérer la portée de cette observation et en conclure que l’art. 2 de l’ordonnance de 1828 n’a apporté aucune restrictions aux prétentions possibles de l’administration. Si cet article n’existait pas, l’administration pourrait essayer de soutenir que, sans réclamer le droit de juger et de punir les délits, c’est à elle qu’il appartient de décider, en cas de contestation, si tel fait, poursuivi comme délit par le ministère public ou par la partie lésée, constitue bien un délit ou s’il n’a pas un caractère exclusivement administratif. D’une part, en effet, elle n’userait pas, dans cette hypothèse, de la faculté établie par le § l®*" de l’article précité, puisqu’elle ne revendiquerait pas le jugement d’un délit. D’autre part, elle ne se placerait pas non plus dans le cas prévu par le § 2 : car elle ne revendiquerait pas une question préjudicielle, elle revendiquerait la question même du fond, c’est-à-dire la question de savoir si le fait allégué constitue un délit prévu et puni par les lois.
31. Ainsi qu’on vient de le voir, le premier cas où le conflit est possible dans les affaires correctionnelles, concerne celles dont la connaissance est attribuée à l’administration par une disposition législative. Ici l’on n’a pas à se demander, comme on aurait pu être amené à le faire pour les crimes, si l’ordonnance a pu déroger à la loi ; car elle a précisément réservé le droit établi par les lois existantes. Cette réserve ne semble pas, à première vue, devoir donner lieu à de bien graves difficultés dans la jurisprudence, puisqu’il suffit de rechercher s’il existe une disposition législative qui attribue à l’autorité administrative la connaissance de tel ou tel délit, et comme une disposition de ce genre ne peut être, dans notre législation, qu’une exception, elle doit être clairement et formellement écrite, elle ne peut être créée par induction ou suppléée par analogie.
L’exception ne comprend guère que les délits ou contraventions de grande voirie et ceux qui leur sont assimilés dans certaines matières spéciales, telles que les servitudes militaires.
32. Le Conseil d’État avait pourtant découvert une autre exception en matière de diffamation ou d’injure, alors que cette diffamation ou cette injure était consignée dans la délibération d’un conseil municipal. Par diverses décisions de 1842, 1854, 1866 et mai 1870, il avait décidé qu’il résulte
de Vart. 60 de la loi des 14-22 décembre 1789 que tout citoyen qui se croit lésé par un acte quelconque d’un corps municipal, ne peut qu’exposer ses sujets de plainte à l’autorité administrative supérieure, laquelle y fait droit, s’il y a lieu, après vérification des faits, d’où il avait conclu que la répression du délit de diffamation ou d'injure, commis dans un acte de cette nature, était attribuée par une disposition législative à l’autorité administrative. Mais cette solution, démentie par les termes mêmes du texte invoqué et de celui qui le suit immédiatement, et combattue par la plupart des auteurs ‘ ainsi que par les divers commissaires du Gouvernement qui avaient eu à s’en expliquer (MM. Boülatignier, Alcoc et Perret), a été condamnée par deux décisions (7 7nai 1871 et 18 mai 1872) delà commission provisoire qui a momentanément remplacé le Conseil d’État après le 4 septembre 1870, et nous ne croyons pas qu’elle ait désormais la moindre chance d’être reproduite.
33. En second lieu, le conflit peut être élevé en matière correctionnelle, lorsque le jugement à rendre dépend d’une question préjudicielle dont la connaissance appartient à l’autorité administrative en vertu d’une disposition législative ; seulement il est bien clair qu’alors le conflit ne peut porter que sur cette question préjudicielle.
Ainsi, par exemple, des ouvriers, employés à l’exécution de travaux publics, sont cités en police correctionnelle pour avoir, par imprudence, négligence, ou inobservation des règlements, causé involontairement un homicide, ou fait des blessures à un particulier (C. P., art. 319 320) 5 ils se
défendent en alléguant qu’ils n’ont fait que se conformer aux ordres de l’administration, et l’administration intervient pour s’associer à cette défense ou même pour en prendre l'initiative. Évidemment, si le jugement à intervenir dépend de l’examen de cette allégation, il y a là une question préjudicielle que l’autorité administrative a seule le droit de résoudre. Ainsi l’a jugé le Conseil d’Étai les 23 avril 1840, 26 avril 1847, etc.
34. Ce n’est pas seulement, du reste, en matière correctionnelle, c’est aussi en matière civile que l’administration, tout en étant incompétente pour prononcer sur le fond de certaines affaires, peut avoir à revendiquer la connaissance de questions préjudicielles. Ainsi, dans un procès sur la propriété d’un immeuble, le jugement à rendre peut dépendre de l’interprétation d’un acte de vente nationale; cette interprétation constitue alors une question préjudicielle administrative.
35. Sans insister sur ces idees suffisamment chaires par elles-mêmes, il importe de se lixer exactcnunt sur le caractère distinctif de ces questions qui peuvent ainsi donner lieu à l’intervention de l’administration dans une affaire à laquelle elle est d’ailleurs étrangère. En principe, la question préjudicielle, dans le sens de l’ordonnance de 1828, n’est pas celle qui peut se présentera côté d’une autre question, et qui, si elle est tranchée d’une certaine façon, terminera également le litige ; la question préjudicielle est uniquement celle qui
1. ^ oii' notaniinent MM. Serrigny (2e édit., t. 1er, no 169), lî.TBiE, Droit public et administratif, t. II, p. 3''4 ; la Revue J il. que de letjielation, Irc série, t. .\XX, p. 112, etc.
doit nécessairement être tranchée avant et pour le jugement du fond, et c’est ce que l’ordonnance a entendu exprimer quand elle a exigé que ce jugement en dépendît. Supposons, par exemple, un procès entre deux personnes sur la propriété d’un immeuble et supposons que le défendeur, actionné en revendication, se prévale à la fois d’un acte de vente nationale, dont le sens est contesté par la partie adverse, et de la prescription ; si le tribunal, écartant la première de ces questions, se borne à examiner la seconde, il ne sort point des limites de ses attributions, et le conflit qui serait alors élevé devrait être annulé. (5 sept. 1842.) Qu’est-ce, en effet, que le conflit ? C’est le moyen de maintenir les droits de l’administration et le principe de la séparation des pouvoirs ; or, dans la situation que nous venons d’indiquer, l’autorité judiciaire ne porte aucune atteinte à ce principe, elle ne tranche et même elle ne préjuge aucune question qu’il ne lui appartienne pas d’examiner ; elle se renferme strictement dans les bornes de sa compétence.
Ce procédé est même, il faut en convenir, essentiellement conforme à l’intérêt des justiciables et aux règles d’une bonne administration de la justice. Les questions préjudicielles, en effet, entraînent souvent, pour les parties, les plus graves inconvénients ; elles font deux procès devant deux juridictions ; elles aggravent les frais, les lenteurs, les incertitudes de la lutte ; elles sont, à ce point de vue, bien autrement fâcheuses qu’une évocation intégi’ale du litige, qui en transporterait la connaissance exclusive à une seule et même autorité. Que de fois il est arrivé, en matière de ventes nationales, que les parties qui avaient passé des années à plaider devant le conseil de préfecture et le Conseil d’État, se trouvaient, après l'arrêt définitif de la juridiction administrative, au même point qu’avant d’y être renvoyées ! Que de fois il est arrivé que cet arrêt s’est borné à une simple déclaration qui délaissait les parties à se retirer devant l’autorité judiciaire pour y débattre, d’après le droit commun et leurs titres privés, le seul objet du procès, c’est-à-dire les conséquences utiles à tirer de cette déclaration ! Les questions préjudicielles ne devraient donc être soulevées qu’avec le plus extrême scrupule et seulement en cas de véritable nécessité.
Tel est, enfin, l’esprit général de la jurisprudence en cette matière. Le conflit a pour objet de revendiquer les questions administratives dont l'autorité judiciaire refuse de se dessaisir, et c’est par ce motif qu’elle est préalablement appelée à se dessaisir elle-même. Aussi, toutes les fois que le Conseil d’Etat et le Tribunal des conflits se sont trouvés en présence de conflits qui portaient uniquement sur des questions de cette nature, c’està-dire sur des questions simplement éventuelles et que le juge saisi avait lui-même réservées ou écartées, ils se sont contentés de prendre acte, en quelque sorte, de cette déclaration : ils ont annulé le conflit ou l’ont considéré comme non avenu, en tant qu’il portait sur ces questions, et ils ont simplement statué sur les points à l’égard desquels le dissentiment pratique et actuel entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, c’est-à-dire le conflit, subsistait.
Cette jurisprudence, parfaitement sage, parfaitement conforme aux principes, ne résulte pas seulement de la décision ci-dessus indiquée du 5 septembre 1842; elle est établie également par une foule d’autres décisions analogues, parmi lesquelles il nous subit de renvoyer à celles des 30 mars 1842, 23 juillet 1844, 30 mai 1845, 13décembre 1845, 22 novembre 1851, 24 juillet 1850, 4 juin 1857, 25 mai 1861 etc.
36. Nous rappelons enfin, en terminant sur ce point, que le conflit pourrait encore être élevé pour revendiquer, dans une affaire correctionnelle, l’action civile qui se trouverait jointe à l’action publique, si, du reste, la connaissance de cette action civile appartenait à l’autorité administrative (n“ 28).
