DE CE DROIT

71. Les art. 3 et 4 de l’arrêté du Gouvernement du 1 3 brumaire an X , introduisant pour la première fois une règle précise sur ce point, ont conféré aux préfets le droit d’élever le conflit, et, sans le dire expressément, c’était évidemment à eux seuls qu’ils entendaient réserver cette attribution. La question a été de nouveau débattue lors de la rédaction de l’ordonnance de 1828.

« On a proposé, dit M. de Gormenin dans son rapport, d'écarter l’intervention des préfets, personnages peu diserts dans les matières de droit, et peu agréaliles à la magistrature. Dans ce système, les procureurs généraux, qui sont aussi les agents immédiats du Gouvernement, élèveraient le conflit. On peut objecter que les procureurs du Roi, bien qu’ils soient amovibles et agents du Gouvernement, ne sont pas, à proprement parler, des administrateurs, mais des magistrats; qu’ils ne sont pas astreints, comme les préfets, purs agents d’exécution, à une obéissance passive ; qu’ils ont plus de libre arbitre ; que leur intervention pourrait devenir, par sa fréquence, incommode à la magistrature, ou, par sa rareté, inefficace pour l’administration ; qu’il n’existerait aucun recours contre leur refus d’élever le conflit, comme il en existe contre le refus des préfets ‘ ; que, si le conflit est un moyen réservé à l’administration pour la défense de ses attributions, il faut qu’il soit exercé par un agent spécial de l’administration ; que, si les préfets ignorent trop les règles du droit civil, les procureurs du Roi ignorent trop aussi les nécessités et les attributions de l’autorité administrative.... »

M. Taillandier (p. 153-157) reproduit également l’analyse de la discussion qui s’engagea sur cette question, et déclare que, sans se prononcer sur le fond du débat, la commission dut, en se conformant aux termes de son mandat, laisser aux préfets un droit qu’ils tiennent de V arreté du 13 brumaire an X, et qui ne pourrait leur être enlevé que par une toi.

72. Les art. 6 et suivants de l’ordonnance du 1®"^ juin 1829 sont, en effet, conçus dans le système de cet arrêté : c’est le préfet qu’ils investissent du droit exclusif d’élever le conflit.

U faut convenir, au surplus, que, prise en ellemême, la question qui fut ainsi agitée en 1828 n’était guère une question : elle n’a pu tirer quelque importance que des préventions exagérées, auxquelles, par sa propre faute, le pouvoir administratif avait alors donné naissance. Abstraction

l. Cette raison n’était pas sérieuse : il n’y aurait ni plus ni moins de moyens de recours, en pareil cas, contre le refus du procureur général que contre le refus du préfet ; le ministre do la justice pourrait tout aussi bien inviter le procureur général à intervenir, que le ministre de l’intérieur ou tout autre ministre peut y inviter le préfet.

faite de quelques-unes des considérations secondaires qui paraissent avoir été invoquées dans cette discussion, il suffit de se rappeler que le conflit n’est pas un moyen général de maintenir l’ordre des compétences, mais seulement un moyen spécial, confié à l’administration .seule, de défendre ses prérogatives contre les empiétements possibles de l’autorité judiciaire ; de là il suit clairement que l’exercice de ce pouvoir doit être exclusivement remis à un agent de l’administration, et, ce point admis, le préfet est, parmi les fonctionnaires administratifs, celui qui se présente le plus naturellement à la pensée.

73. On a donc depuis longtemps cessé de se demander, par exemple, si les conseils de préfecture peuvent élever le conflit. Le Conseil d’Etat avait quelquefois décidé l’affirmative avant l’arrêté du 1 3 brumaire an X, et même après cet arrêté ; mais sa jurisprudence s’est ensuite formée en sens contraire, bien avant 1828. (23 janv. 1811, 9 avril 1817.)

74. On pourrait cependant revendiquer ce droit pour les ministres : car ils sont les supérieurs hiérarchiques des préfets, et dès lors ils devraient être reçus à défendre eux-mêmes des prérogatives dont ils sont les gardiens les plus élevés. On le pourrait d’autant mieux, qu’en fait il n’y a pas de préfet qui n’élève le conflit, quelle que puisse être son opinion personnelle, toutes les fois que le ministre compétent lui en adresse l’invitation : cette invitation, dit M. Bodlatignier (p. 488), est naturellement considérée comme un ordre contre lequel le droit d’observation existe, mais auquel en définitive on est tenu d’obtempérer, et c’est ainsi que les choses se passent dans la pratique. Il serait donc tout simple d’autoriser les ministres à exercer directement un pouvoir qu’ils exercent indirectement et que les principes mêmes de l’organisation administrative ne permettent pas de leur contester, au moins sous cette dernière forme. L’intervention du préfet est assurément plus expéditive et plus commode dans la plupart des cas : celle des ministres ne devrait pas lui être substituée comme règle habituelle et générale ; mais l’action du ministre, quand il jugerait à propos d’intervenir lui-même, devrait absorber et remplacer celle du préfet, et il est facile d’apercevoir qu’aucun inconvénient sérieux ne pourrait résulter de cette concurrence ou plutôt de cette prééminence.

Quoi qu’il en soit, tel n’est pas le système de l’ordonnance de 1828 : les ministres mêmes ne peuvent pas élever le conflit ; les préfets seuls sont investis de ce droit, sauf, on le répète, la faculté qui appartient à chaque ministre, dans les matières de sa compétence, de provoquer et même de prescrire l’intervention du préfet.

Le secrétaire général de la préfecture peut, sans qu’il y ait irrégularité, signer l’arrêté de conflit, dès lors qu’il agit en vertu d’une délégation du préfet (8 déc. 1894).

75. Si le préfet n’a pas, en fait, vis-à-vis des ministres une indépendance complète dans l’appréciation des circonstances qui peuvent exiger ou comporter l’exercice du conflit, il la retrouve et la conserve tout entière à tous autres égards, et notamment des parties privées.

Cependant, avant 1821, le Conseil d’État avait décidé ivoi). notamme'iü^déc. 1820) que, lorsque le préfet, sur la demande qui lui en était faite par une partie, se refusait à élever le conllit, ce refus pouvait donner lieu à un recours par la voie contentieuse.

Une telle doctrine pouvait, jusqu’à un certain point, trouver son explication et sa base dans les règles qui admettaient alors l’intervention des parties en matière de conllit, et qui, ainsi que nous le verrons plus loin, assimilaient les contlits aux affaires contentieuses proprement dites : il paraissait logique et naturel, dans cet état de choses, de reconnaître aux parties une action pour obtenir, à titre de droit, par la voie juridique, les juges qu’elles se croyaient fondées à réclamer, et, par suite, pour forcer au besoin l’intervention du fonctionnaire qui pouvait seul leur faire atteindre ce but. Mais un avis des comités réunis de législation et du contentieux, en date du 18 janvier 1821, intervenu à propos d’une question spéciale d’enregistrement*, remit en lumière le véritable caractère du conllit : il établit que les décisions rendues en cette matière sont des actes de haute administration, alors même que les parties ont été entendues. Cet avis a établi ou plutôt rétabli une doctrine aussi élevée que féconde en matière de conllits ; aussi, quoique le Conseil d’État n’ait pas eu, depuis cette époque, à se prononcer sur la question indiquée, il n’est pas permis de douter que, le cas échéant, elle n’eût reçu une tout autre solution. Nous n’entendons pas dire que la partie intéressée ne pût, aujourd’hui encore, appeler l’attention du préfet et provoquer son intervention ; nous n’entendons pas dire que, sur le refus du préfet, elle ne pût s’adresser au ministre, et que celui-ci ne pût, s’il le jugeait convenable, inviter le préfet à agir. Mais il n’y aurait là que l’usage de la faculté générale qui appartient à tous les citoyens, en cette qualité, de signaler à l’administration les faits propres à éveiller sa sollicitude et à réclamer son intervention, sauf l’appréciation discrétionnaire que fait, en pareil cas, l’administration elle-même, et sauf son droit de ne donner aucune suite et même de ne faire aucune réponse à de tels avertissements : il n’y aurait pas là l’exercice d’un droit individuel, pouvant réclamer une décision formelle et pouvant déférer cette décision au juge suprême du contentieux administratif. Si donc une demande de cette nature n’aboutissait qu’à un refus, ce refus ne donnerait lieu à aucun recours par la voie contentieuse : la partie qui croirait être appelée devant un juge incompétent, n’aurait dans ce cas que la ressource ordinaire de proposer cette incompétence devant ce juge même et selon les diverses voies d’action et de recours organisées dans la hiérarchie judiciaire.