ART. 1. — PRÉSENTATION DD DÉCLINATOIRE EN PREMIÈRE INSTANCE

84. Les art. 5 et 6 de l’ordonnance du 1®'’ juin 1828 sont ainsi conçus ;

« Art. 5. A l’avenir, le conflit d’attributions ne pourra être élevé que dans les formes et de la manière déterminées pai- les articles suivants.

« Art. 6. Lorsqu’un préfet estimera que la connaissance d’une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une disposition législative à l’autorité administi'ative, il pourra, alors même que l’administmtion ne serait pas en cause, demander le renvoi de l’affaire devant l’autorité compétente. A cet effet, le préfet adressera au procureur du roi un mémoire dans lequel sera rapportée la disposition législative qui attribue à l’administration la connaissance du litige. Le procureur du roi fera connaître, dans tous les cas, au tribunal la demande formée par le préfet et requerra le renvoi, si la revendication lui paraît fondée. »

M. Taillandier (p. 152) expose ainsi les motifs de cet article :

« Cet article est l’un de ceux qui contiennent des dispositions entièrement nouvelles sur les conflits. Pour mieux faire saisir en quoi consiste cette innovation, il faut rappeler en peu de mots la manière dont on procédait jusqu’ici en cette

matière. Un préfet apprenait, soit par une partie intéressée, soit par le bruit public, ou par toute autre voie, qu'une affaire qui lui paraissait administrative était soumise à la connaissance d’un tribunal, il prenait aussitôt un arrêté au moyen duquel il requérait qu’il fût sursis au jugement jusqu’à la décision du Conseil d’Etat sur la question de compétence. Cet arrêté de conflit, communiqué au tribunal par le ministère public, paralysait son action, et, sans que le juge eût été mis à même de prononcer sur sa compétence, il se voyait ainsi enlever violemment une cause qu’il aurait peut-être renvoyée lui-même devant l’autorité administrative, s’il eût été averti des diflicultés relatives à la compétence ’ . 11 est impossible de nier qu’il y eût, dans cette manière de procéder, oubli de toutes les formes judiciaires et même violation de toutes les convenances sociales. »

11 y avait là surtout l’oubli complet de la nature même et du caractère du conflit. Le conflit, en effet, c’est la contradiction, c’est la lutte, et, dans le sens spécial qui nous occupe, c’est la lutte entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative : son existence même est donc, avant tout, subordonnée au refus que fait l’autorité judiciaire de se dessaisir d’une contestation revendiquée par l’autorité administrative, et de là il 'suit que, si l’autorité judiciaire n’est pas appelée à statuer sur sa propre compétence, il peut bien y avoir évocation, il n’y a pas conflit. La revendication exercée par l’administration n’est d’ailleurs fondée que sur une allégation d’incompétence ration e materiœ. Or, le premier droit, comme le premier devoir de toute juridiction saisie d’un litige, c’est d’examiner sa propre compétence, sous quelque rapport qu’elle soit contestée. Ce n’est donc pas seulement par un juste et sage sentiment de défé' rence envers la magistrature, c’est aussi par une saine et stricte application des principes de la matière que l’ordonnance de 1828 a introduit la formalité du déclinatoire. L’accomplissement de cette formalité, la nécessité de soumettre à une discussion publique et contradictoire les raisons de la revendication, peuvent enfin contribuer à éclairer l’administration elle-même sur la valeur de ces raisons et l’empêcher quelquefois de persister dans des prétentions qui viendraient échouer devant le juge des conflits.

Le régime antérieur, tel qu’il avait été établi par l’arrêté du 13 brumaire an X et par une jurisprudence conforme à cet arrêté, avait cependant un avantage : il permettait d’arrêter l’affaire dès son début et d’épargner ainsi aux parties les frais de procédure que le système actuel entraîne nécessairement. Aussi fut-il défendu par M. de Cor- MENiN dans son rapport ; mais les motifs du système contraire devaient prévaloir et ont en effet prévalu sur cette considération, qui n’aurait d’ailleurs qu’une assez faible importance si, d’une part, le déclinatoire était toujours proposé dès qu’il peut l’être, et si, d’autre part, le tribunal était tenu d’y statuer dans un délai dcHerminé.

85. La jurisprudence du Conseil d’État et celle du Tribunal des conflits sur les questions qui sont nées de l’application de cette disposition attestent

l. Tel était, en effet, le système établi par l’art. 4 de l’arrôté du 13 brumaire an X.

qu’ils se sont profondément pénétrés de la haute et légitime importance que les auteurs de l’ordonnance de 1828 ont attachée à la présentation du déclinatoire.

A peine avons-nous besoin de dire d’abord que, dans toutes les circonstances où un préfet, soit par inadvertance, soit autrement, a élevé le conflit sans avoir préalablement proposé le déclinatoire, l’annulation de ce conflit a été prononcée, même d’oflice, et l’on ne peut s’étonner que de la fréquence des occasions qui ont obligé le juge des conflits à établir ce point de jurisprudence.

86. Le même esprit a présidé à la solution de toutes les espèces dans lesquelles des considérations particulières avaient amené certains préfets à croire qu’ils pouvaient se dispenser de proposer le déclinatoire.

Ainsi, dans les premiers temps qui ont suivi l’ordonnance de 1828, quelques-uns de ces fonctionnaires avaient pensé que, lorsque l’exception d’incompétence avait été soulevée par l’une des parties en cause et que le tribunal avait statué sur cette exception, ils pouvaient élever immédiatement le conflit. Mais ils n’avaient pas vu que le déclinatoire qui doit être proposé par le préfet au nom et comme représentant de la puissance publique, dans l’intérêt de l’ordre et du maintien des compétences, a un tout autre caractère que l’exception d’incompétence présentée par l’une des parties, cette partie fût-elle une administration publique, représentée par le préfet lui-même ou par tout autre fonctionnaire. Ils avaient perdu de vue surtout le but essentiel et fondamental des auteurs de l’ordonnance de 1828, qui n’ont pas voulu que, dans aucun cas, le pouvoir administratif pût dessaisir l’autorité judiciaire sans l’avoir appelée à examiner, contradictoirement avec la revendication administrative, sa compétence contestée par cette revendication. Aussi le Conseil d’État n’a-t-il jamais hésité à décider que l’exception d’incompétence proposée par les parties et le jugement rendu sur une telle exception ne dispensent pas (de même qu’ils n’empêchent pas} le préfet de proposer lui-même le déclinatoire, avant de pouvoir élever ensuite, s’il y a lieu, le conflit.

Cette règle générale a été maintenue avec fermeté, même dans des circonstances qui, envisagées superficiellement, auraient pu la faire fléchir.

Ainsi, deux décisions des 14 août 1837 et 4 avril 1845 l’ont appliquée au cas où l’exception d’incompetence avait été proposée par un ministre, partie en cause.

D’autres décisions, notamment celles des 27 novembre 1835, 9 mai 1841, 5 septembre 1842, 12 juin 1850, 21 décembre 1858, 14 décembre 1872, 20 mai 1882, etc., l’ont appliquée au cas où cette exception avait été soulevée par le préfet lui-méme, partie en cause au nom de l’État.

Il en est de même des jugements sur les conclusions ou réquisitions par lesquelles le ministère public a proposé d’ottice l’incompétence du tribunal. (3 mai 1839, 25 7nars 1848.)

ART. 2. - CAS d’appel.

87. Le conflit peut, comme nous l’avons vu, être élevé en appel : 1" lorsqu’il n’a pas été élevé en première instance 5 2® lorsqu’il y a été élevé

irrégulièrement et qu’il a été annulé par ce motif ; 3° lorsque le déclinatoire présenté en première instance ayant été accueilli par le tribunal, la paille intéressée interjette appel de ce jugement.

Dans les deux premiers cas, la jurisprudence qui vient d’étre analysée reçoit complètement son application ; le déclinatoire préalable doit nécessairement être proposé ou renouvelé avant que le conllit puisse être élevé. Le Conseil d’État l’a ainsi décidé dans des espèces fort diverses, parmi lesquelles nous choisissons seulement une décision du 6 mars 1846, qui résume ainsi la règle générale et l’exception unique que celle-ci comporte :

« Considérant que, d’après l’ordonnance du l®*" juin 1828, le préfet doit, en cause d’appel comme en première instance, proposer un déclinatoire avant d’élever le conflit; qu’il n’y a d’exception à cette règle que quand, sur le déclinatoire proposé, le tribunal s’est déclaré incompétent ; que, dans ce cas, l’art. 8 de l’ordonnance précitée autorise le préfet à élever le conflit dans la quinzaine qui suit la notification de l’acte d’appel ; qu’il résulte de l’instruction que le déclinatoire proposé par le préfet de la Haute-Garonne devant le tribunal civil de Villefranche avait été rejeté par le jugement susvisé du 12 juin 1845 ; que dès lors ledit préfet ne pouvait, sur l’appel porté devant la cour de Toulouse, élever le conflit sans proposer un nouveau déclinatoire, etc. »

88. Une autre exception avait été cependant introduite par une décision du 15 août 1839, qui avait décidé que le déclinatoire irrégulièrement élevé par un préfet autre que celui du département, c’est-à-dire par un préfet incompétent, pouvait dispenser le préfet compétent, lorsqu’il prenait la suite de l’affaire en appel, de présenter lui-même un nouveau déclinatoire avant d’élever le conflit. Mais c’était une erreur évidente, et le Conseil d’État l’a ultérieurement condamnée lui-nième. (18 déc. 1848.)

89. V enons à l’exception indiquée par la décision du G mars 1846. L’art. 8 de l’ordonnance de 1828 dispose que, si le déclinatoire présenté en première instance est admis par le tribunal, le préfet pourra élever le conjlit dans la quinzaine qui suivra la signification de l’acte d’appel, si la partie interjette appel du jugement. Dans ce dernier cas, le Conseil d’Etat a longtemps décidé, comme dans tous les autres, que le conflit devait être précédé d’un nouveau déclinatoire : il y avait, à ses yeux, les mêmes raisons de déférence envers l’autorité judiciaire, la même convenance et la même utilité à appeler préalablement le juge d’appel à statuer sur sa propre compétence, et la déclaration d’incompétence déjà émanée des premiers juges fournissait une raison de plus d’espérer que l’administration ne serait pas obligée d’employer ce remède extrême du conflit, qui doit être réservé pour le cas d’absolue nécessité. (18 oc'. 1833, 2Q janv. 1835, 2Q avril 1835, 10^/ec. 1835, 26 maiX^Zl et 23 avril 1840.) Mais, quelques jours après cette dernière date, le Conseil d’Etat a renversé une jurisprudence qui paraissait si bien assise; une décision du 22 mai 1840 a consacré ce revirement dans les termes suivants :

« Considérant, sur la régularité du conflit, que le déclinatoire a été proposé par le préfet devant

le tribunal de Marseille, qui y a fait droit par jugement du 17 août 1838 ; qu’appel ayant été interjeté dudit jugement, le préfet a élevé le conflit dans la quinzaine de la signification de l’acte d’appel, et s’est ainsi littéralement conformé aux dispositions de l’art. 8 de l’ordonnance du F*" juin 1828. «

La nouvelle interprétation de l’art. 8, pour le cas qui nous occupe *, a été encore explicitement confirmée, dans les mêmes termes, par d'autres décisions (31 déc. 1844, 12 août 1854), et elle a été acceptée implicitement, en 1850 (19 juin, 18 noü. et 23 nov. 1888), par le Tribunal des conflits.

A vrai dire, elle ne repose guère que sur le motif qu’elle exprime elle-même ; malgré les effoits qui ont été quelquefois tentés pour la justifier à un autre point de vue, il est manifeste que l’interprétation antérieurement admise était seule conforme à l’esprit général de l'ordonnance de 1828. Le Conseil d’État l’a si bien senti lui-même qu’il n’est point allé jusqu’à imposer au préfet Vobligalion d’élever, dans ce cas, le conflit, sans proposer un nouveau déclinatoire, et pourtant telle aurait dû être la conséquence de sa nouvelle jurisprudence ; car, en matière de conflits, les délais prescrite sont de rigueur, l’inobsen'ation de ces délais emporte déchéance, et dès lors, si le conflit peut être élevé dans la quinzaine de l’acte d’appel, il doit l’être, à peine de nullité. Aous ne nous étonnons pas et surtout nous ne nous plaignons pas du défaut de logique qui a empêché de tirer ici cette conséquence du principe posé ; nous le constatons seulement, et nous ajoutons que, même depuis 1810, le Conseil d’État a autorisé les préfets à renouveler d’ahord le déclinatoire sur l’appel du jugement de première instance qui y avait fait droit : il s’est, du moins, abstenu de condamner cette pratique, conservée par quelques préfets, et, sans statuer explicitement sur la question, il parait l’avoir implicitement résolue en ce sens par diverses décisions des 20 août 1840, 23 juillet 1841, 16 juillet 1842, 30 août 1842, etc.

Au surplus, la dérogation apportée par la décision du 22 mai 1840 à la règle du déclinatoire, doit être strictement limitée dans ses termes. Si donc il ne s’agissait pas d*un déclinatoire proprement dit, si l’exception d’incompétence avait été seulement proposée en première instance par les parties, fût-ce même par le préfet agissant comme partie, le jugement qui aurait accueilli cette exception ne dispenserait pas le préfet, sur l'appel, de présenter le déclinatoire avant d’élever le conflit. Ainsi l’a jugé implicitement, mais virtuellement, une décision du 6 septembre 1842, qui a annulé un conflit élevé, dans une espèce de ce genre, par le préfet de la Côte-d’Or.