AUT. 4. — DÉLAIS DANS LESQUELS IL DOIT ÊTHE STATUÉ

151. « Il doit être statué sur le conflit dans le délai de deux mois à partir de la réception des pièces ‘ au ministère de la justice. Si, un mois après l’expiration de ce délai, le tribunal n’a pas reçu notification de la décision, il peut passer outre au jugement de l’affaire. » (0. 12wî«rs 1831,ar^. 7.)

Cette disposition ne peut donner lieu à aucune difficulté dans les cas ordinaires, c’est-à-dire : 1® si, dans les trois mois de la réception du dossier complet au ministère de la justice, le tribunal a reçu notification d’une décision rendue dans les deux mois sur le conflit ; 2° si, après ce délai de trois mois, il procède, sur la demande des parties, à la reprise de l’instance, sans qu’aucune notification lui ait été faite avant cette demande et lui soit faite avant le jugement du fond.

152. Mais d’autres cas peuvent se présenter. 11 peut arriver, d’abord, que le tribunal reçoive, dans le troisième mois, notification d’un décret rendu après les deux mois ; il peut arriver également qu’il reçoive, après les trois mois, et avant d’avoir statué au fond, notification d’un décret rendu après les deux mois. Que décider dans ces diverses hypothèses ?

En comparant l’art. 7 de l’ordonnance de 1831 avec l’art. 16 de l’ordonnance de 1828, on remarque que cet art. 7 ne dit pas, d’une manière formelle, comme le disait cette ordonnance, qu’à défaut de décision dans le délai fixé, Varrêlé de conJlH sera considéré comme non avenu. Fautil conclure de là que la décision peut intervenir même après les deux mois, et que, si le tribunal n’a pas encore statué sur le fond du litige au moment où il recevra, dans le troisième mois, ou même après ce terme, la notification d’une décision qui aura été rendue sur le conflit plus de deux mois après la date fixée, il devra s’arrêter comme si cette décision avait été rendue en temps utile ?

A nos yeux, cette question ne devrait pas être une question. En portant à deux mois le délai du jugement des conflits, l’ordonnance de 1831 n’a eu d’autre objet que celui qu’elle indique ellemême : elle a voulu satisfaire aux besoins nouveaux qu’amenait l’introduction de la publicité dans la procédure du Conseil d’État. En réglant le mode de notification de l’acte qui prononce sur le conflit, elle a voulu combler une lacune de l’ordonnance de 1828, qui n’offrait pas le moyen de savoir régulièrement et avec certitude si le Conseil d’Etat avait statué. Mais entendre cette ordonnance en ce sens que désormais l’expiration du délai ne produira plus la conséquence exprimée par l’ordonnance de 1828, c’est excéder les termes et méconnaître l’esprit du texte même que l’on

1. C’cst-à-(Jire de toutes les pièces exigées par les ordonnances de 1828 et de 1831 combinées (no* 139 et 140, suprà).

invoque. C’est excéder ses termes : car l’ordonnance de 1831, comme celle de 1828, accorde au tribunal le droit de passer outie au jugement du fond, non pas à la condition qu’il lui sera justifié que le Conseil d’État n’a pas statué dans un certain délai, mais à cette seule condition qu’il ne lui sera pas justifié, dans le troisième mois, d'une décision intervenue dans les deux mois précédents; le défaut de justification dispense ici de toute notification, et il en dispense par cette raison péremptoire que, dans le système des ordonnances de 1828 et 1831, l’instance judiciaire n’est pas effacée, mais seulement suspendue par le conflit ; elle ne sera réputée non avenue que par l'effet d'une décision formelle qui confirmera ce conflit, et dès lors, s’il n’est pas justifié de cette décision selon le mode établi par ces ordonnances, s’il n’est pas constaté que la condition de laquelle dépend l’anéantissement de l’instance s’est réalisée, la justice, qui avait été saisie avant le conflit, reprend désormais son cours, sans qu’il reste légalement aucune trace de la suspension momentanée qu’il a subie. Cette première observation suffit déjà pour établir que, même en se tenant à la lettre de l’ordonnance, l’arrêté de conflit doit continuer, dans le cas qui nous occupe, à être considéré comme non avenu. Mais l’opinion contraire excède, d’une manière plus sensible encore, l’esprit de cette même ordonnance : ses auteurs ont indiqué eux-mêmes le but qu’ils se proposaient; ils en ont, par conséquent, marqué la portée et déterminé les limites. Qu’on se reporte, d’ailleurs, à sa date ; qu’on se rappelle les préventions qui, à cette époque, pesaient encore sur la juridiction administrative, et notamment sur le Conseil d’État, dont les lois contemporaines évitaient même de prononcer le nom, et qu’on se demande s’il est possible de supposer que le Gouvernement ait eu alors la pensée de revenir sur les concessions, sur les garanties, d’ailleurs salutaires, qu’avait établies l’ordonnance du 1®'' juin

153. Vainement on objecte que notre interprétation accorde à l’autorité judiciaire le droit d’annuler un acte du Gouvernement ; vainement on dit qu’un pareil droit est bien autrement grave que celui de prononcer sur la question de savoir si le conflit a été élevé régulièrement et en temps utile par le préfet, et que cependant nous ne lui reconnaissons pas ce dernier pouvoir. Sans contester la gravité de l’attribution conférée aux tribunaux parl’art. 1 6 de l’ordonnance de 1828, et maintenue, selon nous, par l’ordonnance de 1831, nous pourrions nous contenter de répondre qu’ainsi l’ont voulu les auteurs de ces ordonnances : l’avis rédigé par la commission de 1828, à l’appui de son projet, et le témoignage de M. Taillandier (p. 180) ' ne laissent

1 . Oa lit dans l’avis de la commission, que l’ordonnance proposée présente une utilité et des ameliorations incontestables.. . en permettant aux tribunaux de passer outre au jugement du fond, si, dans l’espace d’un mois, il n’etait pas statué sur le con/lit, et en attachant ainsi une sorte de sanction à l’observation des délais, dans une matière où la suspension de la justice est le plus grand mal qui puisse affecter l’ordre public et l’intérêt des particuliers, etc.

M. Taillandier, après avoir s'gnalé l'inexécution plus ou moins habituelle de la loi du 21 fructidor an III (pour le délai d’un mois‘, ajoute : « La forme impérative de l’article dont nous nous occupons ne permet pas de croire que les délais prescrits par la nouvelle ordonnance ne soient rigoureusement

aucun doute sur ce point quant à la première ordonnance, et il n’est pas permis, en présence de tels documents, d’admettre que la seconde se soit prononcée subrepticement en sens contraire. Ajoutons que, dans le système de ces ordonnances, cette dérogation aux principes ordinaires était d’une rigoureuse nécessité : on avait remarqué que l’art. 27 de^la loi du 21 fructidor an 111, qui prescrivait de statuer sur les conflits dans le délai d’un mois, n’avait guère été exécuté, parce qu’il était dénué de sanction ; on se plaignait, non sans exagération, mais enfin on se plaignait des lenteurs que ces affaires, urgentes par leur nature, éprouvaient parfois devant le Conseil d’État 5 on voulait s’assurer que le délai fixé par l’ordonnance nouvelle serait observé, et l’on a cru atteindre ce but en donnant, par exception, une sanction aux dispositions nouvelles que l’on établissait. Il convient enfin de remarquer, d’une part, qu’il n’y a aucun inconvénient à réserver exclusivement au Juge des conflits le droit de statuer sur les questions qui touchent à la forme du conflit, s’il est sérieusement et efficacement tenu de statuer dans le délai qui lui est prescrit 5 d’autre part, que le point de départ de ce délai étant déterminé par le récépissé que délivre le ministère de la justice, après l’envoi complet du dossier, il ne peut y avoir aucune difficulté à appliquer purement et simplement la déchéance qui résulte de la simple expiration du terme fixé.

Nous pensons donc que si, dans le troisième mois, le tribunal n’a pas reçu notification d’une décision intervenue dans les deux mois précédents, ou si la notification qui lui est faite pendant ou après le troisième mois, constate elle-même que la décision est intervenue après ces deux mois, il peut passer outre au jugement du fond ; nous pensons qu’il le doit, c’est-à-dire qu’il est tenu d’obtempérer à la demande des parties à cet égard, si elles lui présentent cette demande, ou à la réquisition du ministère public, s’il s’agit d’un conflit élevé en matière correctionnelle.

154. Nous reconnaissons pourtant qu’il existe une différence sensible entre le cas où la décision sur le conflit, quoique rendue après les deux mois, a été notifiée dans le troisième mois, et le cas où elle a été tout à la fois rendue après les deux mois et notifiée après le troisième mois. Dans le premier de ces deux cas, on peut dire qu’après tout le vœu des ordonnances est suffisamment rempli par la notification faite avant l’expiration du troisième mois, et que, l’action de la justice étant nécessairement suspendue jusque-là, il n’y a ni danger ni dommage pour aucun intérêt à donner effet à la décision qui est portée, dans ce délai, à la connaissance du tribunal saisi. Cette distinction tire une autorité considérable d’un arrêt de la Gourde cassation du 31 juillet 1837. (Dali.oz, Conflit, 11° 204.) Dans l’espèce de cet arrêt, les pièces du conflit étaient parvenues au ministère de la justice le 22 juin, et l’ordonnance qui statuait sur le conflit n’était intervenue que le 25 août, mais elle avait été notifiée au tribunal dans

observés. A peine seront-ils expirés, en effet, que les parties peuvent se présenter devant le tribunal et requérir qu’il soit procédé au jugement sur le fond ; ce à quoi le tribunal sera tenu d’obtempérer par le seul fait que le Conseil d’État n’aura pas prononcé sur le conflit. »

DICT. ADM. FRANC

les trois mois, avant le 25 septembre. La partie intéressée ayant formé, nonobstant cette notification, une demande en reprise d’instance, il fut fait droit à cette demande par un arrêt de la cour de Rennes, du 28 janvier 183G. Pourvoi contre cet arrêt, que la Cour de cassation a cassé en se fondant principalement sur ce que les tribunaux ne peuvent pas prononcer une nullité qui n’a pas été formellement établie par la loi.

Nous croyons avoir réfuté d’avance cet arrêt, qui modifie les ordonnances de 1828 et de 1831 au lieu de les interpréter, et qui fait une très inexacte application du principe en vertu duquel les tribunaux ne peuvent prononcer des nullités que la loi n’a pas formellement établies. Wême dans le droit commun, cela n’est vrai que des nullités d’exploits ou d’actes de procédure 5 à plus forte raison cet adage est-il sans valeur dans les matières administratives, où la loi ne prononce presque jamais de nullité, et où cependant la nullité est la conséquence incontestée de la violation ou de l’inobservation des formes et des conditions substantielles que doivent présenter les actes de l’administration. La déchéance, sinon la nullité, est catégoriquement prononcée par l’art. IG de l’ordonnance de 1828, qui ne nous paraît pas avoir été abrogée en ce point. Lnfin, s’il était vrai de dire que les déchéances et les péremptions ne peuvent être prononcées qu’autant qu’elles sont établies en termes sacramentels par la loi, il ne serait pas même possible de déclarer ici non avenue une décision qui n’interviendrait et ne serait notifiée qu’après tous les délais expirés, et même après le jugement du fond ; car, si l’on admet l’abrogation de l’art. IG de l’ordonnance de 1828, il ne reste aucun texte qui, même dans de tels cas, prononce explicitement cette déchéance.

155. M. Büulatignieu (p. 502), tout en enseignant que les parties peuvent demander la déchéance du conflit sur lequel il a été prononcé après les deux mois, pense qu’elles doivent s’adresser à l’autorité de laquelle est émanée cette décision tardive, pour faire reconnaître qu’il n’a pas été statué en temps utile, et pour faire prononcer la déchéance. Cette opinion, en même temps et par cela même qu’elle reconnaît que l’ordonnance de 1831 n’a pas voulu déroger à celle de 1828, nous semble oublier l’intention manifeste des auteurs de l’ordonnance de 1828, qui ont voulu, nous le répétons, placer la sanction de leurs prescriptions (quant à ce point spécial et capital) entre les mains de l’autorité judiciaire. En outre, elle prête à une double critique : d’une part, il nous paraît fort douteux que les parties privées^ eussent été recevables à demander au Conseil d’État par la voie contentieuse et surtout qu’elles fussent recevables aujourd’hui à demander au Tribunal des conflits l’annulation de la décision rendue sur un conflit 159, m/m) 5 d’autre paît, cette procédure, fût-elle possible, aurait précisément, par sa lenteur, l’inconvénient que l’ordonnance de 1828 s’est proposé d’éviter.

156. Dans tous les cas, et voulût-on admettre que la notification faite, pendant le troisième mois, d’une décision rendue après les deux mois, suffit pour empêcher la déchéance du conflit, il serait du moins impossible d’attribuer le même effet à une dè-

CONFLIT, i:.7.

cisioD qui serait tout à la fuis rendue après les deux mois et notifiée après le troisième mois. Ce double délai étant expiré, la jurisprudence qui prétendrait valider encore le contlit, tant que le tribunal iraurait pas statué au fond, ne ferait que constituer purement et simplement l’arbitraire : car elle ne pourrait se tracer à elle-même ni règles ni limites. Que deviendraient, dans cette hypothèse, les frais de procédure faits par les parties ? On n’en ferait certes pas porter la peine à l'autorité qui aurait manqué à ses devoirs, et pourtant ce serait Justice. IS'ous n’hésitons donc pas à penser que la jurisprudence consacrerait, au moins pour ce cas, la solution qui, dans notre opinion personnelle, devrait également s’appliquer au cas sur lequel est intervenu l’arrêt que nous venons de rapporter.

157. Reste une troisième hypothèse. La décision sur le conflit peut avoir été rendue dans les deux mois 5 mais il peut arriver qu’elle ne soit notifiée qu’après le troisième mois ; le défaut de notification dans ce troisième mois aura-t-il alors le même effet que le défaut de décision dans les deux mois ? L’aflirmative nous parait devoir être nécessairement adoptée si le tribunal, après le troisième mois, a passé outre au jugement du fond, sans qu’une notification lui ait été faite : car il n’est pas tenu de vérifier et il ne peut pas même véilfier autrement si le juge des conflits a prononcé 5 son jugement est donc régulièrement rendu. La question ne peut réellement faire doute qu’autant que le tiibunal n’a pas encore statué définitivement au moment où il reçoit une notification faite dans les conditions que nous venons de poser.

Sur ce point, la Cour de cassation a rendu, le 30 juin 1835 (Dalloz, v° Conflit, n° 206), un arrêt par lequel, après avoir constaté que l’art. 7 de l’ordonnance de 1831 n’établit pas expressément, à l’égard de l’ordonnance rendue sur le conflit, la déchéance que l’ordonnance de 1828 prononçait à l’égard de l’arrêté de conflit, elle en conclut que le défaut de notification dans le délai fixé ne peut pas autoriser les tribunaux à prononcer cette déchéance.

A première vue, cette solution semble mieux justifiée que celle de l’arrêt du 31 juillet 1837, car on peut dire que, lorsque le juge des conflits s’est conformé aux prescriptions légales, en prononçant sur le conflit dans le délai fixé, l’efficacité et l’exécution du décret intervenu ne sauraient être subordonnées à la diligence que mettra le ministère de la justice dans la transmission des expéditions de ce décret. Cependant, si l’on y réfléchit, on revient de cette première impression. Évidemment, dans ses deux arrêts de 1835 et de 1837, la Cour de cassation a été dominée par des principes parfaitement exacts en thèse générale, mais auxquels l’ordonnance de 1828 a précisément apporté une dérogation que l’ordonnance de 1831 n’a nullement entendu modifier : à tort ou à raison, cette dernière ordonnance a établi un mode spécial de notification de la décision intervenue ; à tort ou à raison, elle a attaché au simple défaut de notification l’effet d’autoriser les parties à reprendre l'instance, qui, ainsi que nous l’avons dit, n’est que suspendue par le conflit, et d’obliger la justice à la reprendre sur leur de-

mande. Vis-à-vis des parties et des tribunaux, il n’y a pas à distinguer entre le défaut de décision et le défaut de notification : ce dernier point est le seul qu'il .soit tenu de vérifier, le seul qu’ils soient recevables à vérifier ; il équivaut, pour eux, au défaut absolu de décision *.

ART. 5. - CAS DANS LESQUELS IL N’y A PAS LIED