AUT. 2. — EFFETS DE LA DECISION QUI STATUE SUR LE CONFLIT

162. La décision qui statue sur un conflit peut faire de ces trois choses l’une : ou le confirmer intégralement, ou l’annuler intégralement, ou le confirmer pour partie, en l’annulant pour le surplus.

Si elle confirme intégralement le conflit, elle renvoie par là même à l’autorité administrative la connaissance de la contestation. Nous disons à V autorité et non pas à la juridiction administrative : car il peut arriver que le conflit porte sur une contestation qui rentre, non pas dans le contentieux administratif, mais dans le domaine de l’administration pure.

163. Quoi qu’il en soit, la décision qui statue sur le conflit peut-elle, doit-elle aller jusqu’à faire en même temps un règlement de juges dans le sein de l’autorité administrative, en déterminant quel est, parmi les divers agents ou organes de cette autorité, celui qui doit connaître de la difficulté ? En thèse générale, il convient que le juge du conflit évite cette désignation anticipée : car il excéderait ainsi l’objet de sa mission, qui n’a d’autre but que de régler, par un acte souverain, la compétence entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire ; il s’exposerait également, dans plusieurs cas, à excéder les nécessités de la justice, puisque la question secondaire que nous prévoyons pourra quelquefois être décidée sans recourir à lui ; enfin le règlement qu’il ferait, en dehors de l'objet et des nécessités du conflit, ne lierait pas nécessairement le corps ou l’agent administratif dont il énoncerait la compétence, et ainsi la question pourrait se reproduire ultérieure-

CONFLIT, iGi, 1C5.

ment par voie de recours contre la déclaration d'incompétence émanée de ce corps ou de cet agent.

Aussi le Conseil d’État s’abstenait-il, avec le plus grand soin, d’insérer aucune disposition de ce genre dans les décisions sur conflits. 11 ne suit pas de là que son opinion sur la compétence de tel ou tel corps administratif ne ressortît pas souvent, soit des motifs, soit des visas de ces mêmes décisions : il est bien clair, par exemple, que lorsqu’un conflit était confirmé par application de l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an YIII, la juridiction du conseil de préfecture était, par là même, indiquée aux parties ; mais cette indication ne passait pas dans le dispositif et ne pouvait dès lors, quoi qu’il arrivât, présenter aucun inconvénient. Telle paraît être également la pratique du Tribunal actuel des conflits.

164. La décision qui confirme intégralement un conflit dessaisit entièrement l’autorité judiciaire. En général, une disposition formelle de cette décision déclare non avenus les actes et procédures judiciaires qui ont pu être faits jusque-là ’ . Cette disposition serait, du reste, suppléée de plein droit dans les décisions qui ne la contiendraient pas 5 car elle n’est que la conséquence exprimée de la confirmation du conflit*.

165. Mais quel est, dans ce cas, le sort des frais auxquels le procès a pu donner lieu devant le tribunal saisi, et à quelle autorité appartient-il de les régler?

En principe, la juridiction administrative est incompétente pour statuer sur les frais faits devant les tribunaux: une décision du 13 novembre 1835 a appliqué cette règle au cas même où le conseil de préfecture n’avait été saisi du litige qu’après que l’autorité judiciaire s’était déclarée incompétente pour en connaître : deux arrêts des 18 avril 1861 et 16 mai 1875 ont également décidé que, lorsqu’un tribunal, sur le déclinatoire du préfet, se déclare incompétent pour connaître de l’action portée devant lui, il lui appai’tient néanmoins de statuer en même temps sur les dépens auxquels l’instance a donné lieu jusque-là. Mais une doctrine différente a prévalu au cas de confirmation pure et simple d’un conflit. On lit notamment dans une décision du 23 février 1841 :

« En ce qui touche les frais faits devant le tribunal civil d’Arbois :

« Considérant que l’ordonnance royale du 8 janvier 1840, intervenue sur conflit, avait complètement dessaisi l’autorité judiciaire et attribué à la juridiction administrative la connaissance du débat ; que dès lors le conseil de préfecture du Jura, appelé à statuer sur le litige, en prononçant

1. Et même quelquefois ceux qui ont pu en être la suite : cette clause éventuelle est utile, sans être indispensable, dans lés cas où l’on peut craindre que le tribunal n’ait pas surs’s, soit parce qu’il n’aurait pas eu connaissance du conQit, soit parce qu’il aurait cru pouvoir passer outre.

2. n peut arriver cependant que le juge du conflit, tout en confirmant purement et simplement le conflit, prévoie que des questions civiles pourront s’élever ultérieurement dans le cours (le 1 instance administrative et croie devoir en faire éventuellement la réserve pour l’autorité judiciaire. On en trouvera un exemple dans une décision du 11 août 1861. Cette indication peut avoir 1 avantage de mettre la juridiction administrative en garde contre le danger d’étendre outre mesure les termes généraux de la confirmation du conflit ; mais, alors même qu’elle n’existerait pas, elle devrait évidemment, le cas échéant, être suppléée et appliquée d’oflice ou sur les conclusions des parties.

sur la totalité des dépens, même sur les frais faits devant le tribunal civil d’Aibois, n’a pas excédé les limites de sa compétence ;.... »

Lue décision antérieure, du 8 floréal an XII, s’était déjà prononcée dans le même sens.

166. Cette solution doit, d’ailleurs, être sainement entendue. On comprend que, lorsque l’autorité judiciaire est complètement dessaisie de la connaissance d*un litige, l’autorité administrative appelée à prononcer sur ce litige puisse statuer même sur la question accessoire de la répartition des frais faits devant le tribunal primitivement saisi : car cette répartition est subordonnée, dans une certaine mesure, à la décision qui inteniendra sur le fond du débat. Mais si le conflit n’était confirmé que sur tel ou tel point déterminé, s’il était annulé à l’égard de tels ou tels chefs, que les parties auraient ainsi à porter de nouveau devant l’autorité judiciaire, il nous semble que celle-ci conserverait seule le droit de prononcer sur tous les frais antérieurement exposés devant elle : il serait le plus souvent impossible d’établir une distinction entre ceux de ces frais dont l’autorité administrative aurait à faire alors la répartition et ceux qu’il appartiendrait à l’autorité judiciaire de régler 5 le motif de la jurisprudence consacrée par les deux décisions ci-dessus citées cesserait d’ailleurs de s’appliquer, et il serait évidemment plus simple de laisser au tribunal le soin de trancher cette question avec celles dont il demeurerait nanti.

Du reste, le droit de répartir les frais entre les parties n’entraînerait pas, pour l’autorité administrative, le droit d’opérer le règlement de ces mêmes frais. S’il y avait débat sur ce point, l’autorité administrative serait, ce nous semble, incompétente pour en connaître, et les parties devraient être renvoyées à se pourvoir préalablement devant l’autorité judiciaire, qui procédei’ait, selon les règles ordinaires, à la liquidation et à la taxe des dépens.

Enfin, si, après la confirmation du conflit, les parties renonçaient à suivre l’instance devant l’autorité administrative, sans pouvoir néanmoins s’entendre sur la question des frais faits devant l'autorité judiciaire, à qui appartiendrait-il de trancher cette question ? On ne pourrait plus dire alors que l’accessoire doit suivre le principal, puisque le piincipal aurait disparu, et que l’accessoire, eu subsistant seul, deviendrait le principal. Or, comme le motif qui vient d’être indiqué est le seul qui ait porté la jurisprudence, dans les cas sur lesquels elle a prononcé, à déférer à l’autorité administrative l’appréciation d’une difficulté évidemment judiciaire en elle-même, il nous semble qu’alors la compétence devrait être déterminée par la nature de cette difficulté, c’est-à-dire que le tribunal devant lequel auraient été faits les fi’ais dont il s’agit demeurerait compétent pour en opérer la répartition, ou, ce qui reviendrait au même résultat, devj’ait eu être saisi de nouveau par une assignation spéciale.

167. En second lieu, le conflit, au lieu d’être confirmé, peut être annulé intégralement, et il peut l’être, soit au fond, comme ayant mol à propos revendiqué pour l’administration une question judiciaire, soit en la forme, pour cause d’ir-

régulai'ité, de tardiveté, d’incompétence du préfet qui l’a élevé, etc.

S’il est annulé au fond, il ne peut plus être reproduit, même en appel, même après cassation ; nous avons cité ci-dessus 68) une décision du 8 avril 1852, qui l’a ainsi reconnu. S’il n’est annulé qu’en la forme, il peut être reproduit sur l’appel : c’est la disposition expresse de l’art. 4 de l’ordonnance de 1828, au moins en ce qui concerne certains vices de forme, et nous avons vu 67) que la jurisprudence a généralisé cette disposition. Mais peut-il être reproduit devant le même tribunal, en supposant que ce tribunal n’ait pas encore statué au fond ? La négative est explicitement établie par l’art. 11 de la même ordonnance, pour le cas où l’irrégularité provient du dépôt tardif au gi'effe ,* la question ne subsiste que pour les autres causes d’irrégularité. Or, à notre avis, et de même que la règle posée par le dernier paragraphe de l’art. 4 a paru devoir s’étendre à toutes les circonstances analogues, de même l’art. 11 ne fait qu’appliquer un principe général 5 à notre avis, le conflit annulé, par quelque motif qu’il soit annulé, ne peut être reproduit qu’en appel, et tel nous semble être le sens manifeste de l'art. 4, qui, en permettant de l’élever sur l’appel, lorsqu’il a été irrégulièrement élevé devant les premiers juges, interdit par là même de le présenter une seconde fois devant ces mêmes juges. Néanmoins la doctrine centralise a prévalu dans la jurisprudence. (29 juin 1842, 15 déc. 1842, Si juin 1843, b fév. 1857, etc.)

Cette jurisprudence fait, selon nous, une fausse application du principe qui permet d’élever le conflit tant que le tribunal saisi n’a pas définitivement statué sur le fond de la contestation. Ce principe a été dégagé de l’ordonnance de 1828 pour préciser le sens de la disposition de cette ordonnance qui interdit d’élever le conflit après des jugements en dernier ressort ou des arrêts définitifs : lorsqu’il a fallu décider si tel jugement était en dernier ressort, si tel arrêt était définitif, on a cherché et trouvé une règle simple et vraie, on a examiné si le jugement ou l’arrêt terminait ou ne terminait pas le litige. Mais, lorsqu’il s’agit de déterminer les efl'ets de l’annulation d’un conflit, ce n’est plus au § l®*" de l’art. 4 de l’ordonnance de 1828 qu’on peut demander des éléments de solution \ ces éléments doivent être puisés dans le § 2 du même art. 4 et dans l’art, 11, qui ne permettent pas, au moins dans l’espèce de l’art. 1 1 , de transporter à ce cas la règle créée par interprétation pour un ordre de questions différentes, et ne semblent pas le permettre davantage dans les autres cas d’annulation pour cause d’irrégularité.

Quoi qu’il en soit, la jurisprudence parait fixée dans un sens contraire à notre opinion; elle devrait, dans la pratique, servir de règle à l’administration et aux tribunaux.

168. Si le juge des conflits évite de faire à l’avance un règlement de juges dans le sein de l’autorité administrative lorsqu'il confirme un conflit, il doit également, lorsqu'il annule un conflit, éviter de fixer dans son dispositif et même de préjuger dans ses motifs la compétence de telle juridiction judiciaire relativement à telle autre juri-

diction du même ordre. On pourrait cependant citer deux décisions qui se sont un peu écartées de ce principe. Dans la première (30 mars 1816), le Conseil d’État ne s’est pas borné à déclarer, que, depuis la loi du 8 mars 1810, l’autorité administrative a cessé d’être compétente pour prononcer sur les réclamations des particuliers relatives au règlement du prix des terrains par eux cédés pour V élargissement de la voie publique ; il ne s’est pas borné, comme il avait l’habitude de le faire dans les cas analogues, à décider que l'autorité judiciaire était seule compétente pour connaître de ces réclamations ; désignant à l’avance la juridiction dans le cercle de cette autorité, il a ajouté que, d’après les lois des 7 juillet 1833 et 3 ?«««■ 1841, c’est au jury spécial d' expropriation qu’il appartient de faire le règlement dont il s’agit. Dans la seconde espèce (2 avril 1852), il ne s’est pas borné à déclarer le conflit non avenu, par suite de la législation nouvelle qui attribuait désormais à l’autorité judiciaire la compétence que ce conflit avait revendiquée pour l’administration ; il a, de plus, par une disposition formelle, renvoyé le sieur Mestre devant le tribunal compétent pour prononcer sur les poursuites dirigées contre lui. Des circonstances particulières peuvent expliquer ces deux dérogations à une règle, qui demeure d’ailleurs constante.

169. En troisième lieu, enfin, le conflit peut être confirmé pour partie seulement et annulé pour le surplus. Le Conseil d’État avait adopté, dans ce cas, deux rédactions différentes : tantôt il confirmait expressément le conflit sur tels chefs détei’minés et l’annulait expressément pour le surplus ; tantôt il se contentait de le confirmer sur certains chefs, sans ajouter qu’il l’annulait pour le surplus. Au fond, le résultat est le même: car, même dans ce dernier cas, les actes et procédures judiciaires ne sont déclarés non avenus qu'en ce qu’ils ont de contraire à la confirmation partielle du conflit : l’autorité judiciaire demeure donc également compétente, dans l’une et l’auti’O hypothèse, pour connaître des chefs à l’égard desquels le conflit n’est pas explicitement confirmé. Mais la première forme a l’avantage considérable de la netteté et de la clarté : il serait à désirer qu’elle obtînt toujours la préférence. Nous ne saurions, du reste, indiquer les raisons, s’il en existe, qui ont déterminé quelquefois à choisir la seconde : il n’y a là peut-être que des hasards ou des accidents de rédaction.

Du reste, nous n’avons rien à ajouter, sur cette troisième alternative, aux observations que nous avons présentées sur les deux premières, et qu’il nous paraît facile d’y approprier partiellement.

CHAP. ir. — DU CONFLIT NÉGATIF.

Sect. 1. — Des conditions de l’existence du conflit

négatif.

170. « Le conflit négatif est, en quelque sorte, la contre-partie du conflit positif : dans tous les deux, l’autorité administrative et l’autorité judiciaire se trouvent en présence, avec cette ditterence que, dans un cas, chacune de ces autorités veut s’attribuer la connaissance d'une même affaire, tandis que, dans l’autre, elles se déclarent respectivement incompétentes. » (M. DouLMTo.MiiB» p. 504.)

678 CONFLIT, i7i, 172.

La législatiüu sur les conflits négatifs a été longtemps réduite à l’ait. 8 de l’ordonnance du 12 décembre 1821, ainsi conçu: « En ce qui concerne les règlements de juges entre l’administration et les tribunaux, qualifiés de conflits négatifs, il y sera procédé comme par le passé. »

11 faut y ajouter aujourd’hui le chapitre III {art. 17 à 24) du règlement du 20 octobre 1849, relatif aux formes de procéder devant le premier Tribunal des conflits, et qui a été remis en vigueur par l'art. 27 de la loi du 2 4 mai 1872

171. Le conflit négatif constitue une interruption du cours de la justice; mais cette interruption ne provient pas d’un empiétement que le pouvoir judiciaii'e commettrait sur le pouvoir administratif et de la revendication élevée par ce dernier ; elle pi ovient de ce que l’une et l’autre autorité, saisies du même litige, se sont également déclarées incompétentes pour en connaître.

De là il suit d’abord que le conflit négatif n’existe, ne se produit qu’entre deux autorités, l’une de l’ordre administratif, l’autre de l’ordre judiciaire, et que, si deux autorités du même ordre se déclaraient successivement incompétentes pour statuer sur la même question, il y aurait lieu, non pas à suivre la voie spéciale du conflit négatif, mais à faire fixer la compétence dans les formes propres, selon les cas, aux matières judiciaires ou aux matières administratives. Nous n’avons point à exposer ici ces formes et ces règles.

172. De là il suit encore qu’il faut que les deux autorités aient été saisies du même litige et qu’elles s’en soient l’une et l’autre dessaisies.

11 n’y aurait pas conflit négatif, par exemple, si les deux déclarations successives d’incompétence n’étaient pas intervenues entre les mêmes

1. Nous reproduisons les dispositions de ce cliapitre, relatif aux conflits d’attributions négatifs :

« Art. 17. Lorsque l’autorité administrative et l’autorité judiciaire se sont respectivement déclarées incompétentes sur la môme question, le recours devant le Tribunal des conflits, pour faire régler la compétence, est exercé directement par les parties intéressées. Il est formé par requête, signée d’un avocat a;i Conseil d’État et à la Cour de cassation.

« Art. 18. Lorsque l’aflaire intéresse directement l’État, le recours peut être formé par le ministre dans les attributions duquel se trouve placé le service public que l’affaire concerne,

« Art. 19. Lorsque la déclaration d’incompétence émane d’une part de l’autorité administrative, de l’autre d’un tribunal statuant en matière de simple police ou de police correctionnelle, le recours peut en outre être formé par le ministre de la Justice.

« Art. 20, Le recours doit être communiqué aux parties inlé.’cssées. *

« Art. 21 . Lorsque le recours est formé par des particuliers, l’ordonnance de soit communiqué, rendue par le ministre de la justice, présulent du Tribunal des conflits, doit être signifiée, par les voies de droit, dans le délai d’un mois. Ceux qui demeurent hors de la France continentale ont, outre le délai d’un mo’s, celui qui est réglé par l’art. 73 du Code de procédure civile.

« Art. 22. Lorsque le recours est formé par un ministre, il en est, dans le même délai, donné avis à la partie intéressée par la voie administrative. Dans les affaires qui intéressent l'Etat directement, si le recours est formé par la partie adverse, le ministre de la justice est chargé d’assurer la communication du recours au ministre que l’affaire concerne.

« Art. 23. La partie à la({uelle la notification aura été faite, est tenue, si elle réside sur le territoire continental, de répondre et de fournir ses défenses dans le délai d’un mois à jiartir de la notification. A l’égard des colonies et des pays etrangers, les délais seront réglés, ainsi qu’il appartiendra, par l’ordonnance de soit communiqué,

« Art. 24. Les parties intéressées peuvent prendre par ellesmôines ou par leurs avocats, communication des productions au secrétariat, sans déplacement et dans le délai d-terminé par le rapporteur. »

parties (18 févr. 1858), ou bien .si les deux autorités n’avaient pas eu à statuer sur le même litige (9 clec. 1858 ; 18 déc. 18G2 ; 31 oct. 1885), ou encore si l’un des tribunaux n’avait rendu qu’un jugement interlocutoire et, par suite, ne s’était pas dessaisi. (13 jaill. 1825.)

11 ne peut guère s’élever de difficulté sur le point de savoir si l’autorité judiciaire a statué sur une contestation : c’est une question de fait facile, en général, à trancher. Mais il n’en est pas absolument de même de la paît de l’autorité administrative, dont les actes, sous des formes semblables, ont parfois un caractère différent et peuvent ainsi, selon les cas, constituer ou ne pas constituer des décisions. Ainsi, par exemple, un conseil de préfecture accorde à une commune l’autorisation d’intenter une certaine action devant les tribunaux, eu se fondant sur ce que la connaissance de cette action appartient à l’autorité judiciaii'e ; puis le tribunal saisi se déclare incompétent ; y a-t-il là conflit négatif? Pour soutenir l’affirmative, on a dit que l’on rencontrait dans de telles circonstances les deux déclarations d’incompétence desquelles résulte ce conflit ; qu’à la vérité celle du conseil de préfecture n’était consignée que dans les motifs de sa décision, mais qu’il serait à la fois onéreux pour les parties et presque puéril d’obliger ce conseil de préfecture à répéter une seconde fois, en une autre qualité, la déclaration qu’il avait déjà donnée une première fois, à un autre titre, dans la même affaire. Ces considérations ne manquaient pas de force ; cependant elles n’ont pas prévalu, elles ne devaient pas prévaloir devant le Conseil d’Etat. L’arrêté qui se borne à accorder à une commune l’autorisation de plaider devant les tribunaux n’est pas un acte de juridiction, mais de simple tutelle ; il ne constitue pas, quels que soient ses motifs, une décision sur le fond du litige ; s’il la contenait dans son dispositif, il serait entaché d’excès de pouvoir : il n’a donc aucun des caractères de la chose jugée, ni vis-à-vis de la commune, ni vis-à-vis de l’autorité judiciaire, ni vis-à-vis du conseil de préfecture lui-même, qui, s’il vient à être saisi du litige comme juge, ne sera en aucune façon lié par cet acte antérieur. Le Conseil d’Etat a donc décidé qu’il n’y a pas, dans ce cas, conflit négatif. (12 janv. 1825.)

En serait-il de même si le conseil de préfecture, au lieu d’accorder à la commune l’autorisation de porter son action devant les tribunaux, lui avait refusé cette autorisation, en se fondant sur ce que la connaissance du litige n’appartiendrait pas à l’autorité judiciaire, et si, saisi ensuite comme juge, il s’était déclaré incompétent ? Pourrait-on dire que sans doute il n’y a pas là les deux déclarations d’incompétence ordinairement exigées, mais que le refus d’autorisation empêche de s’adresser à l’autorité judiciaire, et que dés lors ce refus doit être assimilé à une déclaration d’incompétence émanée de cette autorité ? Même aloi*s la commune ne serait pas réduite à l’impossibilité complète de trouver des juges ; car elle pourrait déférer au Conseil d’État. par la voie contentieuse proprement dite, l’arrêté par lequel le conseil de préfecture se serait déclaré incompétent. Mais, abstraction faite de cette faculté qui ne suffirait pas, comme nous le verrous (n° 174), pour empêcher

l’existence du conflit négatif, il nous semble que l’hypothèse que nous venons de poser ne constituerait pas un conflit de cette nature : car l’assimilation proposée dans ce système est absolument inadmissible, et la situation dans laquelle la commune se trouverait ne serait, après tout, que la conséquence de son état d’incapacité relative, qui ne lui permet pas de plaider, sans autorisation, devant l’autorité judiciaire.

La question s’est ^ présentée dans ces termes devant le Conseil d’État ; mais la décision intervenue, en date du 21 janvier 1847, ne nous paraît pas l’avoir résolue. Cette décision est ainsi conçue :

« Considérant que notre ordonnance du 11 février 1842, qui refuse à la ville d’Avignon l’autorisation d’ester en justice’, et l’arrêté du conseil de préfecture du 2 novembre 1842, par lequel ledit conseil de préfecture se déclare incompétent, ne font nullement obstacle à ce que les contestations existant entre la ville d’Avignon et la maison royale de santé de cette ville, relatives à la restitution faite par l’ütat dudit hospice, nous soient déférées en notre Conseil par la voie contentieuse et que, par conséquent, il ne résulte pas de ces deux décisions un conflit négatif ;

« Art. 1®’’. La requête de la ville d’Avignon est rejetée. »

En s'attachant exclusivement au mot décisions, on pourrait croire que le Conseil d’État a considéré l’ordonnance du 11 février 1842 comme un acte de juridiction, comme équivalant à une déclaration d’incompétence émanée de l’autorité judiciaire ellemême. Cependant cette induction nous semblerait peu sûre ; car, quelque caractère qu’il assignât à l’ordonnance dont il s’agit, le Conseil d’Étal pouvait toujours arriver au même résultat, c’est-àdire à constater qu’il n’y avait pas conflit négatif, puisque l’autorité qui lui paraissait réellement compétente n’avait pas encore été saisie. Ceci nous amène à une autre des conditions essentielles de l’existence du conflit négatif.

173. Ce conflit n’existe pas par cela seul que deux autorités, l’une administrative, l’autre judiciaire. se sont déclarées incompétentes pour connaître de la même question. Si, par exemple, les parties ont saisi successivement un tribunal de commerce et un conseil de préfecture, alors que le litige rentrait dans la compétence, soit d’un tribunal civil, soit d’un ministre, c’est avec raison que les deux juridictions saisies se sont déclarées incompétentes ; ce n’est pas la justice qui, par l’erreur de ses organes, fait défaut aux justiciables ; ce sont les justiciables eux-mêmes qui se sont trompés en ne s’adressant pas à la juridiction qu’ils devaient saisir. Ainsi, pour qu’il y ait conflit, il faut non seulement que deux autorités, l’une administrative, l’autre judiciaire, aient refusé de connaître de la même question, mais encore que l’une d’elles fût réellement compétente pour en connaître et que les parties se trouvent momentanément sans juge, non par leur fait, mais par le fait de cette autorité.

1. Celte ordonnance confirmait un arrêté par lequel le conseil de préfecture avait déjà refusé la même autorisation, en se fondant sur ce que la connaissance de l’action n’appartenait pas à l’autorité judiciaire.

Une décision du Tribunal des conflits, du 29 mars 1851, a fait l’application de ce principe, déjà constant dans la jurisprudence antérieure du Conseil d’État. Cette décision est ainsi conçue :

« Considérant que, quels que soient les motifs énoncés dans son jugement du 30 avril 1850, le tribunal de police correctionnelle de Châtellerault ’ a sursis à statuer jusqu’à ce qu’il ait été procédé par l’autorité compétente à l’interprétation du bail administratif consenti au profit de Lambert ; que par arrêté en date du IG août 1850 le conseil de préfecture de la Vienne s’est déclaré incompétent pour connaître de la question d’interprétation du bail qui lui était soumis; que ce jugement et cet arrêté ne font pas obstacle à ce que, par le tribunal civil, il soit, conformément à l’art. 4 de la loi du 15 avril 1829, sur la pêche fluviale, statué sur la question préjudicielle de savoir si le bail passé au sieur Lambert lui donnait le droit d’exercer la pêche dans la portion litigieuse de la rivière ; que dès lors il n’y a pas de conflit négatif ;

« Art. l®^ La requête du sieur Dutour est rejetée*. »

Une autre décision du même tribunal, en date du 9 mai 1851, semble s’être écartée de cette règle. Mais, sans entrer ici dans les détails de cette affaire, pour lesquels il nous suffit de renvoyer à l'exposé et aux observations critiques du Recueil des art'êts du Conseil d’Étal (1851, p. 332), disons seulement que tel n’est point le sens de cette décision. Préoccupé surtout de la grave question du fond, le Tribunal des conflits n’a pas porté son attention sur la question, relativement secondaire, de savoir si certaines conditions de l’existence du conflit négatif se rencontraient dans l’espèce ; il n’a point entendu revenir, il n’est point revenu ainsi, sans s’en douter, sur la jurisprudence à laquelle il venait, un mois auparavant, de donner sa sanction, (l®*" mars 1873, 25 févr. 1888.)

174. En suivant ces idées, en se pénétrant de ce principe que le conflit négatif suppose une interruption du cours de la justice par suite d’une erreur de la justice elle-même, on serait tenté de penser que, tant qu’il reste aux parties un moyen de faire redresser cette erreur par les voies ordinaires de la hiérarchie administrative ou judiciaire, la voie extraordinaire du conflit négatif doit leur être fermée ; on serait tenté de soutenir, par exemple, que, lorsqu’un tribunal civil et un conseil de préfecture ont successivement refusé de connaître du même litige, il faut d’abord attaquer leurs décisions par la voie ordinaire de l’appel, et qu’il n’y aura conflit négatif qu’après que la cour d’appel et le Conseil d’État auront également confirmé ces deux déclarations d'incompétence. En d’autres termes, ou pourrait soutenir que les décisions desquelles résultent ces déclarations doivent être, non seulement définitives, mais en dernier ressort.

La jurisprudence n’a pourtant point admis cette

1. Saisi d’une poursuite dirigée par le sieur Dutour, adjudicataire d’un cantonnement de pèche dans la Vienne, contre le sieur Lambert, adjudicataire d’un autre cantonnement, et à l’occasion de laquelle s’élevait la question préjudicielle de savoir quelles étaient les limites de ces cantonnements.

2. Voyez aussi en ce sens une décision du Tribunal actuel des conliits, du 7 mars 1874.

conséquence extrême du principe. Sans doute il est loisible aux parties de prendre d’abord, si bon leur semble, les voies ordinaires de recours, et, si elles les épuisent sans succès, la voie extraordinaire du contlit négatif leur demeurera ouverte ; mais, si elles ne veulent pas courir les chances, subir les lenteurs et les frais de toutes ces procédures, si elles veulent faire rétablir immédiatement et avec certitude le cours de la justice, elles peuvent s’adresser au juge du conflit négatif, encore bien que les deux déclarations d’incompétence ne soient pas en dernier ressort, et pourvu que les autres conditions de ce conflit soient d’ailleurs remplies.

La question ii’a pas été soulevée d’une manière formelle devant le Conseil d’État 5 mais elle y a été implicitement résolue en ce sens par une pra tique constante. Il suffit de citer, comme exemple, une décision du lô juin 1847, vidant un conflit négatif qui résultait de déclarations d’incompétences définitives, mais non en dernier ressort, émanées, l’une du tribunal de première instance de Versailles, l’autre du conseil de préfecture de Seine-et-Oise

Sect. 2. — Du règlement du conflit négatif.

175. Ainsi que nous l’avons dit, le contlit négatif provient, non d’un empiétement que l’autorité judiciaire commettrait sur l’autorité administrative, mais de ce que chacune de ces autorités refuse également de connaître d’une ceitaine question. Cette situation ne porte aucune atteinte au principe général de la séparation et de l’indépendance des pouvoirs : elle n'exige donc ni ne compoite les mêmes procédés, le même mode de décision que le conflit positif ; l’intérêt privé des parties souffre seul, au moins en thèse générale et dans les matières ordinaires, de cet état de choses, et c’est à lui qu’il faut laisser le soin d’aviser à rétablir, si bon lui semble, le cours de la justice interrompu à son détriment.

176. De là il suit d’abord que le préfet n’a pas à intervenir, en cette qualité, pour élever le conflit négatif : ce conflit se constitue de lui-même par la double déclaration d’incompétence qu’il suppose, et c’est aux parties intéressées, si elles persistent dans leur action, si elles persistent à chercher des juges, qu’il appartient de faire vider le conflit. (3 septembre 1823, 24 mars 1824,

janvier 1825, 11 janvier 182G, etc.)

177. De là il suit encore que le conflit négatif constitue une affaire contentieuse, à l’instruction et au jugement de laquelle il y a lieu d’appliquer, sauf quelques restrictions, les règles ordinaires de la procédure propre à cette espèce d’affaires. II en était ainsi avant l’ordonnance réglementaire du 12 décembre 1821 : l’art. 8 de cette ordonnance, que nous avons cité ci-dessus 170), a consacré cette pratique, qui a été maintenue sans modification jusqu’à l’époque où le Tribunal des conflits a été appelé à connaître des conflits négatifs. A cette époque, la juridiction fut changée, comme pour les conflits positifs 5 mais le recours dut continuer à être exercé directement par les parties {art. 17

1. De même, eu matière judiciaire, on peut prendre la voie du règlement de juges sans avoir épuisé tous les degrés de juridiction. Voyez eu ce sens un arrêt de la Cour de cassation du 26 mars 1838 (Sirey, 38, 1 377;. Voyez aussi M. Serbignt, tome Dr, n" 212.

du règlement du 2G oct. 1849), et la procédure demeura la même. Depuis 1852, les conflits négatifs sont rentrés, comme les autres, dans les attributions de la section du contentieux du Conseil d’État, qui en a repris l’instruction dans les formes ordinaires. Enfin, ainsi que nous l’avons dit, le règlement du 2G octobre 1849 a été remis en vigueur par la loi du 24 mai 1872.

178. 11 existe pourtant, sous ce rappoit, quelques différences entre les conflits négatifs et les affaires contentieu.ses ordinaires : ces différences dérivent de la nature même des choses.

D’abord l’art. Il du règlement du 22 juillet 180G, qui limite à trois mois le délai du recours au Conseil d’État, n’est pas applicable aux conflits négatifs. La fixation d’un délai fatal est impossible dans ce cas : car l’expiration de ce délai ne rétablirait pas le cours de la justice, et cependant il faut que les parties aient le moyen de trouver des juges. Telle était la jurisprudence ou plutôt la pratique constante avant 1849 : les art. 17 et suivants du règlement du 2G octobre 1849 l’ont consacrée, en s’abstenant de fixer aucun délai.

179. Sur ce point, du reste, il convient de rappeler une distinction essentielle. Déjà nous avons dit que les parties, lorsqu’elles se trouvent en présence de deux déclarations d’incompétence définitives, mais non en dernier ressort, ont le choix entre deux voies : elles peuvent agir immédiatement par la voie du conflit négatif 5 mais elles peuvent aussi attaquer par appel l’une ou l’autre des décisions intervenues. Or, il est bien vrai qu’il n’y a pas de délai pour former le premier de ces recours ; mais, en revanche, le second demeure soumis aux règles ordinaires, et il suit de là que, si l’une des parties avait fait signifier à l’autre le jugement ou la décision d’incompétence, ce jugement ou cette décision cesserait d’être susceptible d’appel après l’expiration des délais de droit, sans préjudice de la faculté qui appartiendrait encore à la partie intéressée de procéder par voie de conflit négatif.

En second lieu, le recours de la partie qui se constitue demanderesse doit être communiqué à la partie adverse, conformément aux art. 20 et 21 du règlement du 26 octobre 1849. L’accomplissement de cette formalité entraînerait-il la déchéance du recours, par analogie de l’art. 12 du décret du 22 juillet 1806 sur le Conseil d’État? Une décision du 23 juin 1819 avait résolu cette question négativement, sous l’empire de ce décret, par le motif que les parties, après la déchéance prononcée, demeureraient toujours sans juges et demeurerai mt dès lors fondées à introduire une nouvelle demande en règlement du conflit négatif qui subsisterait. Le cas échéant, il nous semble que la question, même aujourd'hui, pourrait encore recevoir la même solution.

Quant au délai que l’art. 23 du règlement de 184w assigne au défendeur pour fournir sa défense, il est clair que, si le défendeur ne comparaissait pas, le Tribunal des conflits pourmit statuer par défaut à son égard ; seulement la décision ainsi survenue ne serait pas susceptible d’opposition, l’art. 10 du même règlement étant compris dans les dispositions communes aux conflits positifs et aux conflits négatifs.

180. Le préfet ne peut, ainsi que nous l’avons dit, prendre, en cette qualité, un arrêté ayant pour objet d’élever un conflit négatif. Mais, s’il était en cause comme partie, il pourrait, à ce titre, saisir le Conseil d’État. Le cas se présenterait, par exemple, dans les instances que le préfet suivrait au nom d’un département : car, dans celles qu’il suivrait au nom de l’Etat, ce ne serait pas à lui qu’il appartiendrait d’agir, ce serait au ministre dans les attributions duquel serait placé le service qui aurait donné lieu au litige. [Art. 18 du règlement de 1849.)

181. Les ministres ne peuvent, d’ailleurs, en thèse générale, demander le règlement d’un conflit négatif que dans le même cas, c’est-à-dire comme parties. L’art. 19 du règlement du 26 octobre 1849 a fait une exception, plus apparente que réelle, à cette règle. Aux termes de cet article, lorsque la déclaration d'incompétence émane, d'une part, de Vaulorité administrative, de Vautre, d’un tribunal statuant en matière de simple police ou de police correctionnelle, le recours peut, en outre, être formé par le ministre de la justice. Mais cette disposition, déjà consacrée par la jurisprudence du Conseil d’État (1.5 août 1839^ 6 nov. 1839), n’est que l’application des principes ordinaires du droit. Dans les matières d’intérêt civil, les parties privées ont seules l’initiative de l’action ; si donc elles viennent à être arrêtées par l’abstention des juges quelles ont saisis, c’est à elles à faire lever cet obstacle, il suffit de leur en ouvrir les moyens. Dans les matières correctionnelles ou de simple police, au contraire, les parties privées peuvent bien prendre encore l’initiative par la voie de la citation directe ‘, mais cette voie n’est pas exclusive, le ministère public ou l’administration peut agir en dehors des parties elles-mêmes, et il faut que le cours de la justice puisse, le cas échéant, être rétabli par l’intermédiaire du représentant le plus élevé de l’intérêt public au nom duquel l’action, dans ce cas, a été intentée. Le droit du ministre de la justice, à cet égard, n’exclurait d’ailleurs pas le droit des parties, si la poursuite avait été introduite par une partie.

182. Lorsque les différentes conditions à la réunion desquelles est subordonnée l’existence du conflit négatif sont remplies, le juge des conflits renvoie les parties à se pourvoir devant celle des deux autorités qui s’est mal à propos déclarée incompétente.

Du reste, le renvoi de l’affaire devant le tribunal qui avait été saisi ne lie pas ce tribunal sur les questions de compétence qui n’étaient pas engagées dans le règlement du conflit négatif : il n’empêche pas de soutenir, par exemple, que ce tribunal est incompétent ratione personæ, ou même ralione materiæ, si cette dernière prétention, sans remettre en question la compétence judiciaire par

1. Le conflit négatif ne serait pas possible dans les matières criminelles proprement dites : car la répression des crimes n’appartient pas à l’administration. Mais il peut se produire, eu matière correctionnelle ou de simple police, soit sur l’action d ‘ l’administration, soit même quelquefois sur celle des part<es : car toute partie a le droit de citation directe devant les tribunaux judiciaires en ces matières, et, même en matière administrative, certaines parties ont aussi ce droit; il en est ainsi, par exemple, des compagnies concessionnaires du canal du Midi, des canaux d’Orléans et du Loing, etc.

DICT. ADM. FRANÇ

opposition à la compétence administrative, se renferme dans la sphère judiciaire, en se fondant, par exemple, sur ce qu’il s’agit d’une matière commerciale et non d’une matière civile, etc.

183. Nous n’avons pas, au surplus, à déduire ici toutes les conséquences qui découleraient de ce principe que le conflit négatif constitue une affaire contentieuse. Il suit de là, spécialement: l® que les décisions rendues en cette matière doivent donner lieu à la perception du droit d’enregistrement établi par l’art. 47 de la loi du 28 avril 1816; 2® qu’elles peuvent contenir une condamnation aux dépens, si les parties y ont conclu. Il convient pourtant de remarquer, sur ce dernier point, que, lorsqu’il y a, en effet, conflit négatif, il n’y aurait habituellement pas de raisons de condamner l’une des parties plutôt que l’autre aux dépens faits pour arriver à vider ce conflit ; aussi, dans la plupart des cas, la décision se borne à compenser les dépens, ou bien à y condamner à l’avance celle des parties qui succombera en tin de cause.