RECOURS CONTRE LES DÉCISIONS DU CON¬ SEIL

Rihiiojç-raphie.

Adtministration comparé«.

CHAP. I. NOTIONS HISTORIQUES

1. Le Conseil d’État est, dans l’état actuel des choses, le principal conseil du chef de l’Etat et des ministres. Il est institué pour les assister dans la préparation des lois, des règlements d’administration publique et des décrets qui statuent sur un grand nombre d’affaires administratives touchant k tous les services publics, et pour donner son avis sur les questions qui lui sont soumises. Il est chargé, en outre, de statuer, comme juridiction suprême, sur les litiges qui rentrent dans le contentieux administratif.

2. L’institution du Conseil d’Etat est traditionnelle en France. Son organisation a varié sensiblement suivant les époques ; l’étendue de ses pouvoirs et son influence en matière de législation, de gouvernement, d’administration et de justice, se sont modifiées gravement, soit avant 1789, soit postérieurement, suivant les circonstances.

G90 CONSEIL D’ÉTAT, 3-g.

Mais les traits principaux subsistent à travers ces modifications.

3. Nous ne pouvons qu’indiquer ici les transformations successives du Conseil d’Etat avant 1789.

Du xiii® au XVI® siècle, le Parlement, la Chambre des comptes, le Grand Conseil, se sont successivement détachés du Conseil du roi. A partir du XVI® siècle, ce conseil est appelé à se prononcer sur la législation, sur les questions de gouvernement et de finances, et sur les questions d’administration. De plus, il exerce un contrôle sur les parlements et il statue sur un grand nombre de contestations particulières où l’administration est engagée. Mais c’est toujours au nom du roi que sont rendues ses décisions. On voit les attributions et l’organisation du conseil précisées déjà dans un règlement du 8 janvier 1586, modifié par ceux du IG juin 1G44, du 1®*’ mai 1G67 et du 3 janvier 1673.

4. Pour exercer ces attributions si variées, le Conseil du roi se divisait en plusieurs fractions qui formaient en réalité plusieurs assemblées distinctes ayant chacune un personnel spécial. Le Conseil d’État proprement dit, ou Conseil d’en haut, s’occupait des affaires politiques et diplomatiques. Le conseil des dépêches délibérait sur les questions d’administration intérieure et de police. Il statuait notamment sur les réclamations formées contre les actes des intendants en cette matière. Le conseil des finances et du commerce examinait les mesures législatives et administratives relatives aux impôts et au commerce. Quant au contentieux des finances, il était jugé par des commissions rattachées au conseil des finances. Le conseil privé ou des parties remplissait avant tout des fonctions analogues à celles qui sont exercées aujourd’hui par la Cour de cassation. Il réglait les conflits qui s’élevaient entre les différentes juridictions, il cassait les arrêts des parlements qui lui étaient dénoncés par les parties intéressées comme contraires aux lois et aux ordonnances. 11 avait le même pouvoir à l’égard des décisions rendues par les commissions extraordinaires composées de membres du Conseil d’r-tat et instituées pour statuer sur des affaires spéciales.

5. Le chancelier ou le garde des sceaux avait la présidence des conseils autres que le conseil d’en haut. En faisaient partie, en outre : les secrétaires d’Etat, mais ils n’avaient pas tous entrée dans tous les conseils, puis des personnages qui portaient le nom de ministres d’État et qui étaient désignés spécialement comme membres du conseil d’en haut; ensuite les conseillers d’État appartenant à diverses catégories, les uns d’Église, les autres d’épée, la plupart de robe, appelés à siéger, soit toute l’année, soit par semestre, et dont le nombre total était, en 1789, de 42; enfin les maîtres des requêtes, au nombre de 78, et qui siégeaient à tour de rôle par quartier. Les conseillers d’État délibéraient, les maîtres des requêtes faisaient les rapports.

Les conseillers d’État et les maîtres des requêtes ne participaient, en général, qu’aux travaux du conseil des parties et des nombreuses commissions qui se rattachaient au Conseil d’État.

6. Les principaux règlements qui ont organisé le mode de procéder du Conseil avant 1789 sont

ceux du 30 juin 1597, du 27 février 1C60, du 17 juin 1687 et du 28 juin 1738. Ce dernier, préparé par d’Aguesseau, est encore appliqué par la Cour de cassation et il a été imité dans le décret du 22 juillet 1806 sur la procédure à suivre devant le Conseil d’État actuel.

7. Ce n'est pas en quelques lignes qu’on peut faire apprécier l’étendue de l’œuvre accomplie par le Conseil d’État de Eancienne monarchie. Les grandes réformes législatives accomplies sous Louis XIY par les ordonnances sur la procédure civile et criminelle, les eaux et forêts, le commerce, la marine, y ont été élaborées. L’influence du Conseil d’État a été plus sen.sible encore dans^ l’administration. Ainsi, à partir du moment où le pouvoir central a exercé une action en cette matière, c’est-à-dire depuis le règne d’Henri IV, il est intervenu un nombre con.sidérable. d’arrêts du Conseil sur la voirie, la navigation, le de.sséchement des marais, etc., dont les dispositions sont pour la plupart encore en vigueur.

8. La Révolution de 1789 devait faire disparaître pour un temps le Conseil d’État. Le 9 août 1789, une ordonmance de Louis XVI avait remanié l’organisation de ce grand corps. Le Conseil d’État proprement dit était réuni au conseil des dépêches et à celui des finances et du commerce. Le contentieux des affaires provinciales devait être examiné dans un comité spécial constitué sur le modèle du comité contentieux des finances.

L’Assemblée constituante ne trouva pas cette réforme suffisante. Le conseil des parties fut supprimé et remplacé par le Tribunal de cassation, en vertu de la loi des 27 novembre-1®' décembre 1790 ; puis la loi des 27 avril-25 mai 1791 supprima les conseillers d’État et les maîtres des requêtes ; elle donna le titre de Conseil d’Etat au conseil des ministres, en le chargeant notamment de discuter les motifs qui pouvaient nécessiter l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs et la suspension de leurs membres.

9. Mais la Constitution du 22 frimaire an VIH rendit au Gouvernement un auxiliaire indispensable. L’art. 52 de cette Constitution établissait un Conseil d’État chargé, sous la direction des Consuls, de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière d’administration. L’arrêté du 5 nivôse an VIII, poitant règlement sur l’organisation du Conseil d’État, ajoutait que les conseillers d'État désignés parle Gouvernement présenteraient les projets de loi et soutiendraient la discussion devant le Tribunat et le Corps législatif ; que le Conseil d’État développerait le sens des lois sur le renvoi des Consuls, et qu'il prononcerait, d’après un semblable renvoi : 1° sur les conflits qui peuvent s’élever entre l’administration et les tribunaux; 2® sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres,

Ainsi le Conseil d’État était appelé à jouer un rôle considérable dans la législation, non seulement en préparant et discutant les projets de lois, mais aussi en interprétant les actes législatifs antérieurs, par des avis qui, lorsqu’ils étaient approuvés par le Chef de l’État et insérés au Bulletin des lois, avaient force de loi. Il était chargé d’éclairer

radniinistralion dans sa marche journalière et de lui tracer des règles de conduite. 11 devait enlin préparer les décisions du Chef de TÉtat qui statuaient sur le contentieux administratif, sur les réclamations dirigées par les citoyens contre l’administration. L’art. 75 de la Constitution del’an VllI l’avait en outre chargé de statuer sur les demandes formées à l’effet d’obtenir l’autorisation de poursuivre devant les tribunaux les agents du Gouvernement autres que les ministres. Le décret du 11 juin 1806 lui attribua le pouvoir de connaître des affaires de haute police administrative, c’est-à-dire de prononcer sur la conduite des fonctionnaires déférés à son examen. Enfin la loi du 18 germinal an X lui confiait le soin de statuer sur les recours pour abus en matière ecclésiastique.

10. L’organisation du personnel du Conseil d’État sous le Consulat et l’Empire ne se développa que peu à peu. Au début {Arr. 5 niv. an VI 11)^ ce personnel se composait exclusivement de conseillers d État. Les ministres avaient entrée au Conseil, mais n’y avaient pas voix délibérative. Le droit de voter ne leur a été donné que par le sénatus-consulte du 18 fructidor an X. Les conseillers d’État furent bientôt divisés en deux catégories : ceux qui appartenaient au service ordinaire, ceux qui appartenaient au service extraordinaire. [Art . 1 Jruct. an VIII.) Ces derniers n’étaient pas appelés à délibérer au Conseil. La liste des conseillers attachés à l’un ou à l’autre service était arrêtée tous les trois mois ^ mais d’après le sénatusconsulte du 28 floréal an XII, après avoir été inscrits cinq ans sur la liste du service ordinaire, les conseillers d’État étaient nommés à vie. D’autre part, on distinguait dans le service ordinaire des conseillers d’État qui n’étaient attachés à aucune section, comme le préfet de police, le premier président et le procureur général à la Cour de cassation.

Aux conseillers d’État en service ordinaire, dont le nombre a varié de 30 à 50, l’arrêté du 19 germinal an XI donna d’abord pour auxiliaires des auditeurs qui devaient, d’après cet arrêté, servir de lien entre les ministres et le Conseil d’État et s’habituer à la pratique des grandes affaires. Leur nombre ne devait pas dépasser 1 1 . Mais peu à peu l’institution changea de physionomie : la division fut faite entre le service ordinaire et le service extraordinaire, et il y eut plus d’auditeurs en dehors du Conseil qu’il n’y en avait d’appelés à participer à ses travaux. Leur nombre fut porté jusqu’à 350, divisés en trois classes. {D. Wjuin 1806, 26 nov. 1809, 7 amil 1811.)

Entre les conseillers d’État et les auditeurs, le décret du 11 juin 1806 plaça des maîtres des requêtes qui étaient principalement chargés de faire le rapport des affaires contentieuses.

11. Comme le Conseil du roi d’avant 1789, le Conseil d’État se divisait en sections. L’arrêté du 5 nivôse an VIII en avait créé cinq : législation civile et criminelle, finances, guerre, marine, intérieur. Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII y ajouta une section du commerce. Mais après l’étude préparatoire faite dans les sections, les membres du Conseil se réunissaient en assemblée générale sous la présidence du premier consul, plus

tard de l’Empereur et en son absence de l’archichancelier. A ce point de vue, le Conseil d’État différait complètement des conseils d’avant 1789.

12. Pour l’examen des affaires contentieuses, chaque section préparait primitivement le rapport à soumettre à l’assemblée générale. Le décret du 11 juin 1806 institua une commission du contentieux présidée par le grand juge, ministre de la justice, et composée de six maîtres des requêtes et de six auditeurs qui avaient pour mission de faire l’instruction et de préparer le rapport de toutes les affaires contentieuses. Cette commis.sion, qui devint une section du Conseil sous la Restauration, lorsque des conseillers d’Etat furent appelés à y siéger, établit dans l’instruction et le jugement des affaires contentieuses l’esprit de suite et les habitudes juridiques. Ses travaux ont été le point de départ d’une jurisprudence considérable qui a développé et presque créé sur certains points le droit administratif en donnant aux intérêts privés de sérieuses garanties.

13. Ainsi organisé, le Conseil d’État, composé de jurisconsultes éminents, Cambacérès, Tronchet, Merlin, Portalis, Berlier, Treilhard, Maleville, fut associé à l’œuvre immense de reconstitution de la société et de l’administration qu’avait entreprise Napoléon I®"^ et qu’il accomplit en si peu d’années. Il suflit de signaler : l’élaboration et la discussion devant le Tribunat et le Corps législatif du Code civil, du Code de procédure civile, du Code de commerce, du Code pénal et du Code d’instruction criminelle, des lois sur le dessèchement des marais et les travaux publics, sur les mines, sur P Université. 11 faut y ajouter la rédaction des règlements d’administration publique qui organisaient les uns après les autres tous les services publics, enfin le contrôle de tous les actes des administrations départementales et municipales qui engageaient les finances des localités et dont l’exercice vigilant rétablit l’ordre singulièrement troublé par les administrations électives antérieures à l’an VIII.

14. L’influence du Conseil d’État avait été si grande sous l’Empire, qu’une réaction én sens contraire se produisit à la Restauration. Le Conseil d'État, qui figurait dans la Constitution de l’an VIII et dans les Constitutions de l’Empire, ne fut pas mentionné dans la charte de 1814. Mais les souvenirs de l’ancien régime eux-mêmes commandaient le rétablissement du Conseil. Il fut réorganisé par une ordonnance royale du 29 juin 1814. L’ordonnance distinguait le Conseil d’en haut ou des ministres et le Conseil d’État 5 le roi se réservait de nommer des conseillers d’État, d’Eglise et d’épée.

Après les Cent-Jours, la réorganisation faite par l’ordonnance du 23 août 1815 fut dégagée des souvenirs de l'ancien régime. La distinction entre le service ordinaire et le service extraordinaire fut maintenue ; mais le service extraordinaire était divisé en deux fractions : la première composée de membres appelés à participer aux travaux du Conseil, la seconde de membres qui ne recevaient qu’un titre. La liste du service ordinaire était arrêtée tous les ans. L’ordonnance du 26 août 1824, pour donner plus de stabilité au personnel du Conseil, disposa que les conseillers et maîtres des requêtes en service ordinaire ne pourraient être révoqués qu’en vertu d’une ordonnance

spéciale. L’ordonnance de 1824 rétablit aussi les auditeurs supprimés en 1814.

15. Mais, bien que la présidence du Conseil d’État fût attribuée au roi, que les princes de la famille royale et les ministres fussent appelés à y délibérer, que plusieurs des hommes éminents formés dans le sein du Conseil d’Etat de l’Empire eussent continué à y siéger, entre autres MM. Cuvier, Bérenger, Âllent, de Fréville, de Gerando, la situation du Conseil resta amoindrie. Il fut généralement tenu à l’écart de la préparation des lois que les règlements maintenaient cependant dans ses attributions, et il dut se renfermer dans l’examen des affaires administratives et contentieuses qui lui étaient soumises. Du reste, sa tâche fut bien remplie ; il maintint notamment, avec une remarquable indépendance, l’inviolabilité des ventes de biens nationaux.

16. Cependant les attributions du Conseil d’État en matière contentieuse donnaient lieu dans les Chambres à de vives critiques. On contestait la légalité de la juridiction du Conseil. On en demandait la suppression. Les uns proposaient de renvoyer tout le contentieux administratif aux tribunaux civils ; les autres de créer une juridiction administrative spéciale, distincte du Conseil d’État, dont les membres seraient inamovibles.

17. Aussi le gouvernement de .luillet s’appliqua, en réorganisant le Conseil, à donner des garanties aux justiciables. Déjà l’ordonnance du juin 1828, sur les conflits d’attributions, avait remédié aux ahus qui s’étaient produits en cette matière. Les ordonnances du 2 février et du 12 mars 1831 organisèrent, pour le jugement des conflits et des affaires contentieuses, la publicité des audiences, le droit pour les avocats d’ajouter des observations orales à leurs mémoires, l’institution d’un ministère public donnant ses conclusions sur toutes les a flaires. Les membres du service extraordinaire cessèrent d’être appelés à siéger dans l’assemblée du Conseil d’État quand elle délibérait sur les affaires contentieuses.

18. En même temps, le Gouvernement cherchait à faire consacrer l’institution du Conseil par une loi. Des projets avaient été présentés dans ce but en 1833, 1836, 1839, 1843. Ils rencontraient de vives résistances. En attendant, une ordonnance royale du 18 septembre 1839, suivie d’un règlement intérieur du 19 juin 1840, avait réorganisé le Conseil. La publication quinquennale du compte rendu des travaux du Conseil d’État, entreprise à partir de 1835, avait éclairé les Chambres et le public sur les services que rendait ce grand corps, où se faisaient remarquer, sous la présidence de M. Girod (de l’Ain), des hommes comme MM. Maillard, Vivien, Dumon, Vitet, Legrand, Macarel, de Chasseloup-Laubat. Plusieurs lois d’intérêt général et toutes les lois d'intérêt local avaient été préparées par le Conseil d’ttat. A diverses reprises, des conseillers d’État avaient été désignés pour soutenir la discussion des lois devant les Chambres.

19. La )oi du 19 juillet 1845 rendit enfin au Conseil d’État le caractère d’une des institutions fondamentales du pays. On avait profité de l’expérience acquise pour réaliser le type du Conseil d’État de la monarchie constitutionnelle. Le Con-

seil pouvait être consulté sur les projets de loi, mais il était surtout occupé des affaires administratives et contentieuses. La juridiction administrative suprême lui était conservée dans les conditions anciennes. Les garanties établies au profit des justiciables dans les ordonnances de 1831 étaient consacrées; en outre, d'après l’art. 24 de la loi de 1845, si la décision royale, prise en matière contentieuse, n’était pas conforme à l’avis du Conseil, elle devait être rendue de l’avis du conseil des ministres, et insérée au Moniteur et au liuUetin des lois. Quant à l’organisation, on y retrouvait les éléments antérieurs, les ministres, les conseillers d’État, les maîtres des requêtes, les auditeurs. La présidence appartenait au garde des sceaux, ministre delajustice. Un vice-président était nommé par le roi. Les ministres avaient la présidence du comité correspondant à leur département ministériel. Pour les conseillers d’État et les maîtres des requêtes, la division du service ordinaire et du service extraordinaire était maintenue, il y en avait 30 de chaque catégorie. Toutefois, pour éviter les abus qui s’étaient produits à diverses reprises et qui avaient altéré la composition du Conseil d’État et enlevé à quelques-unes de ses décisions leur autorité, la loi disposait que le nombre des conseillers en service extraordinaire, appelés à participer aux travaux du Conseil, ne pouvait dépasser les deux tiers du nombre des conseillers en service ordinaire. Les auditeurs étaient divisés en deux classes. Ils devaient ju.stifier de leur capacité par un examen passé devant une commission spéciale.

20. La division du Conseil en comités était laissée à une ordonnance royale. A cette époque, il y avait six comités ; le comité du contentieux présidé par le vice-président du Conseil d’État, le comité de législation correspondant au ministère de la justice et des cultes et à celui des affaires étrangères, chargé en outre d’attributions spéciales ; le comité de la guerre et de la marine ; le comité de l’intérieur et de l’instruction publique ; le comité du commerce, de l’agriculture et des travaux publics; le comité des finances.

21. La loi du 19 juillet 1845 ne fut pas appliquée longtemps. La Constitution de 1848 amena la création d’un nouveau type de Conseil d’État. On rompait avec la tradition, aussi bien pour les attributions que pour la nomination des principaux membres du Conseil.

Ainsi que l’expliquait M. Yivié.n, dans son rapport sur la loi du 3 mars 1849 : « Le Conseil d'État suppléait en partie à une seconde Chambre et faisait l’office du Conseil d’État de la monarchie, mais il n’était ni une seconde Chambre, ni le Conseil d’État de la monarchie. »

22. D’après la loi du 3 mars 1849, le Conseil était appelé à participer largement à la préparation des lois. Le Gouvernement était tenu de lui soumettre tous ses projets de loi, sauf les lois de finances, celles qui portaient ratification de traités et les projets d’urgence. Il pouvait lui confier le soin de rédiger les projets de loi sans lui en fournir les bases et le consulter sur les projets d’initiative parlementaire. De son côté, l’Assemblée nationale pouvait lui demander son avis sur les projets d’initiative parlementaire et sur les pro-

jets émanés du Gouvernement qui n’avaient pas été soumis à son examen.

23. A l’égard des règlements d’administration publique, le Conseil pouvait recevoir une délégation directe de l’Assemblée, et il devait préparer tous les autres règlements sur le renvoi du Gouvernement. 11 était appelé, tant par la loi nouvelle que par la Constitution, à donner son avis sur l’exercice du droit de grâce. La dissolution des conseils généraux et des conseils municipaux, et la révocation des maires élus par les conseils municipaux, ne pouvait être prononcée par le Président de la République que de l’avis du Conseil, c’est-à-dire conformément à son avis. {Ordre du jour interprétatif du 2 mars 1849.) Enfin, l’Assemblée nationale et le Président de la République pouvaient lui déférer l’examen des actes de tout fonctionnaire autre que le Président de la République.

24. Les attributions administratives du Conseil étaient maintenues. Quant au contentieux administratif et aux conflits, il y avait de graves innovations. Le Conseil d’État avait un pouvoir propre de juridiction pour statuer sur le contentieux administratif \ il ne se bornait plus à préparer des décisions pour le Chef de l’État. Mais le jugement des conflits entre l’administration et les tribunaux lui était enlevé et était confié à un tribunal mixte composé moitié de conseillers d’Etat, moitié de conseillers à la Cour de cassation, sous la présidence du garde des sceaux.

25. Les conseillers d’État, au nombre de 40, étaient élus par l’Assemblée nationale, et ils élisaient eux-mêmes les présidents des sections. La présidence appartenait au vice-président de la République élu par l’Assemblée nationale. 11 est à remarquer, d’ailleurs, que l’Assemblée avait pris la moitié de ses élus parmi les membres de Pancien Conseil.

Les ministres avaient entrée dans le Conseil, mais ils n’y avaient pas voix délibérative. Le service extraordinaire était supprimé, mais les chefs de service, les membres de l’Institut, les magistrats et tous autres citoyens, pouvaient être appelés par le Conseil à fournir des explications.

Les maîtres des requêtes, au nombre de 24, continuaient à être nommés par le pouvoir exécutif, mais ils n’avaient que voix consultative, même lorsqu’ils faisaient des rapports, contrairement aux traditions anciennes. Les auditeurs étaient nommés au concours dans les conditions fixées par un règlement d'administration publique en date du 9 mai 1849.

26. Le Conseil n’était plus divisé qu’en trois sections : législation, administration, contentieux. La section de législation préparait seule les lois sur toutes les matières, sauf à les soumettre ensuite à rassemblée générale du Conseil d’État. Aussi l’avait-on composée de 1 G conseillers d’État pour que les différentes spécialités y fussent représentées.

La section d’administration se subdivisait en comités correspondant aux différents ministères.

La section du contentieux, composée de neuf membres, statuait seule sur les affaires contentieuses.

Les détails de l’organisation et du mode de procéder du Conseil d’Etat de cette époque avaient

été déterminés dans un règlement du 26 mai 1849, remplacé par celui du 15 juin 1850.

27. Nous ne pouvons pas discuter ici les mérites et les inconvénients de cette organisation ; mais il est juste de dire que des travaux considérables, surtout au point de vue législatif, furent élaborés par le Conseil d’État de 1849. l’armi ceux qui lui font le plus d’honneur, on peut citer le projet de loi sur l’administration intérieure, divisé en quatre livres, concernant les communes, les cantons, les départements et les conseils de préfecture, et dont les exposés de motifs avaient été rédigés par MM. Vivien, Vuitry, Tourangin et Boulatignier.

28. La réorganisation du Conseil d’État, sous le régime de la Constitution du 14 janvier 1852, fut accomplie nécessairement dans des idées absolument différentes. Le Gouvernement reprenait non seulement les traditions monarchiques, mais les traditions du premier Empire.

La Constitution, dans ses art. 47 à 52, indiquait les principaux traits de^ l’organisation et des attributions du Conseil d’État. Le décret organique du 25 janvier 1852 les précisait.

Pour faire apprécier l’étendue des attributions du Conseil d'État en matière législative, d’après la Constitution de 1852, il faut rappeler que tous les projets de loi, y compris les lois de finances qui fixaient ou réglaient le budget de l’État, voté en bloc par ministère jusqu’au sénatus-consulte du 31 décembre 1861, et réparti en chapitres et articles par décret, était soumis au Conseil ; il faut ajouter qu’aux termes de l’art. 8 de cette Constitution, les députés n’avaient pas l’initiative des lois ; qu’enfin, d’après l’art. 40, tout amendement adopté par la commission chargée d’examiner un projet de loi devait être renvoyé, sans discussion, au Conseil d’État par le président du Corps législatif, et que si Pamendement n’était pas adopté par le Conseil d’État, il ne pouvait être soumis à la délibération du Corps législatif. De plus, le Conseil pouvait être appelé à examiner les projets de sénatus-consulte, et des conseillers d’État pouvaient être désignés pour en soutenir la discussion. (Z). 31 déc. 1852, art. 1, 3 et 4.)

C’est seulement par le sénatus-consulte du 8 septembre 1869, qui rendait au Corps législatif l’initiative des lois, que le Conseil d’Etat vit diminuer son influence en matière législative, et que son rôle au sujet des amendements fut réduit à donner un avis dans le cas où le Gouvernement et la Commission du Corps législatif n’étaient pas d’accord [art. 8).

29. Le Conseil d’État de 1852 était composé, outre l’empereur, les membres de sa famille qu’il avait désignés, et les ministres qui y avaient rang, séance et voix délibérative, d’un président et de 40 à 50 conseillers en service ordinaire, y compris le vice-président et les présidents de section. 11 y avait en outre des conseillers en service ordinaire hors sections, dont le nombre, fixé d’abord à 15, avait été élevé postérieurement à 18 et à 20, et des conseillers en service extraordinaire qui n’étaient appelés qu’exceptionnellement à participer aux travaux du Conseil.

Des maîtres des requêtes, au nombre de 40 ; des auditeurs dont le nombre, d'abord fixé à 4u,

avait été élevé plus tard à 80, étaient adjoints aux conseillei's.

30. Tous les membres du Conseil étaient nommés et révoqués par Tempereur. Les auditeurs avaient été astreints, à partir du décret du 25 novembre 1853, à subir un examen devant une commission spéciale. Ce décret avait en outre disposé que les auditeurs pourraient être attachés aux ministères ou à des préfectures 5 un décret postérieur, du 7 septembre 18G3, avait ajouté que les auditeurs qui n’auraient pas été placés dans les services publics après cinq années d’exercice, cesseraient de faire partie du Conseil d’Etat.

31. Le Conseil était divisé en six sections : — législation, justice et affaires étrangères, — contentieux, — intérieur, instruction publique et cultes, — travaux publics, agriculture, commerce, — guerre et marine, — finances. Cette répartition fut légèrement modifiée à diverses reprises. 11 avait été institué en outre, par décret du 18 décembre 1852, une commission des pétitions chai’gée d’examiner les pétitions adressées directement au Chef de l’Ltat. Un règlement, en date du 30 janvier 1852, déterminait l’ordre intérieur des travaux du Conseil et la distribution des affaires entre les sections.

32. L’importance politique que le Conseil d’Etat avait prise sous le second Empire entraîna sa suspension lors de la révolution du 4 septembre 1870. Une commission provisoire, dans laquelle 8 membres remplissaient les fonctions de conseillers d’État et à laquelle étaient attachés 10 maîtres des requêtes et 12 auditeurs, fut chargée, par décret du 15 septembre 1870, d’expédier les affaires urgentes. Cette commission a fonctionné jusqu’au mois d’août 1872, époque où la loi du 24 mai 1872, qui réorganisait le Conseil d’État, a été mise à exécution.

33. Le législateur de 1872 a reconnu une fois de^ plus que, sous tous les régimes, le Conseil d’État était appelé à rendre de grands services, et, après quelques hésitations, il a pensé que l’organisation et le mode de procéder qui avaient été à peu près constamment pratiqués de l'an VIll à 1870 étaient ceux qui l’épondaient le mieux à la nature de l’institution. Il n’a fait que trois emprunts au système spécial suivi en 1849 : la nomination des conseillers d’État par l’Assemblée nationale, le pouvoir propre de juridiction conféré au Conseil d’État en matière contentieuse, et l’institution d’un tribunal spécial pour juger les conflits entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire.

L’organisation créée par la loi du 24 mai 1872 a été maintenue depuis cette époque dans son ensemble. Quelques modifications plus ou moins importantes y ont été faites notamment par la loi du 25 février 1875 sur les pouvoirs publics qui a donné au Gouvernement le droit de nommer les conseillers d’r.tat et par la loi du 13 juillet 1879 qui a augmenté le personnel du Conseil.

Nous avons à étudier maintenant l’organisation, les attributions et le mode de procéder du Conseil d’État d’après la nouvelle législation et d’après les dispositions. des lois antérieures qui sont restées en vigueur, complétées par les règlements intérieurs du 21 août 1872 et du 2 août 1879.

CHAP. II. — OBGANISATIOH ACTDELLE.

Sect. 1. — Personnel du Conseil d’État.

34. Le Conseil d’État .se compose : 1° de 32 conseillers d’Etat en service ordinaire, y compris le vice-président et les présidents de section, et de 19 conseillers d’État en service extraordinaire [L. 30 nov. 1895); 2° de 30 maîtres des requêtes; 3° de 36 auditeurs. {L. 13 juill. 1879, art. l®»'.) Un secrétaire général, qui a rang et titre de maître des requêtes, est placé à la tête des bureaux du Conseil.

35. La présidence du Conseil appartient au garde des sceaux, ministre de la justice, qui peut également présider les sections, et qui a toujours voix délibérative, sans pouvoir toutefois siéger quand le Conseil prononce en matière contentieuse. Én cas d’absence, le garde des sceaux est remplacé par le vice-président du Conseil d’État.

Les autres ministres ont rang ^et séance à l’assemblée générale du Conseil d'État, mais ils n’ont voix délibérative que pour les affaires qui dépendent de leur ministère, sans pouvoir non plus siéger au contentieux. {L. 24 mai 1872, art. 2 et 4.)

36. La loi du 24 mai 1872 avait, dans son art. 3, établi que les conseillers d’État en service ordinaire seraient élus par l’Assemblée nationale, qu’ils seraient renouvelés par tiers tous les trois ans et ne pourraient être révoqués que par l’Assemblée. Le Gouvernement avait seulement le droit de les suspendre pendant un temps qui ne pouvait excéder deux mois.

Ce système a été abrogé par l’art. 4 de la loi du 25 février 1875, qui donne au Président de la République le droit de nommer et de révoquer les conseillers d’État en service ordinaire par décret délibéré en conseil des ministres. Le Président de la République a une latitude complète pour choisir les conseillers d’État ; la loi n’impose d’autres conditions que l’âge de 30 ans [art. G).

Le vice-président du Conseil et les présidents de section sont nommés également par le Président de la République.

37. Quant aux conseillers d’État en service extraordinaire, la loi du 24 mai 1872 [art. 5) avait déjà donné au Président de la République le droit de les nommer. La loi nouvelle a repris le titre usité sous la monarchie constitutionnelle pour désigner les personnages investis d’autres fonctions et appelés à participer aux travaux du Conseil et qui, sous le régime du décret de 1852, portaient le nom de conseillers en service ordinaire hors sections. Mais il est à remarquer que, d’après la loi de 1872, les conseillers de cette catégorie n’ont voix délibérative que dans les affaires qui dépendent du département ministériel auquel ils appartiennent, et que, dans les autres affaires, ils ont seulement voix consultative. Le législateur a voulu que le Conseil d’État pût profiter des lumières que les chefs de service appelés aux fonctions de conseillers d’État en service extraordinaire puisent dans la pratique des affaires, mais il a tenu à maintenir la prépondérance des conseillers attachés au service ordinaire.

Les conseillers en service extraordinaire perdent leur titre, de plein droit, dès qu’ils cessent d’appartenir à l’administration active.

Les conseillers d’État, lorsqu’ils quittent leurs fonctions, peuvent être nommés conseillers honoraires. [L. de 1872, art. 7 5 L. de 1879, art. 3.)

38. Les maîtres des requêtes sont nommés par décret. Nul ne peut être appelé à ces fonctions s'il n’a vingt-sept ans. Le vice-président et les présidents de section doivent faire, en cas de vacances, des présentations. Les maîtres des requêtes ne peuvent être révoqués que par un décret individuel, rendu après avis des présidents. [L. de 1872, art. 5 et 6.) Ils ont voix délibérative dans les affaires dont le rapport leur est confié, et voix consultative dans les autres (art. 11'.

En quittant leurs fonctions, ils peuvent être nommés maîtres des requêtes honoraires. (L. de 1872, art. 1 \ L. de 1879, art. 3.)

39. Les auditeurs sont divisés en 2 classes, dont la première se compose de 12 et la seconde de 24. Les règles posées par la loi de 1872 pour cette catégorie de membres du Conseil ont été sensiblement modifiées par les lois du 1®*' août 1874, 10 août 187G, 13 juillet 1879, 23 mars 1880 et 12 Juillet 1887.

Les auditeurs de F® classe, primitivement nommés au concours, sont, d’après l’art. 2 de la loi de 1879, choisis parmi les auditeurs de 2® classe, ou parmi les anciens auditeurs sortis du Conseil et comptant 4 années de service. Ils sont nommés par décret sur la présentation du vice-président et des présidents de section. La loi du 12 juillet 1887 a fixé à 33 ans la limite d’âge précédemment fixée à 30 ans.

Les auditeurs de 2® classe sont nommés au concours. Les conditions du concours sont fixées soit dans la loi du 24 mai 1872, modifiée par celle du 10 août 1876, soit dans un règlement d’administration publique fait par le Conseil d’État, en vertu de la délégation donnée par la première loi, à la date du 14 octobre 1872, et qui a été modifié par deux décrets du 19 février 1878 et du 14 août 1879.

Nul ne peut se présenter au concours pour les places d’auditeur de 2® classe s’il a moins de 21 ans et plus de 25, s’il n’est Français et s’il ne justifie de certaines conditions de capacité, notamment du diplôme de licencié en droit, ès lettres ou ès sciences, ou d’autres certificats que le règlement considère comme équivalents.

Les candidats subissent des épreuves écrites et des épreuves orales. Les épreuves du concours portent : 1® sur les principes du droit politique et constitutionnel français ; 2® sur les principes généraux du droit des gens ; 3® sur les principes généraux du droit civil français et sur l’organisation judiciaire de la France ; 4® sur l’organisation administrative et sur les matières administratives indiquées dans un programme détaillé joint à ces règlements ; 5® sur les éléments de l’économie politique.

Les auditeurs de 2® classe ne restent en fonctions que pendant 8 ans. (L. juilt. 1887, art. l®^) Ils reçoivent une indemnité de 2,000 francs après une année de fonctions. (Z. 23 mars 1880, art. 4.) Les auditeurs de 1*® classe reçoivent un traitement égal à la moitié de celui des maîtres des requêtes. La durée de leurs fonctions n’est pas limitée. (L. de 1872, art. 5.)

Le tiers au moins des places de maîtres des requêtes est réservé aux auditeurs de F® classe. Les auditeurs ne peuvent être révoqués que par un décret individuel, rendu après avis des présidents. (Art. 5 de la loi de 1872.)

Ils ont voix délibérative dans la section à laquelle ils sont attachés et voix consultative à l’assemblée générale pour les affaires dont ils sont les rapporteurs (art. 11).

Les auditeurs de r® classe remplacés dans leurs fonctions peuvent, après 8 ans de service, être nommés maîtres des requêtes honoraires. (L. de 1879, art. 3.)

40. Le secrétaire général est nommé par le Président de la République, après les présentations des présidents ; il ne peut être révoqué que sur l’avis des présidents. (Art. b de la loi.) Il est chargé de diriger les travaux des bureaux du Conseil, de tenir la plume aux assemblées générales, de signer et certifier les expéditions des actes et des avis du Conseil, sauf en matière contentieuse.

41. La loi de 1872 établit des règles d’incompatibilité communes aux conseillers d’État en service ordinaire et aux maîtres des requêtes. Ces fonctions sont incompatibles avec toute fonction publique salariée, sauf quelques exceptions, et avec celles d’administrateurs de toute compagnie privilégiée ou subventionnée (art. 7).

La loi du 13 juillet 1879 a modifié ces règles. Elle porte, dans son art. 3, que les conseillers d’État en service ordinaire, les maîtres des requêtes et auditeurs de l*^® classe, pourront, après trois années depuis leur entrée au Conseil, être nommés à des fonctions publiques, pour une durée qui n’excédera pas trois ans, sans être remplacés et sans perdre leur rang au Conseil. Toutefois ils ne peuvent cumuler deux traitements. Cette mesure ne doit pas s’appliquer à plus du cinquième des membres du Conseil.

Les conseillers d’État nommés ainsi à des fonctions publiques ne peuvent prendre part aux travaux du Conseil que dans les conditions prévues pour les conseillers d’État en service extraordinaire. (Régi, du 2 août 1879, art. 3.)

Sect. 2. — Division du Conseil en sections.

42. Pour l'examen des affaires, le Conseil se divise, suivant la tradition, en sections. Leur nombre avait été réduit à quatre en 1872, par suite du petit nombre des conseillers. Il a été porté à 5 en 1879.

Il y a 4 sections correspondant aux différents ministères et qui sont appelées à examiner les projets de loi, de règlement, et les décrets envoyés par le Président de la République et par les ministres. Ce sont : la section de législation, justice et affaires étrangères, la section de l’intérieur, instruction publique, cultes et beaux-arts 5 la section des finances, de la guerre, de la marine et des colonies; la section des travaux publics, de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et des postes et télégraphes (D. 16 juill. 1890). Les affaires de l’Algérie se répartissent, suivant leur nature, entre les différentes sections. [D. 2 août 1879, art. I®^)

Il y a, en outre, une section du contentieux. Une loi du 26 octobre 1888 a autorisé la création d’une section temporaire du contentieux pour

concourir au jugement des affaires d’élections et de contributions directes ou de taxes assimilées. Mais cette création temporaire ne donne pas lieu à une augmentation du personnel.

Chaque section a un président spécial ; la loi du 24 mai 1872, qui chargeait le vice-président de présider la section du contentieux, a été abrogée en ce point par celle du l®*" août 187 i. Le nombre des conseillers attachés à chaque section doit être de h et d’un président, sauf pour la section du contentieux où il est de 7, y compris le président. {Art. 4 de la loi de 1879.)

43. Les conseillers d’Ltat en service ordinaire sont attachés aux différentes sections par décrets du Président de la Uépublique. Les autres membres du Conseil sont répartis, par arrêté du ministre de la justice, suivant les besoins du service.

Tous les trois ans, il est fait un roulement des conseillers et maîtres des requêtes entre les sections. En dehors des époques fixées pour le roulement, les conseillers ne peuvent être déplacés que sur leur demande et sur l’avis du vice-président du Conseil. Il n’en est pas de même pour les maîtres des requêtes, qui peuvent être déplacés suivant les besoins du service. Tous les ans, au 15 octobre, le ministre de la justice arrête le roulement des auditeurs entre les sections. [Art. b du Rè(jl. 2 août 1879.)