CHAP. IV. — CONTRATS INTÉRESSANT LES COMMUNES

18. Des attributions analogues sont conférées au maire, représentant des intérêts communaux. Sous le contrôle du conseil municipal et la surveillance de l’administration supérieure, il est chargé de souscrire les marchés, passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux dans les formes établies par les lois et les règlements [art. 90, n° 6, de la loi du 5 avril 1881) 5 il passe, dans les mêmes formes, les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons et legs, acquisitions, transactions, lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la loi {art. 68, 69, 90, n®* et 1 de la meme loi).

19. Les enchères publiques, avec concurrence et publicité, constituent le mode ordinaire de réalisation des contrats intéressant les communes. Les règles à suivre pour l’adjudication sont tracées par l’art. 89 de la loi municipale ; « Lorsque « le maire procède à une adjudication publique « pour le compte de la commune, il est assisté « de deux membres du conseil municipal désignés « d’avance par le conseil, et, à défaut de cette « désignation, appelés dans l’ordre du tableau.

« Le receveur municipal est appelé à toutes les « adjudications. Toutes les difficultés qui peuvent « s’élever sur les opérations préparatoires de « l’adjudication sont résolues séance tenante par « le maire et les deux assistants, à la majorité,

« sauf le recours de droit. »

20. Même pour les acquisitions ou les aliénations de biens communaux, le maire peut procéder à la passation de l’acte : aucune disposition ne rend obligatoire le ministère des notaires. Des doutes, cependant, s’étaient d’abord élevés sur ce point. L’on s’était basé, pour soutenir la né-

75Î2 CONTRAT ADMINTSTR., 21, 22.

ccssitéde rintervention de cesoHiciers ministériels, sur les dispositions du décret du 12 août 1807 et de rordonnance royale du 7 octobre 1818 qui prescrivaient cette formalité à Tégard des baux consentis par les hospices et les communes. Mais, depuis longtemps déjà, radministration supérieure a abandonné cette doctrine et reconnu que rintervention du notaire ne constituait pas une condition essentielle de validité des ventes communales [Décis. min. Int. , année 1861, 41.)

Cette dernière opinion est entièrement conforme à Tesprit et au texte de la loi du 18 juillet 1837. L’art. 16 de cette loi, — dont les dispositions absolument générales sont reproduites dans les articles précédemnient indiqués de la loi de 1 884 , — donnant au maire le pouvoir de procéder, par voie d’adjudication et sans la présence d’un notaire, non seulement à la concession des travaux d'utilité communale, mais encore à la vente, ou à l’amodiation des biens de la commune, doit être considéré comme contenant une abrogation implicite, en ce qui concerne les communes, du décret du 12 août 1807 et de l’ordonnance du 7 octobre 1818.

21. Dans la pratique, le maire est laissé libre de recourir ou de ne pas recourir au ministère d’un notaire. Toutefois, le préfet, en vertu de son droit de sui’veillance, pourrait le pi’escrire s’il le jugeait nécessaire. Le choix du notaire appartient dans tous les cas au maire.

En fail , pour tous les actes qui constatent des partages et des ventes d’immeubles, des échanges, des transactions , c’est-à-dire des conventions qui exigent un examen juridique préalable, la constatation de l’origine et de l’intégrité des droits de propriété, le ministère des notaires est employé. Presque tous les autres actes concernant l’administration des biens des communes et des établissements publics, notamment les ventes d'objets mobiliers, les baux à ferme et les marchés sont passés devant les administrateurs.

22. Les actes administratifs sont rédigés tantôt selon le mode usité pour les actes notariés, tantôt ils sont libellés en forme d’arrêté. Aucun texte ne donne d’indications précises à cet égard. — Quelle que soit la forme extérieure employée, l’acte, dans tous les cas, doit présenter les indications essentielles. S’agit-il, par exemple, d’une acquisition immobilière, l’acte devrait contenir : 1" une désignation exacte et complète des personnes entre lesquelles il est passé ; 2° la description circonstanciée de l’immeuble avec sa contenance et ses confins ; 3° l’origine détaillée de la propriété entre les mains des vendeurs, en remontant au moins à 30 ans ; 4° le montant du prix et les termes stipulés pour le paiement ; 5® les conditions particulières de l’acquisition, paiement des frais, entrée en jouissance, etc., etc. ; 6° une déclaration des vendeurs touchant leur état civil • 7® dans le cas de mariage, l’énonciation du régime adopté ; 8® la renonciation à l'hypothèque légale ou la subrogation dans l’effet de cette hypothèque que la femme peut avoir consentie ; 9® la nomenclature des pièces qui devront rester annexées à l’acte ; enfin, 10® la mention que toutes les stipulations de l’acte ont été acceptées, arrêtées et signées.

CHAP. V. — DES EFFETS PBODUITS PAH lA FORME ADMINISTRATIVE.

23. L’adoption de la forme administrative per- . met aux étiblissements publics d’économiser les honoraires alloués aux notaires rédacteurs de l’acte. — Elle les exonère, en outre, — tout au moins à l’égard des actes énumérés dans l’art. 80 de la loi du 15 mai 1818, — des droits d’enregistrement.

24. Auttienticité. D’ailleurs, les avantages inhérents aux actes notariés sont attachés, en général, aux actes reçus par des fonctionnaires administratifs.

Ainsi, les ministres, préfets, sous-préfets ont qualité pour donner authenticité aux actes. Pour les effets impoitants résultant de l'authenticité, nous renvoyons aux explications précédemment données [supra, w®® 6, 7 et 8).

25. Il faut en dire autant des maires; les actes émanés de ces magistrats sont aussi des actes authentiques. La combinaison de l’art. 1317 du Code civil et des art. 89 et 90, n°® 6 et 7, de la loi municipale ne permettent aucun doute à cet égard [Arr. C. d’Etat 4 févr. 1887). Concluonseii que le maire peut conserver en minutes les actes par lui passés en la forme administrative, avec faculté d’en délivrer des expéditions ; qu’il n’est pas nécessaire de les rédiger en plusieurs originaux dans l’hypothèse prévue par l’ait. 1325 du Code civil, et que, sauf la restriction indiquée sous le numéro suivant, ils produisent tous les autres effets des actes authentiques. [Décis. min. Int. 1861, n° 41.)

26. Force exécutoire. En second lieu, les actes passés en la forme administrative ont, en principe, force exécutoire par eux-mêmes. A l’occasion des baux et autres actes d’administration passés par des fonctionnaires dans l'intéiêt de l’État, l’art. 14 déjà cité de la loi de 1790 s'exprime ainsi : « Ces actes seront sujets au contrôle et ils emporteront hypothèque et exécution parée. »

27. Mais cet effet, à notre avis, doit être dénié aux actes passés par les maires: bien qu’authentiques, ces actes sont dépourvus de force exécutoire. Si l’opinion contraire a pu prévaloir à une époque où quelques dispositions législatives relatives à la vente des biens nationaux étaient réputées applicables à l’aliénation des propriétés communales, il ne saurait en être de même aujourd’hui. [Arr. de la Cour de Colmar 28 janv. 1833, SiR. 33, 2, 336.)

28. Cependant, une règle nouvelle introduite par la loi du 18 juillet 1837 et maintenue par la loi de 1884, permet, jusqu’à un certain point, de remédier aux inconvénients résultant de cette situation.

L’art. 154 de la nouvelle loi municipale, reproduction presque littérale de l'art. 63 de la loi de 1837, dispose, en effet : « Toutes les recettes « municipales pour lesquelles les lois et règle- « ments n’ont pas prescrit un mode spécial de « recouvrement s’effectuent sur les états dressés « par le maire. Ces états sont exécutoires après « qu’ils ont été visés par le préfet ou le sous- « préfet.

« Les o'pposifions, lorsque la matière est de la

« compétence des tribunaux ordinaires, sont juif gées comme affaires sommaires, et la commune « peut y défendre sans autorisation du conseil de « préfecture. »

En vertu de cette disposition, si un adjudicataire refusait ou négligeait de payer, au terme fixé, le prix d’un bien communal, le maire pour- 1 ait obtenir un titre exécutoire sans recourir aux tribunaux, et le recouvrement forcé du prix de vente s’effectuerait de la même manière que si la commune avait un contrat notarié, sauf les oppositions que le débiteur aurait la faculté de former. [Cire. Min. Int. 19 déc. 1840.)

29. De riujpothèque. Nous venons de voir que le procès-verbal d’adjudication ou le bail signé par le préfet ou son délégué emporte exécution parée. L’art. 14 de la loi de 1790 ajoute que les actes passés en la forme administrative, les baux notamment, « emportent hypothèque ».

On a soutenu que la disposition qui nous occupe aurait été complètement abrogée par la loi du II brumaire an \11 [art. 56), confirmée par le Code civil, de telle sorte que les actes dont il s’agit ne seraient pas même susceptibles de contenir hypothèque (Paul Pont, Priv. et hyp., 1. 11, n° 663). Mais d’après une autre opinion qui nous paraît préférable, si les actes passés en la forme administrative n’empoilent plus hypothèque de plein droit depuis que cet effet a été enlevé aux actes notariés par la loi de brumaire, ils peuvent, du moins, comme les actes des notaires auxquels ils sont assimilés par la loi de 1790, contenir des stipulations d’hypothèques. (Dccrocq, Coui’s de dr. adm., t. 11, n° 1036 ; Albry et Raü, Cours de dr. civ., t. H, p. 276.)

30. Il y a lieu, sans doute, de remarquer que les lois des 23 novembre 1790 [lit. XI, art. 14) et 4 mars 1793 {art. 3), qui paraissent autoriser la constitution d’une hypothèque conventionnelle en la forme administrative, ont été surtout rendues dans l’intérêt de l’État. Mais il serait difficile d'admettre que le législateur n’ait pas voulu en étendre le bénéfice aux communes qui passent souvent des actes de peu d’impoitance et pour lesquels l’intervention des notaires ne présente pas une véritable utilité. Tel paraît être l’avis du ministère de l’intérieur qui, en présence d’une opinion contraire émise par le garde des sceaux et des hésitations de la jurisprudence, a recommandé cependant aux communes, par mesure de prudence, de se conformer aux prescriptions de l’art. 2127 du Code civil, lorsqu’une hypothèque est consentie à leur profit, non seulement pour le cautionnement d’un entrepreneur, mais aussi dans les autres cas. [Jurispr. Min. Int. 1863, n° 15.)

31. Compétence. La compétence de la juridiction appelée à connaître des difficultés soulevées par le contrat peut être, dans certains cas, modifiée par suite de l’adoption de la forme administrative.

Cela a lieu lorsque la difficulté se réfère à une pure question de forme. S’agit-il, par exemple, d'examiner si l'administration a rempli les règles prescrites pour la régularité d’une adjudication à laquelle il a été procédé par ses soins, l’on ne saurait, sous peine de violer le principe de la

séparation des pouvoirs, faire trancher la question par l’autorité judiciaire. L’on se trouve alors en présence d’un acte administratif que l’autorité administrative a seule qualité pour apprécier. Si le tribunal judiciaire est saisi, il doit donc surseoir jusqu’à ce qu’il ait été statué par l’autorité compétente.

Mais si la difficulté porte, non sur la régularité extérieure de l’acte considéré dans sa forme, mais sur la nature ou l’étendue des engagements respectivement pris ou sur les conditions de validité des conventions, la forme adoptée par les parties serait impuissante à modifier la nature des choses et à changer les compétences établies dans un intérêt d’ordre public {Trib. civ. Seine, 15 janv. 1890). Les tribunaux judiciaires sont naturellement compétents pour connaître de la validité des conventions ou des contestations que leur exécution peut faire naître, à moins cependant qu’une disposition législative spéciale n’en ait expressément attribué la connaissance à l’autorité administrative.

32. L’opinion qui précède, basée sur une distinction rationnelle entre ce qui regarde la forme et ce qui procède du fond même des conventions, a été, à maintes reprises, consacrée par la jurisprudence du Conseil d’État qui, tout en proclamant le principe, n’en a pas toujours, il faut le reconnaître, déduit les conséquences logiques. (2 sept. 1829, ville de Dunkerque ; — Ord.

juin 1837, min. des fin. c. ville de Paris; — 12 mai 1853, Dérenyuier ; — 25 mars 1852, com. de Peyron. — Dcfodu, Dr. adm. appliqué, t. III, p. 54 et 441.)

33. Enregistrement . L’art. 20 de la loi du 22 frimaire an VII a rendu obligatoire l’enregistrement, dans un délai déterminé, de tous les actes ayant un caractère public et authentique, et, parmi ces actes, il a nominativement compris les actes des administrations centrales et municipales (préfets, sous-préfets, maires).

Conçue en termes généraux et absolus, cette disposition atteindrait tous les actes, quels qu’en soient l’objet et la qualification, si l'art. 70, § 3, n° 2, de la même loi n’avait consacré une exception pour les actes passés dans l’intérêt général et au nom de l’État ou se rattachant à des mesures soit d’ordre public, soit de police intérieure. Par une conséquence nécessaire, la majeure partie ou, pour mieux dire, la presque totalité des actes administratifs, touchant par quelques points à des intérêts privés, restaient assujettis à la formalité et au droit d’enregistrement. Il en était résulté des difficultés insurmontables. Toutes les obligations que les maires avaient à remplir, pour l’application des lois sur l’enregistrement, étant à peu près méconnues, restaient inexécutées.

34. Èn vue de remédier à cet état de choses, le Gouvernement présenta aux Chambres législatives les dispositions insérées dans le projet de loi de finances pour l’année 1819 et qui sont devenues les art. 78, 79, 80 et 82 de la loi du 15 mai 1818.

Le véritable but de cette loi a été de rendre l’application des lois sur l’enregistrement plus facile, en la restreignant aux actes qui, parleur nature ou par leur forme, présentaient le plus d’importance.

Les art. 78 et 80 sont ainsi conçus :

Art. 78. Demeurent assujettis au timbre et à l’enregistrement sur la minute, dans le délai de vingt jours, conformément aux lois existantes ;

lo Les actes des autorités administratives et des établissements publics portant transmission de propriété, d’usufruit et de jouissance, les adjudications ou marchés de toute nature aux enchères, au rabais ou sur soumission ;

2o Les cautionnements relatifs à ces actes.

Art. 80. Tous les actes, arrêtés et décisions des autorités administratives non dénommés dan« l’art. 78 sont exempts du timbre sur la minute et de l’enregistrement tant sur la minute que sur l’expédition. Toutefois, aucune expédition ne pourra être délivrée aux parties que sur papier timbré, si ce n’est à des individus indigents, et à la charge d’en faire mention dans l’expédition.

35. Ces dispositions n’ont pas résolu toutes les diflicultés. L’administration de l’enregistrement a soutenu que l’énumération de l’art. 78 a voulu embrasser tous les traités et conventions sujets au droit proportionnel que les membres du corps administratif rédigent comme représentants des intérêts particuliers des communes, et spécialement les emprunts.

La Cour de cassation n’a pas admis cette doctrine 5 elle a décidé que, dans le langage usuel comme dans le langage du droit, le mot marché employé par la loi de 1818a un sens restreint et déterminé, qu’il ne s’entend pas de tous les traités et conventions en général, et particulièrement d’un prêt [Ch. civ. 15 mai 1860, Siii., GO, 1, 908), même lorsque l’emprunt est réalisé sous forme d'adjudication [Ch. civ. 16 avril 1866, Sir., 66, 1, 265).

Mais elle a, d'autre part, consacré la règle que ce mot étant applicable à toute convention qui a le caractère de louage d’industrie, tel qu’il est défini par le Code civil, embrasse notamment les marchés de gré à gré, même faits sous seings privés, dès qu’ils émanent des divers agents de l’autorité publique et qu’ils sont revêtus de l’approbation de l’autorité compétente, approbation qui leur confère le caractère d’authenticité et les fait rentrer dans la catégorie des marchés prévus par l’art. 78 de la loi du 15 mai 1818 [Ch. civ. 2Sjanv. 1868, Siu., 68, 1, 228 5 — Ch. réunies \2 juin. 1875, Sir., 76, I, 134).

36. C’est à raison du caractère authentique des actes concernant l’administration des biens des communes et des établissements publics, que l’art. 20 de la loi du 22 frimaire an Yll, le décret du 4 messidor an XIII (IV® série, Bulletin 49, n° 826) et l’art. 78 de la loi du 15 mai 1818 les ont assujettis à l’enregistrement dans un délai déterminé.

37. D’après ces textes, ce délai qui, pour les actes notariés, est de dix ou quinze jours suivant que les notaires résident ou ne résident pas dans la commune où le bureau d’enregistrement est établi, a été porté à vingt jours qui courent à partir du jour de l’approbation, et même du jour où elle parvient à la mairie [Instr. de Vadm., n®* 290, \ 5, 561, 7:9, 1577, I 6).

Toutefois, lorsque les actes dont il s’agit ont été préalablement autorisés par délibérations des conseils municipaux ou commissions administratives dûment approuvées par le préfet, ou lorsque les conventions ne sont pas expressément assujettie par un texte spécial à l’approbation de l'autorité supérieure, le délai de l’enregistrement