RÉGIME DE LA PROPRIÉTÉ PRIVEE, 203 à

Sect. 7. Travaux publics, 210 à 222.

Bibliographie.

CHAP. I. — GODVEBNEMENT ET ADMINISTBAIION GENÉBALE.

1. Les pouvoirs du gouverneur général sont de la nature des pouvoirs ministériels ; il est au lieu et place du ministre de l’Algérie, en tout ce qui n’exige pas de rapports personnels avec le chef de l’Etat ou d’action directe auprès du Conseil d’État ou des assemblées politiques. Eu ce qui concerne ces rapports, l’article 7 du décret du 10 décembre 1860 voulait qu’ils fussent entretenus par l’intermédiaire du ministre de la guerre à qui le contreseing des décrets était attribué. Cette fonction est passée ensuite au ministre de l’intérieur, en vertu des décrets des 29 mars et 6 mai 1871, qui ont, le premier, nommé un gouverneur général civil, et le second déclaré que le budget du gouvernement général (qu’un décret rendu à Bordeaux et non exécuté, du 4 février 1871, avait réparti entre les divers ministères) était rétabli et distrait du ministère de la guerre pour fornier désormais une annexe à celui du ministère de l’intérieur [art. 2).

Mais aux termes du décret du 30 juin 1876, les actes de haute administration et de gouvernement qui doivent émaner du président de la République et qui concernent les travaux publics, les finances, l’agriculture et le commerce en Algérie, sont présentés au chef de l’État, sur la proposition du gouverneur général, par le ministre compétent qui contresigne le décret intervenu.

Le décret de rattachement dont nous allons parler a apporté de nouvelles modifications en plaçant un grand nombre de services civils sous l’autorité directe des ministres compétents, à qui appartient dès lors le contreseing des décrets qui y sont relatifs.

2. Aux termes du décret du 10 décembre 1860, le service de l'instruction publique, des cultes et de Injustice rentraient déjà dans les attributions des départements ministériels auxquels ils ressortissaient en France.

Le travail de l’assimilation de l’Algérie à la France a été continué par le décret du 26 août

1 881 dit décret de rattachement ‘ , réglant les attributions du gouverneur général et de l’administration supérieure algérienne de la manière suivante.

L’article l®*” de ce décret énumère les services civils de l’Algérie qui sont placés sous l’autorité directe des ministres compétents. Ce sont : Ministère de la justice.

Justice musulmane.

Ministère de l’intérieur et des cultes.

Administration générale ;

Administration départementale et communale, en territoire civil et en territoire de commande¬

Assistance hospitalière ;

Police générale ;

Colonisation : création de centres ; travaux d’installation ;

Boutes départementales (attributions dévolues dans la métropole au ministère des travaux publics), chemins vicinaux ;

Presse ;

Imprimerie ;

Librairie ;

Culte musulman.

Ministère des finances.

Contributions directes et cadastre :

Contributions diverses ;

Enregistrement, domaines et timbre ;

Service topographique ;

Constitution de la propriété indigène 5 Administration des biens séquestrés.

Ministère de la marine et des colonies. Surveillance de la pêche côtière et police de la navigation.

Ministère de l’instruction publique et des beaux-arts.

Instruction publique musulmane ;

Beaux-arts ;

Missions scientifiques ;

Monuments historiques.

Ministère des travaux publics.

Routes et ponts :

Navigation : ports et phares ;

Service hydraulique ;

Chemins de fer ;

Mines ;

Bâtiments civils et palais nationaux.

Ministère de l'agriculture et du commerce. Services de l’agriculture, du commerce et des forêts.

Ministère des postes et des télégraphes. Créations et transformations de bureaux de poste et de télégraphie en Algérie dans l’intérêt de la colonisation.

Od sait que l’organisation des ministères a subi quelques changements depuis 1881.

3. En vertu de l’art. 2, les lois, décrets, règlements et instructions ministérielles qui régissent en France ces divers services s'appliquent en Algérie dans toutes celles de leurs dispositions auxquelles il n’a pas été dérogé par la législation spéciale de ce pays.

4. Le décret de 1881 n'a pas réduit les pouvoirs du gouverneur général autant qu’on pour-

1. Voy. au Journal officiel des 26 et 27 nov. 1880, le rapi>ort de M. Albert Grévy, alors gouverneur général civil de l’Algérie, le discours du ministre à la commission nommée pour étudier la question.

üG ALGÉRIE, 5, G.

rait le croire au premier abord. En effet, aux termes de l’art. 3, ce haut fonctionnaire reste, en principe, le représentant direct et l’intermédiaire de tous les ministres auprès des chefs de service : « les communications entre les préfets ou les généraux de division chargés de l’administration des territoires de commandement et les ministres ont lieu par l’intermédiaire du gouverneur général, sauf dans les cas qui seront déterminés par arrêté ministériel, après avis du gouverneur général. » De plus, l’art. 4 lui donne le droit de statuer, indépendamment des attributions qui lui ont été conférées par les lois spéciales, sur les objets qui seront déterminés par des décrets rendus sur la proposition des ministres compétents. 11 a été rendu plusieurs décrets en ce sens, indiquant, par ministère, les objets sur lesquels le gouverneur général statuera par délégation; il a été inscrit au Journal officiel des 6 et 15 septembre 1881.

En fait, le changement que les décrets du 26 août ont introduit dans l’administration générale de l’Algérie semble se borner à ceci : le gouverneur statue par délégation au lieu de statuer en vertu de ses pouvoirs propres.

Le gouverneur général rend compte de ses actes aux ministres compétents qui peuvent selon les cas les annuler ou les réformer {D. 2G août 1881 , arl. 6). Il donne préalablement son avis ou fait des propositions sur toutes mutations ou nominations dans le personnel des services dénommés à l’art. 1‘^*'. {Id., art. 7.)

Un grand nombre de textes ont conféré au gouverneur général des pouvoirs particuliers qui appartiennent en France soit au chef de l’État, soit aux ministres. Il est, en outre, invesii d’attributions générales qui constituent entre ses mains des pouvoirs très étendus, mais qui n’ont été définis nettement dans aucun texte : l’ordonnance de 1884, l’arrêté de 1848, le décret du 10 décembre 1860 et celui du 24 octobre 1870 ont seulement établi que la haute administration serait centralisée à Alger sous son autorité. La jurisprudence a conclu de cette expression un peu vague qu’il possède un droit de contrôle sur tous les services publics, ce qui implique pour lui le pouvoir d’annuler les actes de ses subordonnés. [Arr. C. d’État 30 7nars 1873; jum 1877.)

5. L’administration centrale est divisée en deux grands services : celui des aflaires arabes, placé sous les ordres directs du gouverneur général {Ci?'c. 12 janv. 1879; D. G août 1882), et celui des affaires civiles qui, précédemment confié à un directeur général des services civils, est maintenant dirigé par le secrétaire général du gouvernement [D. 15 nov. 1879). L’organisation des bureaux de la direction des services civils résulte d’un arrêté du 12 janvier 1875. Les éléments de cette direction sont restés les mêmes, bien qu’elle soit constituée aujourd’hui sous la forme de secrétariat général ; l’état de choses actuel a d’ailleurs existé à diverses époques depuis la conquête.

6. Le conseil de gouvernement assiste le gouverneur général de l’Algérie. Pour une partie des affaires réservées au gouverneur général, le décret impérial du 30 avril 1861 fait de l’intervention de ce conseil une condition de légalité.

La création du conseil de gouvernement remonte aux premiers jours de la conquête. Sa composition est actuellement fixée par le décret du 11 août 1875. Il est présidé par le gouverneur général ; il comprend en outre le secrétaire général (nous avons vu que le secrétariat général a remplacé en vertu du décret du 15 novembre 1879, la direction générale des services civils), le premier président de la cour d’appel d’Alger, l’archevêque d’Alger, le procureur général, le général chef d’état-major, l’amiral commandant supérieur de la marine, le général commandant supérieur du génie, l’inspecteur général des travaux civils, l’inspecteur général des finances, le recteur de l’Académie, et deux conseillers-rapporteurs, à la nomination du gouverneur général, qui assistent aux séances avec voix délibérative. Un secrétaire, nommé par décret, est chargé de la rédaction des procès-verbaux et de la tenue des archives.

Les préfets des départements et les officiers généraux commandant les subdivisions territoriales peuvent être appelés par le gouverneur général à assister aux séances du conseil de gouvernement. Ils y ont voix délibérative et siègent dans l’ordre de préséance qui leur appartient.

7. Les attributions du conseil de gouvernement restent déterminées par les décrets des 10 décembre 18G0 et 30 août ISGl. Le gouverneur doit prendre son avis sur certaines matières, et peut le consulter en toutes occasions; les décisions du conseil de gouvernement ne sont jamais obligatoires pour le gouverneur général.

8. Chaque année, les conseils généraux de l’Algérie élisent, dans la session pendant laquelle ils sont appelés à voter le budget, six délégués qui réunis au conseil de gouvernement à Alger y forment, avec les préfets des départements et les officiers généraux commandant les subdivisions territoriales, le conseil supérieur de gouvernement. (A>. 10 déc. 1860,.moc/(/îe par tes D. du 24 oct. 1870 et du 11 août 1875.)

9. Le conseil supérieur de gouvernement se réunit en session ordinaire, après la session dans laquelle les conseils généraux ont été appelés à voter le budget. Le gouverneur généial le convoque en session extraordinaire toutes les fois qu’il y a lieu. [D. \ { août 1875, art. 8.)

10. Les attributions du conseil supérieur de gouvernement sont déterminées par le décret du 10 décembre 1860, art. 12. La principale est d’émettre un avis sur le budget annuel de l’Algérie, l’assiette et la répartition des divers impôts.

Les propositions budgétaires ainsi préparées par le gouverneur général en conseil supérieur sont transmises par le gouverneur général aux différents ministres, qui les arrêtent chacun en ce qui le concerne, et elles figurent dans un budget spécial formant une annexe du budget général de l’État. [D. 26 août 1881, 7.)

11. Les recettes du budget de l’Algérie consistent en produits ayant un caractère général, tels que contributions directes, enregistrement et timbre, domaines, forêts, douanes et sels, contributions indirectes, postes et télégraphes, impôts arabes, etc., et en produits divers, tels que ceux

des redevances sur les mines, des poids et mesures, etc., des prises faites sur l’ennemi, contributions extraordinaires de guerre.

Les dépenses du même budget ont été déterminées d’abord par l’ordonnance du 17 janvier 1845 (tableau B). Les modifications successives de l’organisation ont entraîné des changements correspondants pour cette nomenclature.

12. Les dépenses et les recettes de l’Algérie forment au budget général un tableau dit tableau annexe, récapitulant les crédits demandés et les recettes proposées en ce qui concerne le gouvernement général civil de l’Algérie.

13. Nous allons, en suivant l’ordre adopté dans le budget, pénétrer dans le détail de l’administiation locale et des services publics ; mais avant de quitter ce qui regarde le gouvernement proprement dit, nous voudrions dire quelques mots du régime législatif, encore fort incertain, de l’Algérie.

14. Ainsi qu’il a été énoncé plus haut, d’après les ordonnances des 22 juillet 1834 et 26 septembre 1842, et de l’assentiment au moins tacite des assemblées délibérantes, le pouvoir législatif, en Algérie, n’a cessé d’être exercé par le chef de l’État qui a usé de ce droit soit par des prescriptions directes, soit en promulguant, en tout ou en partie, les lois, ordonnances ou décrets déjà en vigueur dans la métropole.

15. Toutefois, on n’a jamais admis que l’Algérie fût régie exclusivement par les textes expressément édictés ou promulgués. Ainsi que l’a exprimé la Cour de cassation, dans un arrêt du 1 5 juillet 1868, « la conquête et l’occupation permanente de l’Algérie, devenue territoire français, y ont virtuellement et de plein droit rendu exécutoires les lois d’ordre général précédemment existantes en France, dans la mesura, où ces lois pourraient recevoir application sur le sol algérien >». Par la force des choses, la législation générale de la France a suivi en Algérie, terre française [Constitution du 4 novembre 1848, art. 109), les Français qui ont été s’y fixer ; mais il reste à déterminer, pour chaque loi spéciale, la mesure dans laquelle elle peut recevoir application sur le sol algérien et cette détermination n’est pas exempte de dilficulté.

16. M. DE Ménerville, dans son Dictionnaire de la Législation algérienne , 3® vol. (v® Promulgation), distingue entre les lois antérieures au 22 juillet 1834 et les lois postérieures. Pour les premières, il pense qu’une promulgation ne deviendrait nécessaire que si le Gouvernement entendait restreindre le droit général ou y apporter des modifications. Les lois postérieures à 1834, qui n’ont eu pour objet que de modifier ou abroger une loi préexistante et déjà exécutoire en Algérie, lui paraissent exécutoires de plein droit, sauf promulgation spéciale, etcettte opinion nous semble au-dessus de la controverse ; quant aux lois postérieures à 1834 qui sont introductives d’un droit nouveau, une promulgation spéciale est, selon lui, indispensable. C’est aussi ce que la Cour de cassation a décidé dans un arrêt du 28 janvier 1874.

17. « 11 est de principe, dit cet arrêt, que, par l’effet de l’ordonnance royale du 22 juillet 1834, ffui a placé l’Algérie sous le régime particulier

des ordonnances, les lois de la métropole n’y sont devenues exécutoires depuis lors qu’en vertu d’une promulgation spéciale ; même pour la période antérieure, elles n’y ont été applicables à l’origine que facultativement, en laissant, d’ailleurs, aux indigènes entre eux, leur justice et leurs coutumes; pour la période postérieure, la nécessité de cette promulgation a toujours été maintenue en thèse générale, afin de pouvoir régler constamment dans la colonie, le progrès des institutions sur le progrès des habitudes et des mœurs. »

18. Quelle que soit l’autorité de ces règles, on a vu appliquer en Algérie, sans promulgation spéciale, la loi du 12 juillet 1865 sur les chemins de fer d’intérêt local. [Déc. 29 avril 1874, relatif au chemin de Bône à Guelma.) Les conseils généraux d’Algérie, avec l’assentiment au moins tacite du Gouvernement, ont appliqué, quoique non promulguée, la loi du 10 août 1871, et désigné, comme les conseils généraux de France, des commissions départementales; mais des dissentiments s’étant produits entre les préfets et les commissions départementales, le Conseil d’État décida [Arr. du C. 12 février 1 875) que la loi du 10 août 1871 n’était applicable qu’aux départements de la métropole. Mais le décret du 23 septembre 1875 a mis fin aux doutes en reproduisant les dispositions de la loi de 1871 et en les appliquant à l’Algérie.