II. ORGANISATION, 10 â

CHAP. I. — HISTORIQUE

1. Journal officiel. Le Journal officiel actuel est la continuation du journal Le Moniteur universel, dont le premier numéro parut le 24 novembre 1789 et qui, à partir du mois de nivôse an VIII, devint, pour partie, l'organe officiel du Gouvernement.

2. En 1868, les traités intervenus entre l'État et les propriétaires du Moniteur ne furent pas renouvelés. La publication officielle fut mise en adjudication à compter du Ier janvier 1869 et prit le titre de Journal officiel. Son format, qui était resté tout d'abord celui du Moniteur, fut réduit, en 1871, aux dimensions plus commodes qu'il a conservées depuis lors.

3. Enfin, une loi du 28 décembre 1880 a remplacé le système de l'entreprise par l'exploitation en régie du Journal officiel et a rattaché t cette exploitation au ministère de l'intérieur. L'État a acquis de l'adjudicataire l'immeuble et l'outillage affectés à la publication du Journal.

Les recettes et dépenses d'exploitation figurent au budget général.

4. Le Journal officiel est actuellement divisé en cinq parties, avec paginations distinctes : une partie consacrée aux lois, décrets, actes et documents administratifs ; le compte-rendu in extenso des séances du Sénat ; les documents parlementaires du Sénat ; le compte-rendu in extenso des séances de la Chambre des députés ; les documents parlementaires de la Chambre.

Depuis le décret du 5 novembre 1870, la pnblication. dans la partie officielle, des lois et des décrets en opère la promulgation {voy. ce mot).

5. Journal officiel du soir. En 1864, une édition du soir, aux prix réduits de 5 centimes par numéro et de 15 fr. par abonnement annuel, parut sous le titre de Petit Moniteur du soir, puis prit, en 1869, la dénomination de Petit Officiel du soir. La publication, interrompue par les événements de la Commune, fut reprise le 15 juillet 1874, sous un titre différent : le Bulletin français, journal officiel du soir ; elle a été définitivement supprimée le 31 décembre 1880.

6. Édition des communes. En 1852, le Gouvernement, estimant que le Bulletin des lois, obligatoirement distribué à toutes les communes, restait « enfoui presque partout dans les archives des mairies » et laissait « ignorées des populations les lois et actes du Gouvernement qu'elles ont intérêt à connaître », créa une publication hebdomadaire, rédigée par les soins et sous la surveillance du ministre de l'intérieur et destinée à contenir « les lois, les décrets et les instructions du Gouvernement ou une analyse sommaire de ces divers actes ». (D. 12 févr. 1852, art. 2.)

7. Cette feuille, qui reçut successivement le titre de Moniteur des communes, de Bulletin des communes et enfin de Journal officiel, édition des communes, est servie, depuis son origine

et d'office, à toutes les communes autres que les communes chefs-lieux de canton, ces dernières restant seules astreintes à l'abonnement au Bulletin des lois. (D. 12 févr. 1852, art. 5.)

Elle ne comporte plus que des placards destinés à l'affichage. (D. 27 déc. 1871, art. 1er.)

8. L'édition hebdomadaire, obligatoirement servie aux communes qui ne sont point chefs-lieux de canton, est expédiée par paquets collectifs à chaque receveur des postes, qui opère la répartition entre les communes de sa circonscription. Les abonnements facultatifs pris par les communes chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton sont directement expédiés, sous bandes nominatives, aux destinataires.

En dehors de ce service régulier, les communes abonnées reçoivent parfois des numéros supplémentaires contenant les déclarations du Gouvernement ; et, d'autre part, les préfets reçoivent, dans le même cas, des placards spéciaux qu'ils sont chargés de distribuer aux communes chefs-lieux de département, d'arrondissement ou de canton.

9. Les maires des communes obligatoirement abonnées à l'édition des communes sont tenus de faire afficher cette feuille, dès sa réception, au lieu désigné pour l'affichage des actes officiels et à une hauteur convenable, pour que tous les habitants puissent aisément en prendre connaissance. Chaque numéro doit rester affiché jusqu'à l'affichage du numéro suivant. [Cire. min. 30 janv. 1890.)

CHAP. II. — ORGANISATION

10. Le service des journaux officiels (édition quotidienne, et édition des communes) est placé dans les attributions du ministre de l'intérieur : à sa tête est un directeur, assisté d'un secrétaire général, d'un chef du service administratif, d'un caissier, d'un secrétaire de la rédaction, d'un secrétaire adjoint, d'un chef du matériel et du service intérieur, de huit employés et d'un garçon de recettes (D. 14 janv. 1897, art. 1er) ; ces fonctionnaires et employés reçoivent des traitements fixes et sont assujettis aux retenues pour pensions civiles (art. 2).

11. Le directeur exerce sur tous les services l'autorité qui lui est déléguée par le ministre ; il assure l'administration générale, la rédaction, l'impression et la distribution des journaux ; il ordonne les dépenses. (Arr. min. 2Sjanv. 1887.)

Le chef du service administratif seconde le directeur et, au besoin, le supplée, notamment pour le visa des pièces comptables. (Arr. min. 28 janv. 1887, art. 1er.)

Le caissier, nommé par le ministre de l'intérieur et commissionné par le ministre des finances, dirige le service des recettes et dépenses et remplit les fonctions d'agent comptable des matières. (D. 30 déc. 1880, art. 2 et 5 ; Arr. min. 28 janv. 1 887.)

12. Le service matériel des journaux officiels est assuré par une société ouvrière avec laquelle l'administration passe un traite annuel.

Cette société, constituée dans les termes de la loi du 24 juillet 1867, est intitulée « Société anonyme, à capital variable, de composition, impression, expédition et distribution du Journal officiel du la Hépublique française ». N'ont été admis à souscrire les actions de cette société,

JUIUDICTION ADMINISTRATIVE

dans les conditions déterminées par ses statuts, que les membres de la chambre syndicale, typographique parisienne.

13 Des décrets des 31 mars 1881, 27 avril 1SS2, 2f> décembre 1S90 et 15 janvier 189(5 avaient modifie à diverses reprises les conditions d'abonnement ou les prix de vente au numéro du Journal officiel. Un décret du 29 décembre 1896 a modifié a nouveau toutes les règles antérieures.

14 Ce décret contient les dispositions suivantes :

A dater du [n janvier 1897, le prix du Journal officiel de lu République française, comprenant : i" le Journal officiel proprement dit; 2° le compte-rendu in rrlcnso des séances du Sénat et de la Chambre des députés, est fixé à 5 centimes le numéro. Une remise de I centime 25 par exemplaire peut être concédée aux commissionnaires chargés de la rente au numéro. Le montant de cette remise est imputé sur les crédits relatifs à l'exploitation des journaux officiels.

Le tarif de l'abonnement est fixé : en France et en Algérie, à 18 fr. pour un an, 10 fr. pour six mois, 5 fr. pour trois mois; à l'étranger, à 54 t'r. pour un an, 28 fr. pour six mois et 14 fr. pour trois mois. Pour les libraires et commissionnaires qui prennent, en une seule fois, au moins trois abonnements, le tarif de l'abonnement est fixé : en France et en Algérie, à 1G fr. par chaque abonnement d'un an, à 9 fr. par chaque abonnement de six mois, à 4 fr. 50 c. pour chaque abonnement de trois mois ; à l'étranger, à 52 fr. par chaque abonnement d'un an, à 27 fr. par chaque abonnement de six mois et à 13 fr. 50 c. par chaque abonnement de trois mois.

Le prix de l'abonnement à l'édition complète du Journal officiel (comprenant, en outre du Jourval officiel proprement dit et des débats du Sénat et de la Chambre, les annexes parlementaires et les tables annuelles) est fixé : en France et en Algérie, à 40 fr. pour un an, 20 fr. pour six mois et 10 fr. pour trois mois; à l'étranger, à 76 fr. pour un an, 3S fr. pour six mois et 19 fr. pour trois mois. Pour les libraires et commissionnaires, le prix de l'abonnement est fixé : en France et en Algérie, à 38 fr. pour un an, 19 fr. pour six mois et 9 fr. 50 c. pour trois mois ; à l'étranger, à 74 fr. pour un an, 37 fr. pour six mois et 18 fr. 50 c. pour trois mois. Le prix de la feuille d'annexés de seize pages, comprenant les documents parlementaires du Sénat et de la Chambre des députés, est fixé à 5 cent., sans remise.

Pour les années expirées, le prix des exemplaires du Journal officiel est fixé à 50 cent, l'un, sans remise; est également fixé à 50 cent., sans remise, le prix de la feuille d'annexés de seize pages, pour les années expirées.

Le prix des tables annuelles prises à part est tixe à 6 fr. sans remise. Ces tables ne sont livrées gratuitement qu'aux abonnés d'un an.

15. Le prix de l'abonnement annuel à Y édition des communes est fixé à 4 fr. (D. 21 déc. 1871, art. 2) : cette dépense est obligatoire pour toutes les communes autres que les communes chefslieux de canton. [L. 5«^n71884, art. 136, § 2.)

16. Indépendamment des annonces judiciaires e> légales \L. 28 déc. 1880, art. 4), l'ad-

ministration du Journal officiel a été autorisée à recevoir des annonces commerciales, dans les conditions déterminées par arrêté ministériel (L. fin. 29 déc. 1888, art. 4).

Le directeur du Journal officiel, par délégation du ministre de l'intérieur, accepte ou refuse les annonces commerciales qui lui sont soumises : sont interdites, en principe, « les annonces inconvenantes dans le fond ou dans la forme, les réclames financières, les annonces dont les termes supposeraient ou paraîtraient supposer un patronage quelconque de l'État. [Arr. min. 2 janv. 18S9, art. 2 et 3.)

Les annonces judiciaires et légales et les annonces administratives sont insérées, moyennant des prix fixés d'avance, par l'administration du Journal officiel. Les tableaux de tirage de titres émis avec l'intervention ou l'autorisation de l'État doivent être insérés à l'Officiel. (L. 28 déc. 1895, art. 26; voy. Émission de titres.)

Ces dernières annonces ainsi que la publication des bilans des sociétés placées sous le contrôle de l'État et celle des cahiers des charges des concessions diverses sont payées t fr. la ligne ; toutes les autres annonces judiciaires ou légales, 3 fr. la ligne. {D. 7 avril 1902.)

Les annonces dommerciales et industrielles sont reçues, à prix débattus, par l'intermédiaire d'un régisseur d'annonces.

17. Les diverses recettes provenant de l'exploitation des journaux officiels sont versées à la recette centrale de la Seine et figurent aux Produits divers du budget. Toutes les dépenses de personnel et d'exploitation sont couvertes par des crédits législatifs inscrits au budget du ministère de l'intérieur. Georges Paclet.

JOURNÉE DE TRAVAIL. 1. En droit administratif ou pénal, on entend par journée de travail une valeur en numéraire, qui, sans correspondre nécessairement à une journée de travail effective ou au salaire de cette journée, sert de base à des prestations, à des amendes et surtout à l'assiette de l'impôt personnel. (Voy. Travail pour la fixation légale delà durée quotidienne du travail.)

2. La valeur de la journée de travail est fixée par les conseils généraux, sur la proposition des préfets, soit pour tout le département ou seulement pour un arrondissement, une commune, mais sans descendre au-dessous du minimum légal de 50 cent, et sans dépasser, pour la contribution personnelle, le maximum de 1 fr. 50 c. (L. 23 juill. 1820, art. 28; L. 21 avril 1832, art. 18; Instr. 24 juin 1836.) L'évaluation de la journée de travail de prestation aux chemins vicinaux se rapproche autant que possible de la réalité.

JOURS FÉRIÉS. Voy. Dimanche.

JUDICATUM SOLVI (Caution). Voy. Étranger, n° 5.

JUGES. Voy. Juridictions civiles, etc. JURIDICTION ADMINISTRATIVE. 1. « La

loi, dit Henrion de Pansey, dans son savant ouvrage sur l'autorité judiciaire, confère une juridiction toutes les fois qu'elle donne le droit d'appliquer les lois aux cas particuliers, par des décisions dont elle règle la forme et qu'elle prend l'engagement de faire exécuter. >»

Or, cette juridiction peut être volontaire ou

contentieuse : volontaire, lorsque le magistrat statue sans qu'il existe de contradiction provenant du fait des tiers ; contentieuse, lorsqu'il surgit une opposition provenant des tiers intéressés.

On a souvent débattu la question de savoir s'il existe réellement une juridiction administrative contentieuse.

Mais les controverses qui se sont produites sur ce point, en dernier lieu lors de la discussion de la loi du 24 mai 1872 sur le Conseil d'État, se sont apaisées, grâce aux progrès delà doctrine et de la jurisprudence et à une plus large diffusion de la science administrative.

On en est venu, en effet, à reconnaître que la solution de cette question ressort naturellement de l'analyse des pouvoirs que comporte le droit d'administrer.

2. Administrer, c'est pourvoir à l'exécution des lois qui tendent à la satisfaction de tous les besoins collectifs de la société, pour lesquels, à cause de leur nature et de leur multiplicité, la prévoyance individuelle serait insuffisante.

Faire prédominer partout les intérêts publics sur les intérêts privés, concilier dans une juste mesure les droits de l'État avec ceux des particuliers, user avec la modération de la force et la sagesse de l'expérience, des pouvoirs quelquefois limités, souvent discrétionnaires, qui lui sont conférés par la loi, telle est la mission de l'administration, qui n'est autre chose que le pouvoir exécutif en action.

3. Tour atteindre le but qui lui est proposé, elle emploie différents moyens :

Tantôt elle procède par mesures générales et réglementaires ;

Tantôt elle agit par voie de transmission, en portant à la connaissance des administrés les lois et autres actes de l'autorité supérieure, et en reportant au Gouvernement les plaintes et les réclamations des administrés ;

Tantôt elle procure l'action administrative ;

Tantôt, enfin, elle agit directement sur les personnes et sur les choses. Mais dans cette dernière partie de ses attributions, il est possible qu'elle rencontre une opposition dans les intérêts ou les droits privés. Il se peut qu'une résistance surgisse. Dans cette hypothèse, quelle sera l'autorité constitutionnelle chargée d'apprécier la valeur de la réclamation et de juger cette contestation entre l'administration d'un côté et les citoyens de l'autre ?

4. Lorsque la réclamation n'est fondée que sur un intérêt lésé par un acte administratif, la difficulté n'existe pas. L'administration est investie d'une autorité de commandement qui a précisément pour but d'imposer aux citoyens les sacrifices jugés nécessaires pour le bien général de l'État. Le recours se portera devant l'administration bien informée, et par la voie hiérarchique. Le ministre, dans chaque branche de service public, et, au sommet, le chef de l'État, ont le droit incontestable et incontesté de réformer les actes des agents inférieurs, quoiqu'ils ne puissent que rarement se substituer à eux.

5. Mais lorsqu'un droit reconnu solennellement par la loi aura été violé, ou qu'un contrat souscrit par l'administration elle-même ne sera pas exé-

cute, lorsque nous rencontrerons à la fois un acte spécial ou un fait particulier de l'administration, suscitant une réclamation fondée sur un droit acquis et se rapportant à un intérêt de l'ordre administratif, quelle autorité sera appelée à statuer ?

Un grand nombre de magistrats, de jurisconsultes, de publicistes, ont revendiqué ce pouvoir pour les tribunaux de l'ordre judiciaire. Selon eux, toutes les fois qu'il s'agira d'apprécier une plainte fondée sur les termes exprès d'une loi, d'un règlement d'administration publique, d'un décret, d'une ordonnance ou d'un arrêté, dételle sorte que, les faits une fois vérifiés, il ne restera plus qu'à appliquer le texte même de la loi ou de la disposition impérative, les tribunaux ordinaires pourront seuls en connaître. Le droit de l'administration se trouverait alors restreint à l'appréciation des mesures discrétionnaires prises par les agents. Il nous sera facile de démontrer que cette opinion repose sur une confusion profonde.

6. Le contentieux administratif existe aussi bien que le contentieux judiciaire; mais il en diffère essentiellement, et quant à sa nature, et quant aux règles d'interprétation et de procédure auxquelles il est soumis.

7. Les tribunaux civils, en effet, n'ont qu'une mission : terminer les contestations qui peuvent s'élever entre particuliers ; et quoique l'État soit intéressé à ce qu'une justice égale et impartiale soit distribuée entre tous les citoyens, on ne peut pas dire cependant que l'ordre général soit troublé par une sentence inique ou mal fondée en droit. Cette mission, l'ordre judiciaire l'accomplit, sans avoir égard ni aux personnes, ni aux conséquences, souvent irréparables, qui peuvent résulter de son jugement. Il n'a qu'une règle : la loi, inflexible comme les vérités dont elle s'inspire, et il statue d'après une procédure longue, sévère et compliquée, parce qu'il ne faut rien laisser à l'arbitraire lorsque l'état et la propriété des personnes sont en jeu.

8. Dans les contestations administratives, au contraire, que trouvons-nous ? D'un côté, l'administration, de l'autre un particulier. Quels motifs doivent dicter la décision des juges? La prédominance de l'intérêt général sur les intérêts individuels, mais aussi la recherche de ce qui est légal et juste, lorsqu'on se prévaut de la loi ou de droits acquis. D'après quelles formes devront-ils procéder ? Avec une célérité, une latitude d'appréciation qui ne peuvent se rencontrer dans les différends civils. En un mot, non seulement le contentieux administratif n'a pas été enlevé à l'ordre judiciaire, mais la nature même de sa constitution lui défendait d'en connaître. Il est bien Yrai que certaines classes de contestations, par exemple celles qui sont relatives aux biens nationaux vendus révolutionnairement, ont été attribuées à des juridictions administratives ; mais il ne faut voir là qu'une exception fondée sur des nécessités politiques.

Il existe donc deux espèces de contentieux : l'un purement judiciaire et dont la connaissance est et doit être attribuée aux tribunaux ordinaires ; l'autre essentiellement administratif, qui doit ressortir à une juridiction particulière souveraine pour l'apprécier, connue les tribunaux civils le sont dans la sphère des intérêts privés. L'un n'est pas

le démembrement do l'uutiv. et d'aucun côté on ne pou! dire qu'il y ait eu empiétement ; car la

séparation de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative est. depuis un siècle, un des principes bndameiltaUX de noire droit public.

9 La confusion de ces autorites serait manifesta Si les tribunaux judiciaires pouvaient, par exemple, exercer le pouvoir qui appartient au {'.uns. 'il d'Etal d'annuler les actes administratifs,

entachés d'incompétence, d'excès de pouvoir, et

même do violation ou de fausse application de la

loi Innuler an acte de cette nature, décret du chef de l'Etat, arrête ministériel, préfectoral ou municipal, n'est-ce pas faire fonction d'autorité administrative supérieure en même temps que do juridiction ?

10. Maison placer les tribunaux administratifs? Dans l'administration elle-même, (tu toutou moins auprès d'elle et en debors de la sphère d'action des tribunaux judiciaires, sous peine, de rendre l'action du pouvoir executif impossible ou dépendante.

11 En effet, gouverner, en faisant régner partout des lois uniformes dans leur application, pourvoir aux besoins sans cesse renaissants d'une association nombreuse qui doit vivre de la vie physique, morale et intellectuelle, se conserver el se développer, étendre par des dispositions plus spéciales et mieux définies les principes essentiels déposes dans les lois et la Constitution, afin d'en obtenir partout la stricte exécution, telle est, nous l'avons déjà dit, la mission de l'administration. Pour atteindre ce but, à chaque degré de la hiérarchie administrative sont placés des agents, entourés eux-mêmes de conseils qui préparent et facilitent leurs décisions sans les entraver jamais, de telle sorte qu'il n'est pas un acte du pouvoir chargé de l'action administrative qui n'offre toutes les garanties d'une longue et mûre délibération. Mais ces garanties mêmes exigent que les mesures prises soient exécutées sans qu'une autorité autre que l'administration ellemême statue sur la justesse et l'opportunité d'une résistance. Qu'un tribunal, indépendant par sa nature, par l'inamovibilité de ses membres, soumis à des influences de tradition et de corporation, puisse arrêter un seul instant, sur un seul point du pays, l'action gouvernementale, l'ensemble des services administratifs sera désorganisé. « La France, a dit M. de Cormenin, est, de tous les Ktats de l'Europe, celui qui peut, avec le plus de vitesse, d'adhérence et de certitude, transporter sur un point donné le plus d'hommes, d'argent et de moyens de combat. Au même instant, le Gouvernement veut, le ministre ordonne, le préfet transmet, le maire exécute, les régiments s'ébranlent, les flottes s'avancent, le tocsin sonne, le eanon gronde, et la France est debout ! » Que deviendra cette puissante centralisation si, au moment où il faudra agir, un pouvoir souverain et étranger a l'administration délibère et statue avec plénitude de juridiction ?

12. D'un autre côté, les lois ont corrigé ce que les attributions conférées aux agents administratifs pouvaient avoir d'exorbitant, en laissant à chacun d'eux la responsabilité de ses actes. Or, cette responsabilité ne saurait être réelle et efficace que si l'administration est indépendante. Car,

sans liberté d'action, l'action administrative ne se conçoit plus.

13. Disons-le donc hardiment: le pouvoir d'administrer comporte logiquement le pouvoir déjuger adminislrativement. Et nous pouvons, jusqu'à un certain point, caractériser le pouvoir du Gouvernement pourvoyant à l'exécution des lois, par ces paroles, qu'ULPiEN appliquait au magistrat romain : « Mixtuni imperium cui jurisdictio inest. » [D., L. 3, De Jurisdictione. ) Saris doute, la justice administrative n'offre pas un ensemble aussi imposant et aussi complet que la justice ordinaire. Formée a des époques différentes, elle porte l'empreinte reconnaissable des temps au milieu desquels elle a été organisée. Toutefois, elle a réalisé, dans la seconde moitié du dernier siècle, d'incontestables progrès qui ont accru les garanties offertes aux justiciables sans faire échec aux droits essentiels du Gouvernement, Dans tous les tribunaux administratifs, la publicité des audiences a été établie avec la liberté du débat oral ; le Conseil d'État a été investi, par la loi du 24 mai 1872, d'une juridiction propre, et il rend de véritables arrêts au lieu de préparer comme autrefois des décisions contentieuses soumises à la signature du chef de l'Etat ; les procédures se sont précisées et régularisées, et la loi du 22 juillet 188!) a doté les conseils de préfecture d'un véritable code de procédure qui concilie d'une manière heureuse la célérité des instances administratives avec les nécessités de l'instruction et les droits de la défense.

14. Les principes que nous venons de rappeler étaient ceux de l'Assemblée constituante, lorsqu'elle entreprit son œuvre de régénération. Ce furent ceux de tous les gouvernements qui se sont succédé, et par une série d'améliorations nous sommes arrivés à l'état légal qui nous régit et qui n'est en réalité que la consécration et le développement des principes qui ont toujours dominé dans le droit public français.

15. On a souvent répété que l'autorité judiciaire et l'autorité administrative étaient confondues en France avant 1789. C'est une erreur. Les fonctionnaires et les tribunaux étaient nombreux, trop nombreux peut-être. La Chambre des comptes, la Cour des aides, les Greniers à sel, la Table de marbre, la Juridiction des élections, les Traites foraines, etc., distribuaient la justice aux administrés. Plus encore, les intendants et le Conseil du roi, ceux-là en premier ressort, celui-ci en appel et avec un droit de décision souveraine emprunté à l'autorité même du roi, connaissaient des difficultés et des litiges auxquels donnaient lieu les services publics.

16. En 1790, le comité chargé de préparer le projet de loi sur l'organisation judiciaire, réclama dans chaque département un tribunal d'administration qui jugerait, d'après des formes précises et des lois déterminées, les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration. Des vues d'économie, la crainte de multiplier à l'infini le nombre des procès en augmentant celui des juges, des appréhensions excitées par un ordre de choses antérieur, empêchèrent l'Assemblée de donner suite à ce projet. Mais la loi des lu'-24 août 1790 posa en ces termes le principe de la séparation entre l'au-

torité judiciaire et l'autorité administrative: « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions. » (TU. Il, art. 13.)

17. Mais en attendant une loi d'organisation définitive, il fallait cependant donner des juges aux parties. Les lois des 10-15 juin 1791, des G. 7 et 11 septembre 1791, confièrent aux administrations départementales nouvellement établies la connaissance en premier ou en dernier ressort des demandes formées par les contribuables en décharge et réduction, remise et modération ; des difficultés survenues entre les entrepreneurs et l'administration sur l'interprétation ou sur l'exécution des clauses de leurs marchés ; des contestations venant à s'élever sur le règlement des indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. La conciliation était portée devant les directoires de district ou devant la municipalité du lieu, lorsque les particuliers croyaient avoir à se plaindre de torts ou dommages provenant du fait des entrepreneurs et non du fait de l'administration.

18. La loi du 27 avril 1791, sur l'organisation du ministère, remit au conseil des ministres, remplaçant le Conseil d'État, « l'examen des difficultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartenait au pouvoir exécutif, tant à l'égard des objets dont les corps administratifs et municipaux étaient chargés sous l'autorité du roi, que sur toutes les autres parties de l'administration générale, et la discussion des motifs qui pourraient nécessiter l'annulation des actes irréguliers des corps administratifs » {art. 17).

19. Une des premières lois du régime consulaire, la loi du 28 pluviôse an VIII, prit et développa les principes déposés dans les lois antérieures, confia dans chaque département l'action à un fonctionnaire unique, remit la délibération sur les intérêts départementaux au conseil général, et le contentieux à un conseil de préfecture. Rœdeueu s'exprimait ainsi dans son rapport au Corps législatif : « Remettre le contentieux de l'administration à un conseil de préfecture a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration ; pour garantir aux personnes intéressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports et des avis de bureaux ; pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, a ses règles et à ses formes ; pour donner tout a la fois à l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on ne peut guère attendre d'un jugement porté par un seul homme ; car cet administrateur qui balance avec impartialité les intérêts collectifs, peut se trouver prévenu et passionné quand il s'agit de l'intérêt d'un particulier ; il peut être sollicité par ses affections et ses haines personnelles à trahir l'intérêt public ou à blesser des droits particuliers. » (Voy., pour les détails, le mot Conseil de préfecture.)

20. A la même époque, le Conseil d'État était créé. La Constitution du 22 frimaire an Vlll l'ap-

pelait à résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ; et le règlement du 5 nivôse suivant lui donnait le droit de prononcer sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. C'était le constituer juge d'appel des matières contentieuses. Les principes que nous avons établis étaient passés formellement dans les lois, et la discussion théorique était seule possible désormais ; car des dispositions législatives qui se succédèrent à des époques rapprochées, non seulement étendirent les attributions des conseils de préfecture et du Conseil d'État (voy. ce mot), mais encore établirent un grand nombre de tribunaux nouveaux. Ainsi :

21. La loi du 16 septembre 1807 créa, pour remplacer le bureau de comptabilité de la Constitution de l'an VIII, une Cour des comptes composée de magistrats inamovibles, pourvue d'un ministère public, et à laquelle, outre certaines fonctions gouvernementales et judiciaires, est attribué aujourd'hui le droit déjuger, en premier ou en dernier ressort, les comptes de recette et de dépense d'un grand nombre de comptables, dont rénumération se trouve au mot Cour des comptes. Comme toutes les autorités et juridictions administratives, la Cour des comptes ressortit à la juridiction supérieure du Conseil d'État, mais seulement en cas de pourvoi formé pour violation des formes ou de la loi.

La justice administrative est en outre exercée par des juridictions spéciales, savoir :

1° Les conseils du contentieux des colonies, réorganisés par le décret du 5 août 1881, qui font fonction de conseils de préfecture dans les colonies, et dont toutes les décisions peuvent être déférées au Conseil d'État par la voie de l'appel ;

2° Les conseils de revision pour le recrutement de l'armée qui statuent en dernier ressort, mais sous réserve du recours en annulation qui peut être formé devant le Conseil d'État pour incompétence, excès de pouvoir ou violation de la loi ;

3° Les conseils spéciaux de l'instruction publique, comprenant les conseils départementaux dont les attributions ne concernent que l'enseignement primaire, public ou libre ; — les conseils académiques, qui ont compétence en matière d'enseignement secondaire et supérieur; — le conseil supérieur de l'instruction publique, réorganisé par la loi du 27 février 1880, qui connaît des recours formés contre les décisions des conseils départementaux et des conseils académiques, et qui ressortit lui-même au Conseil d'État pour le cas d'incompétence ou d'excès de pouvoir.

22. D'un autre côté, nous trouverons des fonctionnaires investis légalement d'une sorte de juridiction personnelle, mais qui n'en est pas moins contentieuse, car toutes les fois que sur une réclamation fondée sur un droit il intervient une décision, qui peut être exécutoire si elle n'est pas annulée ou réformée par le Conseil d'État, cette décision est de nature contentieuse.

23. Ainsi les ministres cumulent avec les fonctions de commandement dont ils sont investis, le droit de prendre une décision contentieuse, lorsque sur un obstacle apporte à leur action au nom d'un droit lésé, ils prononcent et font l'application de la loi. C'est ainsi qu'ils statuent en

J LIRIDIGTION ADMINISTRATIVE

matière de liquidation de la dette publique, de pensions, de marchés eu de fournitures passés en

leur nom ou avec leurs agents ; ou qu'ils connaissent îles décisions prises parles autorités qui leur sont hiérarchiquement Subordonnées.

rendant longtemps on a confondu — et cette idée

inspire encore la doctrine de quelques auteurs —

le droit de dérision eontentieuse qui appartient aui ministres et qui est inhérent a leur fonction

même d'administrateur, avec un véritable droit de juridiction, On en concluait même que le ministre est non seulement juge, mais juge ordinaire eu matière eontentieuse administrative, et que tout litige pour lequel la loi n'avait pas désigné une juridiction de premier ressort devait être porte devant le ministre avant que l'on pût

en saisir le Conseil d'Etat.

Il est bien vrai que le ministre, en sa qualité de chef responsable de tons les services publics relevant de son département, peut toujours être Saisi des réclamations relatives a ces services, soit a l'occasion de marchés ou autres contrats, soit a raison de décisions prises par des autorités qui lui sont hiérarchiquement subordonnées. Souvent même, et en l'absence de toute réclamation, il doit prendre spontanément des décisions qui peuvent léser des tiers.

Mais la doctrine et la jurisprudence renoncent de plus en plus à assimiler ces décisions à de véritables jugements. Elles n'y voient que des actes de gestion pouvant donner lieu à un recours contentieux devant le Conseil d'État, ou des actes d'autorite hiérarchique susceptibles du même recours. A la vérité, plusieurs auteurs persistent à maintenir, au moins dans ce dernier cas, le caractère de jugement aux décisions ministérielles, par le motif qu'elles interviendraient sur une réclamation formée contre l'acte d'un inférieur, et qu'elles constitueraient ainsi la solution d'un véritable litige. Mais la jurisprudence la plus récente du Conseil d'État n'admet même pas cette distinction, et elle est plus portée à considérer toutes les décisions ministérielles contentieuses comme des actes d'administration : ces actes, revêtus le plus souvent de la force exécutoire qui est de l'essence du pouvoir administratif, n'ont point pour cela un caractère juridictionnel. Ce caractère n'appartient réellement qu'aux décisions rendues par le Conseil d'État, et dans certains cas par d'autres tribunaux administratifs, par exemple lorsque les conseils de préfecture statuent sur le recours formé contre la décision d'un ministre en matière de travaux publics.

De cette évolution de la jurisprudence et delà doctrine resuite une conséquence pratique importante: c'est que, le ministre n'étant pas en realite un juge ordinaire en matière administrative, on n'est pas obligé de se pourvoir préalablement devant lui contre les décisions des autorités inférieures, et l'on peut les déférer directement au Conseil d'État, même en dehors des cas d'ineompétence et d'excès de pouvoir pour lesquels ce recours direct a été admis de tout temps.

24. Il serait impossible d'énumérer les litiges qui sont du ressort des tribunaux administratifs ; les tentatives que le législateur a voulu faire dans ce but (notamment lors de la préparation

de la loi du 19 juillet 1835) ont échoué et devaient nécessairement échouer. En effet, comme le dit très justement M. Vivien, « ces affaires sont innombrables, mobiles, incessantes ; ce n'est pas en vertu d'un texte de loi qu'elles ressortissent au contentieux administratif, mais bien par leur nature propre. Aucune loi spéciale n'a dû intervenir pour les y classer, il en faudrait une pour les eu distraire. »

25. Mais ce que la loi n'avait pu faire, la science du droit administratif l'a fait. C'est elle qui, en se pénétrant de la pensée du législateur, en allant jusqu'aux principes généraux qui l'ont inspiré, en étudiant la jurisprudence du Conseil d'État, a formulé les caractères essentiels qui constituent le contentieux administratif. Ces caractères sont les suivants; il faut: 1° qu'il y ait un acte spécial ou un fait particulier de l'administration, ou enfin un silence systématique et prolongé opposé de sa part à toute réclamation, ainsi qu'on le verra au n° 2 G ci-après; 2° que la réclamation contre cet acte soit fondée sur un droit acquis ; 3° que la réclamation se rapporte à un intérêt de l'ordre administratif.