ART. 1. — DES PRÉFETS DES DÉPARTEMENTS

48. Le pouvoir du préfet doit être envisagé au point de vue de la police administrative et de la police judiciaire. En ce qui concerne la première, nous avons fait connaître ses attributions dans la section précédente; il nous reste à parler de la forme do ses actes et des recours dont ils sont susceptibles.

49. On sait que les actes émis dans l'ordre des fonctions du préfet sont rédigés en forme d'arrétés. Parmi ces arrêtés, les uns se produisent à titre de prescriptions générales, et les autres ne consacrent que des dispositions individuelles.

50. Les prescriptions réglementaires d'une application générale, bien que faites par le préfet en vertu du pouvoir qui lui appartient de prendre les mesures réclamées par les besoins du département, n'échappent pas au contrôle du pouvoir central. (L. 22 déc. 1789, sect. III, art. 1 et 2, et L 12-20 août 1790, chap. 1er, § 1er.) Le Gouvernement peut toujours intervenir pour interdire ou suspendre? l'application d'un arrêté préfectoral. C'est, dans ce cas, le ministre, dans les attributions duquel rentre l'objet de l'arrêté, qui est le dépositaire de l'autorité centrale, et c'est à lui d'agir, soit d'office, soit sur la provocation des droiis on des intérêts lésés par l'acte de son subordonné.

51 . Lorsque les faits échappent à des dispositions générales, le préfet exerce son pouvoir de

police par des permissions, des injonctions ou des prohibitions individuelles. Ainsi il ordonne la démolition des travaux qui empiètent sur le lit d'une rivière, la réparation d'un bâtiment limitrophe d'une grande route, qui menace ruine; il fixe la li au leur d'un déversoir; il autorise l'établissement d'une manufacture.

Quelle que soit la nature de la question administrative tranchée par le préfet, le recours au ministre est de règle générale. [D. 25 mars 1852, art. G.) Le recours par la voie contentieuse n'est ouvert, au contraire, qu'à ceux qui ont à se prévaloir d'un droit méconnu, ou à se plaindre d'un excès de pouvoir. Le Conseil d'État, sauf quelques exceptions, doit rester étranger aux questions d'opportunité et à l'appréciation des exigences administratives.

52. Les préfets n'étant pas subordonnés au procureur général, la loi n'a pas fait d'eux des officiers de police judiciaire ; mais il est dans la nature des choses qu'ils puissent, en certaines occasions, faire acte de police judiciaire au sujet des faits qu'ils ont découverts au moyen de la police administrative. En les obligeant à recourir au juge d'instruction, au procureur de la République ou à ses auxiliaires, on les eût exposés à compromettre le fruit de leurs découvertes. De là l'art. 10 du Gode d'instruction criminelle: « Les préfets des départements et le préfet de police à Paris pourront faire personnellement, ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous les actes nécessaires, à l'effet de constater les crimes, délits et contraventions, et d'en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir, conformément à l'art. 8 cidessus. »

53. Le but que nous reconnaissons à l'attribution indique sa portée. Elle n'a trait, en général, qu'aux crimes et délits dont l'effet ne serait pas seulement de porter à l'ordre public une atteinte locale, et qui, avant d'amener le préfet à faire des actes d'instruction judiciaire , ont provoqué son action préventive ou répressive. Aussi, bien que ce point ait soulevé des controverses théoriques, nous concilions facilement l'action du préfet avec celle des officiers de police judiciaire. Si la poursuite a été commencée par ces derniers, le préfet ne peut les dessaisir; si lui-même a commencé l'information, il lui appartient d'apprécier si les motifs qui l'ont engagé à prendre l'initiative subsistent encore et doivent le porter à continuer. En cas de concurrence pour une poursuite à commencer, l'action devrait, croyons-nous, être exercée par le procureur de la République ou ses auxiliaires, à raison de l'attribution générale dont ils sont investis; du reste, l'accord constant des deux autorités ne permettra pas à la question de se poser.

54. Le préfet, lorsqu'il agit en vertu de l'art. 10 du Code d'instruction criminelle, est soumis à l'observation des règles que le même Code trace pour les officiers de police judiciaire et pour leurs auxiliaires, et notamment à l'art. 49. Lorsqu'il juge l'information terminée, il transmet les actes au procureur de la République, qui alors saisit le juge d'instruction. Si le procureur de la Republique a besoin de renseignements, il les de-

mande par écrit au préfet. [D. 4 mal 1812, orf. 3.)

Les attributions particulières de police conférées par la loi du 5 mai 1855 aux préfets dans les chefs-lieux de 40 000 âmes et au-dessus leur ont été retirées par la loi du 24 juillet 1867 d'abord, et enfin par la loi du 5 avril 1884.

L'art. 103 de cette loi dispose cependant ce qui suit :

« Dans les villes ayant plus de 40 000 âmes de population, F organisation du personnel charge des services de la police est réglée, sur ravis du conseil municipal, par décret du Président de lu République.

« Si un conseil municipal n'allouait pas les fonds exigés pour la dépense, ou n'allouait qu'une somme insuffisante, l'allocation nécessaire serait inscrite au budget par décret du Président de la République, le Conseil d'État entendu.

« Dans toutes les communes, les inspecteurs de police, les brigadiers et sous-brigadiers et les agents de police nommés par le maire doivent être agréés par le sous-préfet on par le préfet. Ils peuvent être suspendus par le maire, mais le préfet seul peut les révoquer. »

ART. 2. — DU PRÉFET DE POLICE. VoiJ . Paris.

Sect. 3. — Des maires.

55. Les pouvoirs des maires peuvent être envisagés sous le rapport de la police générale, de la police municipale et de la police judiciaire.

56. Police générale. Le maire est chargé de l'exécution des lois et règlements et de l'exécution des mesures de sûreté générale. (L. 5 avril 1884, art. 95.) Dans l'exercice de ses fonctions, il est entièrement subordonné an préfet. (Voy. les mots Affiche, Armes, Association, Attroupement, Cimetières, Commune, Cours d'eau non navigables, Cultes, Étranger, Garantie, Imprimerie, Mendicité, Passeport, Poids et mesures, Poudres, Théâtres, Voirie, etc.)

57. Police municipale. Les détails donnés plus haut aux nos 13 à 36 ont fait connaître les objets sur lesquels s'exercent les pouvoirs des maires en matière de police municipale. Il nous reste a parler de la forme des règlements, de leur publication et de leur force obligatoire.

58. La loi n'a prescrit aucune forme dont les arrêtés de police municipale doivent nécessairement être revêtus; mais évidemment, il est certaines enonciations, telles que la date, la qualité du fonctionnaire, qui sont substantielles et à défaut desquelles la décision n'existerait pas. S'il est convenable, d'ailleurs, et utile que les arrêtés de police soient motivés et contiennent le visa des lois qui régissent la matière, il n'y a cependant là rien d'obligatoire pour les maires.

59. La publication des arrêtés n'est soumise, non plus, à aucune forme sacramentelle. Toutefois, c'est un principe de justice qu'une règle ne soit obligatoire que si elle peut être connue, et l'art. 96 de la loi de 1884 dispose que « les arrêtés du maire ne sont obligatoires qu'après avoir été portés à la connaissance des intéressés par voie de publications et d'affiches toutes les fois qu'ils contiennent des dispositions générales, et dans les autres cas par voie de notification individuelle ». La publication est constatée par une déclaration certifiée par le maire ; et s'il s'agit d'un arrêté

dont le préfet ait autorisé l'exécution immédiate, mention est faite de l'approbation préfectorale dans la déclaration. La notification est établie par le récépissé de la partie intéressée ou. à son défaut, par l'original de la notification conservé dans les archives de la mairie.

60. Les tribunaux peuvent réclamer une expédition des arrêtés portant règlement lorsque des contrevenants sont poursuivis, mais aucune loi n'oblige les auteurs de ces règlements à en donner préalablement connaissance aux tribunaux. (Cass. 3 août 1821.)

61. Outre le droit de faire des règlements de police, la loi du 5 avril 1884, dans son art. 94, confère au maire celui « de publier de nouveau les lois et règlements de police et de rappeler les citoyens à leur observation ». On comprendra facilement celle disposition, si l'on considère la sphère d'action différente où se meuvent l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Pour cette dernière, une loi ou un règlement ne peuvent tomber en désuétude ; tant qu'ils n'ont pas été légalement abrogés, les tribunaux doivent appliquer la sanction pénale. Mais l'autorité administrative, dont la mission se résume en une appréciation des besoins de la société, a pu. par tolérance, laisser sans application une loi ou un règlement dont plus tard elle est amenée à faire un usage plus fréquent ou plus rigoureux. C'est pour des cas semblables que le maire peut rappeler par une publication nouvelle les prescriptions qu'il se propose de faire exécuter d'une manière plus suivie. Quant aux anciennes lois ou aux anciens règlements légalement abrogés, ils ne peuvent évidemment être remis en vigueur par l'autorité municipale. {Cass. 13 août 1813.)

62. Puisque la publication, par le maire, des lois et règlements ne peut avoir pour but la promulgation d'une disposition nouvelle, mais constitue seulement le rappel d'une prescription existante, il en résulte qu'il n'a pas le droit de modifier les- lois qu'il publie, non plus que les règlements originairement émanés d'un pouvoir supérieur au sien. S'ils émanent d'un pouvoir égal, il peut les réformer, mais c'est alors une disposition nouvelle qu'il édicté. Il s'ensuit encore qu'il ne peut publier que des lois ou règlements qui, dans l'origine, se sont appliqués à la commune dans laquelle a lieu la nouvelle publication. {Cass. 28 avril 1832.) L'ancienne législation a légué à la nouvelle un grand nombre de ces dispositions réglementaires : ainsi l'on doit considérer, décidait le Conseil d'Etat en 1812. comme subsistant encore toutes celles des lois et règlements antérieurs au Code pénal qui sont relatives à la police rurale, à l'état civil, aux maisons de jeu, aux loteries non autorisées et autres objets semblables que le Code n'envisage que dans quelques-unes de leurs branches. [Avis C. d'Et. 8 févr. 1812.) Ajoutons que depuis 1812 bien des points régis antérieurement par la coutume ont été réglés par la loi. (Voy., par exemple, État civil, Loterie, etc.)

63. Si nous avons à parler de la force obligatoire des règlements de police à l'égard des habitants de la commune et des personnes qui s'y trouvent même momentanément {Cass. 21 févr.

1847), c'fst moins pour insister sur le principe, il h i est incontestable, que pour préciser la portée de l'attribution faite au\ maires.

64 I. 'autorité municipale, sauf le cas où Pinlérôt public provoque, de sa part, des injonctions OU des prohibitions individuelles et spéciales, ne peut et ne doit exercer le pouvoir dont elle est Investie que par voie de disposition réglementaire ci consequemmenl générale. La généralité des dispositions est. en effet, la meilleure garantie de leur impartialité.

65 lu règlement, d'ailleurs, ne serait pas réellement d'une application générale, si, tant qu'il subsiste, il était permis a son auteur d'y déroger par des décisions particulières en permettant à un ou plusieurs individus ce qu'il a jugé nécessaire d'interdire indistinctement à tous. Les arrêtés rendus par l'autorité municipale, en vertu de ta loi du 5 avril 1884 el des lois analogues {rot/. nos 17 et suiv.), sont donc obligatoires ponr elle-même comme pour les citoyens qu'ils concernent, tant que celle autorité OU l'administration supérieure ne les a pas rapportés on modifies par des dispositions également générales. \C<iss. 15 (U:c. 1836, 12 déc. 1816.)

66. Toutefois, et nous avons commencé par celle réserve, il est des cas où l'intérêt public exige que l'autorité municipale procède par voie d'injonction individuelle ou qu'elle fasse cesser par une prohibition spéciale un fait nuisible aux personnes ou aux choses qu'elle doit protéger. KUe ne peut, on le conçoit, se trouver désarmée ; les mesures qu'elle prendra seront valables et obligatoires si elles puisent leur raison d'être dans un véritable intérêt de police, mais outre la garantie ordinaire qu'on trouve dans le contrôle du juge appelé à vérifier la légalité de l'arrêté, et le recours a l'autorité supérieure, il y aura lieu au recours par la voie contentieuse.

67. Des arrêtés individuels peuvent évidemment être pris par l'autorité municipale pour prévenir les infractions qui pourraient être commises a un règlement général, et ces arrêtés, véritables actes d'exécution, ne sont pas soumis au délai suspensif établi par l'art. 95 de la loi du 5 avril

68. Que la prescription soit générale ou individuelle, il faut qu'elle ait trait à l'un des objets qne les lois confient à la vigilance de l'autorité municipale, et qu'elle n'aille pas, d'ailleurs, à rencontre des lois ou des principes constitutionnels de liberté individuelle, civile et religieuse, ou du moins n'impose à cette liberté que les restrictions absolument indispensables. C'est surtout en matière industrielle qu'il s'élève à cet égard des questions nombreuses et délicates. Disons seulement qu'en général les maires peuvent, dans les limites indiquées plus haut {supra, nos 33 et suiv.), prescrire toutes les précautions qu'ils jugent nécessaires dans l'intérêt de la sûreté, de la salubrité et même de la commodité des habitants; imposer au commerce des restrictions en vue d'assurer la fidélité du débit des denrées ou le repos des citoyens ; mais qu'ils ne peuvent créer des privilèges ou monopoles, interdire absolument l'exercice d'une profession [Cass. 1er avril 1826) on mettre obstacle à ce qu'une in-

dustrie soit librement pratiquée (Cass. 4 déc. 1840, Ier déc. 1849); prescrire aux habitants remploi exclusif de tel ou tel moyen d'approvisionnement [Cass. 11 août 1812); ordonner la fermeture d'un établissement industriel au lieu de se borner à prescrire les mesures de précaution nécessaires (Cass. 23 nov. 1850) ; aggraver le régime sous lequel les établissements insalubres ont clé placés par la législation spéciale (Cass. 25 nor. 1853, 1er juin 1855); mais l'autorité municipale peut prohiber les ventes mobilières aux enchères publiques faites à la lumière (Cass. 16 oct. 1847).

69. Il est aussi quelquefois difficile de fixer la limite des sacrifices que la propriété doit aux intérêts que le maire représente. Les arrêtés de police ne sauraient imposer aucune servitude sur les propriétés particulières (Cass. 3 mai 1833, 2 juin 1833); mais les mesures qu'ils prescrivent pour assurer la salubrité publique doivent recevoir leur exécution, quels que soient les droits de propriété ou de servitude que puissent invoquer ceux que ces mesures concernent (Cass. 11 févr. 1830, 19 août 1836, 2 juin 1838, 24 août 1843). Ainsi, l'arrêté par lequel un maire prohibe les couvertures en paille, chaume ou roseau, et défend aux habitants de réparer les couvertures de leurs demeures autrement qu'en tuiles ou ardoises est obligatoire (Cass. 19 mars 1836) : le droit de l'autorité municipale va même jusqu'à pouvoir, pour prévenir les incendies et autres accidents, désigner les matériaux à employer dans la construction des bâtiments (Cass. 1er juill. 1853) . Il y aurait, au contraire, violation du droit de propriété dans l'arrêté qui prescrirait la destruction des couvertures de maison en paille, chaume ou roseau, et leur remplacement en tuiles ou ardoises (Cass. 3 déc. 1840), ou qui interdirait aux habitants de pénétrer dans leurs propriétés chargées de récoltes sans la permission préalable de l'autorité [Cass. 28 nov. 1839). Mais l'arrêté municipal qui, dans l'intérêt de la sûreté et de la salubrité publiques, ordonne la clôture d'un terrain joignant la voie publique est parfaitement légal. (Cass. 3 «la* 1850.)

70. Police judiciaire. Outre leurs fonctions administratives, les maires tiennent de la loi des attributions judiciaires. Ils ne sont plus juges de police dans les communes non chefs-lieux de canton (C. d'I. cr., art. 138 eH66, modifiés par la loi du 27 janv. 1873) ; mais ils sont officiers du ministère public près le tribunal de police tenu par le juge de paix, en cas d'empêchement ou à défaut de commissaire de police (Id., art. 144 ; voy. infra, n° 142) ; enfin, comme officiers de police judiciaire, ils procèdent tantôt à des actes qu'ils ont directement et personnellement le pouvoir de faire (C. d'I. cr., art. Il '), tantôt

1. « Art. 11. Les commissaires de police et, dans les communes où il n'y en a point, les maires, à défaut de ceux-ci les adjoints de maire , rechercheront les contraventions de police, même celles qui sont sous la surveillance spéciale des gardes forestiers et champêtres, à l'égard desquels ils auront concurrence et même ;révention (préférence). Us recevront les rapports, dénonciations et plaintes qui seront relatifs aux contraventions de police; ils consigneront, dans les procèsverbaux qu'ils rédigeront à cet effet, la nature et les cir> onstances des contraventions, le temps et le lieu où elles auront été commises, les preuves ou indices à la charge de ceux qui en seront présumés coupables. »

à des actes qu'ils ne font que par exception, par exemple dans le cas de flagrant délit, ou dans le cas de réquisition de la part d"un chef de maison, en qualité d'auxiliaires du ministère public (Id., art. 49 et 50).

71. Les maires et adjoints, dans l'exercice de leurs fonctions de police judiciaire, ont, en général, les mêmes pouvoirs que les commissaires de police, dont les attributions se trouvent développées aux nos 132 et suivants, et, à cet égard, ils ne relèvent pas de leur supérieur administratif, mais du procureur général. (C. d'I. cr., art. 271).)

72. Ce n'est qu'à défaut de commissaire de police, dans les communes où il n'y en a point, ou en remplacement du commissaire de police quand il est empêché, que la loi impose au maire ou, en son absence, à l'adjoint, le devoir d'agir comme officier de police judiciaire (C. d'I. cr., art. 11 et 14); mais il n'est pas nécessaire, pour que le maire procède à la constatation d'une infraction, que l'empêchement du commissaire soit légalement établi. Par cela seul que ce dernier ne s'est pas trouvé sur les lieux, on doit présumer qu'il a été empêché, et le maire a pu prendre valablement toutes les mesures d'instruction nécessaires. (Cass. 6 sept . et 15 déc. 1838.)

73. Les adjoints, dans l'ordre de leur nomination, remplacent de plein droit le maire absent ou empêché. Dans ce cas, l'adjoint exerce le pouvoir de police municipale au même titre que *le maire lui-même et avec la même étendue. (L. 5 avril 1884, art. 85.) Mais il faut, on le comprend, pour que l'adjoint fasse usage de ce droit, que l'absence ou l'empêchement du maire soient d une certaine durée, à moins qu'il ne s'agisse de ces dispositions de police qui ne souffrent aucun retard, comme, par exemple, les mesures à prendre en cas d'incendie ou d'inondation. On sait qu'en cas d'absence ou d'empêchement du maire et de ses adjoints, le maire est remplacé par le conseiller municipal désigné par le conseil, sinon pris dans l'ordre du tableau. (L. 5 avril 1884. art. 84.) En outre, l'art. 82 de la loi de 1884 autorise expressément le maire à déléguer, en l'absence des adjoints, partie de ses fonctions à des conseillers municipaux.

Sect. 4. — Des commissaires de police.

74. L'institution des commissaires de police n'est pas d'origine moderne. Leurs charges avaient été, sous l'ancienne législation, érigées en titre d'offices. L'abolition de la vénalité des offices entraîna leur suppression ; mais on ne tarda pas à sentir la nécessité de les rétablir. Aux termes de la loi des 21-29 septembre 1791, leurs fonctions durent consister à veiller au maintien et à l'exécution des lois de police municipale et correctionnelle, et à dresser les procès-verbaux en matière criminelle, mais sans qu'ils pussent procéder aux informations. L'organisation actuelle se rattache à la loi du 28 pluviôse an VIII, à laquelle se sont ajoutés les décrets du 28 mars 1852 et du 17 janvier 1853.