Gestion par la Caisse des dépôts et cojisig nations

La gestion des fonds des caisses d'épargne par la Caisse des dépôts et consignations avait éié demandée, dès 1828, par les directeurs de la caisse d'épargne de Paris. Cette mesure fut de nouveau réclamée par la commission parlementaire chargée d'examiner la loi du 5 juin 1835 comme un moyen d'accroître la confiance des déposants dans l'institution sans faire peser une charge réelle sur le Trésor. Dans la pensée de la commission, les fonds des caisses d'épargne devaient être employés en achats de fonds publics, en choisissant de préférence les rentes dont le cours produisait un revenu suffisant pour assurer aux caisses d'épargne le paiement de l'intérêt à 4 p. 100 et pour laisser un excédent qui, en s'accumulaut, formerait un fonds destiné à faire face aux pertes éventuelles dans les moments défavorables, lorsqu'il faudrait revendre des rentes au-dessous du prix d'achat primitif.

Cette combinaison, qui constituait un retour aux vrais principes, fut abandonnée sur les observa-

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lions du miiiislre des finances, absolument favorable aux placements en compte courant au Trésor.

Le comte Ducliàtel, devenu aihiistre des finances, reprit pour son compte la combinaison ; elle avait d'après lui, l'avantage: P de décharger le Trésor d'une accumulation de capitaux dont il n'avait pas remploi et qu'il ne pouvait faire valoir; 2" de créer, pour la plus forte partie des fonds des caisses d'épargne, un gage matériel en rentes qui, le cas éciiéant, pourrait servir de base a des opérations de trésorerie et d'emprunt. Telle a été l'origine de la loi du 31 mars IS37. La discussion en fut des plus laborieuses. Les objections les plus diverses et qui, depuis, ont été Lien souvent reproduites, furent présentées contre le projet de loi, inutile suivant les uns, puisque la Laisse des dépôts et consignations, étant une des caisses du Trésor, ne pouvait présenter plus de garantie que lui, dangereux suivant lès autres, parce que cette substitution au Irésor, d'un établissement que l'on prétendait indépendant, ne pouvait avoir pour résultat que de créer une banque de spéculation et d'agiotage et, par suite, de diminuer la sécurité des fonds des caisses d'épargne dont le Trésor était néanmoins responsable.

En vertu de la loi de 1837, la Caisse des dépôts et consignations est obligée de placer les fonds qu'elle reçoit des caisses d'épargne en rentes sur l'État. Ces' rentes ne sont pas inaliénables ; seulement la Caisse des dépôts ne peut en disposer qu'au cas où le service des remboursements l'exigerait.

Lors delà discussion de la loi de 1837, on s'était demandé s'il ne conviendrait pas d'autoriser la Caisse des dépôts et consignations à prêter les fonds des caisses d'épargne aux départements, aux communes ou aux établissements publics; on considéra à cette épo(iue que cette nature de placements aurait l'inconvénient d'immobiliser des fonds dont la qualité principale devait être la disponibilité.

Le placement en bons du Trésor à -i p. lUO fut également l'objet de critiques. On reprochait à ce mode d'emploi de faire rentrer dans la dette fiottante les fonds des caisses d'épargne qu'on voulait justement en exclure.

Le reproche était peu fondé. Il fallait bien à la Caisse des dépôts et consignations, pour faire face aux besoins courants, un fonds de roulement, soit en compte courant, soit en valeurs d'une réalisation facile et rapide et, à cet égard, on ne pouvait faire mieux que de lui accorder la faculté d'employer .ses disponibilités en bons et en compte courant au Trésor.

Le régime inauguré par la loi de 1837, tout en constituant une amélioration notable sur celui qui existait antérieurement, restait défectueux par bien des côtés. Il n'autorisait la Cuisse des dépôts et consignations qu'a faire des placenicnls en valeurs rejjosant sur le seul crédit de l'État. H n'établissait pas, en prévision d'éventualités, le fonds de réserve que M. lîenjandn Dele^sert avait indiqué comme nécessaire en 1830. Lnfin, il ne traçai! pas une ligne de démarcation assez tranchée entre la gestion des fonds des caisses d'épargne et celle des finances publiques et autorisait une confusion dangereuse, d'où sortirent de iiombn;ux abus.

Depuis, i)ar une décision du ministre des finances du 21 décembre I8G0, un fonds de réserve a été constitué avec les bénéfices nets que la gestion des fonds des caisses d'épargn(! procure à la Caisse des dépôts cl consignations, c't sl-à-dirc avec la didV-

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rence entre le revenu qu'elle touche de ses placements et les intérêts à 4 p. 100 qu'elle sert aux caisses d'épargne. Cette réserve est le gage de la Udele exécution des engagements de la Caisse des dépôts envers les caisses d'épargne en lui permettant, en cas de vente des valeurs qu'elle a en portefeuille, de subir les pertes résultant de la dépréciation des effets publics sans être obligée de recourir au crédit de l'État. C'était là une mesure de bonne gestion financière qu'il est regrettable seulement d'avoir vu employer trop tardivement et à une époque où déjà l'élévation progressive des cours de la rente ne laissait plus que des excédents de moins en moins impoi'tants. Un projet de loi en préparation maintient au fonds de reserve cette destination; il le définit, le gage de l'exécution de la garantie morale de l'État envers les caisses qui lui confient leurs fonds et il stipule que la réserve supportera les pertes résultant soit de dilTérences d'intérêts, soit d'opérations ayant pour but d'assurer le service des remboursements.

Un autre défaut du régime de la loi du 31 mars 1837 a été tout récemment atténué par l'article 28 de la loi de finances du 27 février 1887, qui a limité au maximum de 100 millions le montant du compte courant que la Caisse des dépôts et consignations peut avoir au Trésor. Il y serait remédié dans une plus large mesure encore par le nouveau projet de loi, lequel autoriserait également la Caisse des dépôts à faire emploi des fonds des caisses d'épargne, sous réserve des sommes jugées nécessaires pour assurer le service des remboursements : 1" en valeurs d'État ou garanties par l'État; 2" en obligations négociables des dépaitements, des communes ou des chambres de commerce. La bonne composition, la variété et la mobilité d'un portefeuille représentant la dette de l'État envers les caisses d'épargne et non envers les déposants, comme on le croit généralement à tort, peuvent seules enlever la préoccupalion du remboursement et du service des intérêts et l'assurer en dehors de toute contribution du Trésor.

3. Relations de la Caisse des dépôts et consignations avec le Trésor.

Ces relations paraissent devoir être envisagées à deux points de vue dillérents, d'abord à celui du J versement des fonds en compte courant et ensuite ^ relativement à la garantie du Trésor.

La nécessité de sommes immédiatement disponibles pour le service des remboursements ou, pour employer une exjiression usuelle, d'un fonds de roulement pour la Caisse des dé[)ôts et consignations étant donnée, et l'ouverture d'un compte courant spécial avec le Trésor ayant été admise par la loi du 3t mars 1837, il élait tout naturel que le fonds de roulement reçût cette alfectalion. Avant la loi du 27 février 18S7, un simple usage avait établi que, en règle générale, ce compte courant ne devait pas dépasser 100 millions. Or, à diverses époques, cette limite a été largement dépassée.

La Caisse des dépôts et consignations étant tenue de servir un intérêt de 4 p. 100 aux caisses d'épargne, si les titres qu'elle achète rapportent plus de i p. 100 ou -i p. 100 juste, il y a balance; mais s'ils rapportent moins, la balance n'est plus juste, et alors la Caisse des dépôts et consignations a tout intérêt à suspendre ses achats de rentes, puisqu'elle est assurée de 4 p. 100 par le compte du Trésor. Ce dernier, do son côte, s'élant trouvé àdifTerentes

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re|)risos avoir besoin do fonds oonsidiiraliKs. il a laissé grossir di'nicsnroiucnt le couiple courant de la Caisse des dépOls et consignations.

l'ar le fait de ce doulde jeu des inlércMs respectifs de la Caisse des dî-pots et consignations et du Trésor rt^;lpparllront, sons nne antre forme, les inconvénients de la législation antérieure que la loi du 31 mars IS37 avait voulu prévenir « Si la Caisse • des dépôts, en ellet, an lien île faire emploi des 0 fonds des caisses irépargne, se contente de les >i verstr an Trésor public, iju'y at-ildoncile cliangé « à l'état de choses qui a précédé la loi de Ks;;" ? >' Rien, si ce n'est qu'il y a un intermédiaire do (. plus puis(]u"auparavant les caisses d'é|uirgne veru saienl elles-mêmes leurs fouils direclenniit en « compte courant au Trésor puhlic. Ainsi réduit, le « rôle de la Caisse des dépôts et consignations n'a « aucune raison d'être et peut être facileineiit sup- « primé". "

L'écoulement des fonds des caisses d'épargne dans la dette flottante est d'autant plus regrettable qu'il devient ensuite très ditlicile de rétablir le gage en rentes, que la loi de 1837 a entendu cousiiluer. Lorsque le Trésor a fait emploi des fonds des caisses d'épargne soit au proQt du budget ordinaire, soit du budget extraordinaire, il lui est pour ainsi dire impossible de les restituer à la Caisse des dépôts et consignations, sans être obligé, au préalable, de négocier un emprunt pour se procurer de l'argent. Les fonds du compte courant, s'ils étaient restitués en espèces à la Caisse des dépôts et consignations, serviraient à des achats de rentes; or, la consolidation de la dette Jlottante, dans laquelle ils sont entrés, se faisant au moyen d'une émission de rentes, il a paru plus simple de remetire directement à la Caisse des dépôts et consignations les rentes auxquelles elle a droit en atténuation de son compte courant, au lieu de lui rendre des espèces que le Gouvernement se serait procurées pour qu'elle vint ensuite acheter les rentes en Bourse. L'affaire se traite ainsi directement entre les deux intéressés sans passer par la Bourse. Ce serait, en elTet, une mauvaise manière de procéder que d'employer ce dernier système, qui serait de nature à inquiéter les intérêts et à bo\ileverscr le marché. Telle est l'opération qui, sous le nom de consolidation des fonds des caisses d'épargne, a été généralement assez mal comprise dans le public et a donné lieu, aux époques où elle a été pratiquée, à des critiqués non jusliliées.

C'est à tort que l'on a dit que les consolidations des fonds des caisses d'épargne avaient augmenté la charge du Trésor. La vérité est que cette charge n'a été ni diminuée ni augmentée ; elle a été seulement déplacée. Au lieu de payer à la Caisse des dépôts et consignations des intérêts sur son compte courant, au titre de la dette flottante, le Trésor lui paie des arrérages, au titre de la dette consolidée, pour les rentes créées exprès pour être mises dans son portefeuille.

Mais si le Trésor peut avoir, dans certains cas, avantage a créer des rentes pour liquider sa dette vis-à-vis des caisses d'épargne, c'est avec raison que l'on a déploré la facilité avec laquelle le Gouvernement a pu se procurer, dans le passé, des fonds au moyen du grossissement continu et, en quelque sorte, occulte du compte courant. C'est donc avec juste raison que la loi du 27 lévrier 1887