De Louis XIV à la Révolution

Louis XIV en prenant les rênes du gouvernement annonça qu'il dirigerait lui-même la gestion de ses finances d'après les avis d'un conseil. Ce conseil devait se composer de cinq membres : le roi, un président du conseil et 3 conseillers, dont un intendant des finances. L'intendant désigné fut Colbert qui fut peu de temps après nommé contrôleur général. Placé entre les administrateurs et les comptables, il devint le censeur des uns et des autres.

Après l'arrestation de Fouquet, qui avait succédé à d'Emery dans la charge de surintendant des finances, une ordonnance du 15 septembre 1661 réorganisa l'administration du Trésor royal sur de nouvelles bases.

Pour hâter la rentrée des impôts, Colbert fit tenir un grand-livre sur lequel devaient être consignés tous les baux et marchés passés avec les fermiers généraux et les régisseurs de l'impôt. Les irésoriers de l'épargne furent remplacés par un garde unique du Trésor, et tous les produits nets vinrent se centraliser dans une seule caisse. Au commencement de l'année, le garde du Trésor recevait du contrôleur général un état des sommes à recouvrer par les comptables avec indication des échéances. Les receveurs généraux envoyaient chaque mois au contrôleur général un bortlereau de leurs versements à la caisse centrale appuyé du récépissé du garde du Trésor charge de la direction de cette caisse. Si la recette n'avait pas été effectuée au jour dit, le retardataire était mis en demeure immédiatement et après un court délai poursuivi. Le registre du garde du Trésor était vérifié tous les mois par le contrôleur général et tous les six mois par le roi.

Pour les dépenses, un état d'évaluation était dressé avant l'ouverture de l'année d'après les demandes transmises par les secrétaires d'État. Les ressources présumées étaient réparties entre les différents ministères avec indication de la somme alférente à chaque service. Cet état devait être approuvé par le roi en son conseil. Les secrétaires d'Etat délivraient des ordonnances dans la limite des crédits qui leur étaient assignés, les transmettaient au contrôleur général pour eu constater la régularité, les viser et les revêtir de la signature du roi qui seule les rendait payables. En vertu de ces ordonnances on délivrait aux parties prenantes des ac(|uits de paiement. Malgré ces dispositions tutélaires, on maintint le fâcheux usage de délivrer deux espèces d'acquits. Les acquits patents qui désignaient l'objet de la créance, le nom du créancier, payables seulement sur la production des titres et des pièces justificatives; les acquits de comptant qui ne présentaient aucun renseignement sur la créance, pas même le nom du créancier et qui étaient payables au porteur sans aucune justification.

Tous les mois, le roi arrête la situation des recettes et des dépenses, distribue les fonds entre les ministres. Au mois d'octobre il établit le budget provisoire de l'année suivante, et au mois de janvier, avec tous les acquits transmis par le garde du Trésor, il règle en conseil par un état au vrai le budget définitif de l'année précédente.

Rien ne pouvait être mieux imaginé pour donner au roi tous les moyens de veiller par lui-même sur les finances du royaume. Les instructions de Colbert laissent peu à désu"er au point de vue du contrôle et de la surveillance, il ne manque au système que le vote des ressources par les représentants de la nation.

Les efforts de Colbert tendirent à centraliser l'administration du Trésor pour lui donner plus de force et de cohésion, et à développer ses opérations pour relever le crédit de l'État et lui permettre aussi de faire face aux dépenses d'un gouvernement prodigue et presque toujours en guerre. Tout en diminuant certains impots, il donna une exten.siou jusque-là inconnue aux affaires extraordinaires, c'esl-à-dire aux emprunts, aux aliénations de biens et de droits domaniaux, aux créations d'offices, aux anticipations de revenus.

Le produit de ces opérations, en dehors du service courant, était souvent destiné à diminuer les charges de l'État, à rembourser les offices inutiles, à racheter des rentes constituées à un taux onéreux et à libérer le Trésor des avances qui lui avaient été faites.

Les capitaux étrangers, surtout ceux des banquiers génois, sollicites avec adresse contribuèrent beaucoup au succès de ces opérations.

A côté des emprunts en rentes perpétuelles, il y avait les emprunts remboursables à échéances fixes : rescriptions, Ijillets de monnaie, billets du Trésor, mis en circulation par les receveurs, les fermiers généraux et les trésoriers de l'extraordinaire des guerres, fjnand les emprunts de celte nature dépassaient une certaine limite, on émettait des rentes pour les rembourser.

En 1674, Colbert avait institué la caisse des emprunts, véritable banque de dépôts destinée à accroître les ressources du Trésor et à faciliter ses opérations en attirant dans ses caisses, moyennant une bonification, les fonds disponibles appartenant aux particuliers. Cette combinaison fut accueillie

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i avec faveur et jusqu'à la mort de Colbert les capitaux ■ ne cessèreut S'y allluer.

Les opérations de cette caisse s'otaut imiltipliéos arbitrairement, elle fut, après dos vicissitmles de i faveur et de discrédit, dednitivemenl supprimée ' en 171 j. L'histoire de cette caisse est assez curieuse et mériterait d'être étudiée eu détail, ou y trouverait l'oriyiue des caisses d'épargne. ( •'. Caisse des Emprunts, l

l.a seconde portion du règne de Louis XIV, celle qui suit la mort de Colbert, l'orme un étrange contraste avec l'administration précédente. Sous l'empire de besoins urgents, les tU'pen.ses s'accroissent, le désordre renaît. Pour alimenter le Trésor on a recoure aux emprunts sous toutes les formes : rentes perpétuelles, viagères, tontines, contributions exceptionnelles, taxes indirectes, dons gratuits des villes, des provinces, du clergé; on applique les plus mauvais expédients tels que augmentation de gages . création de nouveaux otlices, altération des monnaies. Les impôts extraordinaires se maintiennent eu permanence. Les impôts ordinaires rentrent dillicilement et leur produit baisse dans des proportions énormes. Le contrôle perd son action sur les ordonnateurs. La puissance du tisc s'épuise par ses propres excès, la bani(ueroute à l'état continu solde les comptes arriérés. Telle était la situation du Trésor à la (in du règne de Louis XIV.

La régence et la longiu) période du règne de Louis XV ne se signalent que par des mesures inellicaces pour arrêter les prodigalités et dissimuler les expédients les plus arbitraires. A côté de certaines dispositions assurément louables telles que la création d'une chambre de justice en vue de punir les malversaiions et de taxer les gens d'affaires, l'application de la comptabilité en partie double, la substitution aux contrôleurs locaux d'inspecteurs des linances dont l'action s'étendait à toute la généralité, on est obligé de mentionner (jue les disponibilités du Trésor passaient à des destinations inavouables, que les troupes étaient sans solde, que le paiement des rentes était constamment en retard, quand on n'en supprimait pas une partie sous prétexte de ne pas gêner la comptabilité. Les billets royaux étaient discrédités et le Trésor royal se trouvait ainsi à la merci des agioteurs et dépouillé par ceux mêmes qui étaient chargés de le défendre. Enfin l'administration des finances, conduite par l'abbé Terray, se trouvait après avoir fait une nouvelle banqueroute, réduite à maintenir la loterie comme ressource permanente et à spéculer sur la cupidité générale pour essayer de combler un déficit qui renaissait toujours.

On ne peut retracer l'histoire du Trésor à cette époque sans rappeler, au moins pour mémoire, les combinaisons téméraires de Law et l'objet d'un système fameux qui au moment où il s'écroula, en 1720, entraînant dans sa chute le crédit de l'Etat ainsi que celui de.s particuliers, avait absorbé dans une même et colossale entreprise les compagnies de l'Occident et des Indes, l'exploitation des riches contrées de la Louisiane, le commerce de l'Afrique et des pays du Nord, la régie des fermes générales, celle du tabac, la fabrication des monnaies, l'administration des recettes générales dans les vingt généralités du royaume et enfin tout le service du Trésor royal. < K. Système de Law.)

Au commencement du règne de Louis XVI, l'entrée de Turgot au Contrôle général des finances fut

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la réhabilitation des principes d'ordre et d'économie. Dans une lettre au roi, il expose les vices de la situation. « 11 est d'absolue nécessité, dit-il, que les ordoimateurs tle toutes les parties s'entendent avec le ministre des finances. Il est indispensable qu'il puisse discuter avec eux en présence de Votre .Majesté le degré de nécessité des dépenses proposées. Il est surtout nécessaire que lorsque vous aurez, Sire, arrêté l'état des fonds de cha(iue département, vous défendiez à celui (|ui est chargé d'ordonner, de faire aucune dépense sans avoir auparavant concerté avec les finances les moyens d'y pourvoir. » C'est à l'initiative de Turgot qu'est due la création d'une bau(iue publique qui, sous le nom de Caisse d'escompte destinée à faciliter les transactions du commerce, avait principalement pour mission d'escompter les billets émis par le Trésor.

Le contrôleur général perdait cependant peu à peu son action sur les dépenses ; par suite des besoins, on poussait les comptables à verser par anticipation non seulement les revenus de l'année courante, mais aussi ceux que l'on présumait devoir recouvrer pour les années ultérieures. Eu échange de ces versements, on leur accordait des bonifications d'intérêt considérables.

Le premier soin de iNecker, banquier genevois, en prenant eu mains la direction générale des finances, 1777, fut de faire retracer dans les comptes toutes les opérations de recettes et de dépenses suivant l'usage établi dans les banques. C'est ainsi qu'il établit une comptabilité générale et qu'il fit fournir au Trésor, qui tend à prendre sous son administration une forme nouvelle, des éléments de compte journaliers. A côté des gardes du Trésor se trouvaient certains comptables chargés de services privilégiés qui , se regardant comme indépendants, ne donnaient aucun renseignement sur leur gestion. Necker les obligea à rapporter pour leur décharge à la chambre des comptes, des récépissés des gardes du Trésor, constatant la remise entre leurs mains des pièces de dépenses et des fonds restés libres. Les gardes du Trésor purent ainsi établir pour la première fois des comptes généraux de toutes les recettes et de toutes les dépenses.

Les réformes ne s'arrêtèrent pas là. Plusieurs fermes générales furent transformées en régies iutéressées. Le nombre des receveurs généraux, des contrôleurs et des receveurs particuliers fut réduit. Pour prévenir les abus que les agents réformés avaient fait de leur crédit, on interdit aux nouveaux titulaires l'émission d'aucun elfet qui n'aurait pas été préalablement visé par le premier commis des finances ; ou organisa des assemblées provinciales composées de propriétaires de dilïérents ordres dont les fonctions consistaient à répartir les impositions, à proposer au roi les formes de perception et à recevoir les plaintes des contribuables. -Mais le fait le plus retentissant du passage de .Necker aux alfaires fut la ()ublication, par la voie de la presse, de l'état présumé des ressources et des charges de l'année 1781. Basant son système sur la force de l'opinion, le ministre de Louis XVI voulut, par celte mesure absolument nouvelle, mettre la nation dans la confidence des besoins de l'État et lui faire conualtn; les voies et moyens destinés à y faire face. Mais on peut dire que' les conséquences de cette publication dépassèrent de beaucoup la portée dos faits ([ui y étaient relatés, puisque ce compte rendu ne présentait pas

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le bilau général du Trésor avec sa situation active et passive, mais un simple aperçu de l'état à prévoir pour une année prise isolément.

Sous le ministère de Galonné une bonne mesure vint se glisser au milieu de l'abandon de toutes les règles. Les receveurs généraux furent rendus responsables de la gestion des receveurs particuliers. En 1788, le 15 mars, un arrêté du Conseil institua une commission pour discuter un plan de réforme et rétablir Tordre dans tout ce qui avait rapport au maniement et à la distribution des deniers publics. Cette commission prépara le fameux règlement du 30 mars de la même année qui créa pour la première fois un véritable Trésor royal. Il supprima les ofQces des gardes du Trésor, des trésoriers de la guerre, de la marine, de la maison du roi, des bâtiments, des ponts et chaussées, des dépenses diverses, et il établit une caisse centrale unique ayant quatre caisses auxiliaires. A la tète du Trésor, furent placés cinq administrateurs qui eurent sous leur autorité les payeurs provinciaux, ce qui rendit le ministre des linances maître du mouvement des fonds et seul juge de la destination qu'il convenait de leur donner. Le Trésor fut divisé en cinq départements, savoir :

1" Caisse générale ;

2° Paiement des intérêts de la Dette publique et remboursement des effets royaux ;

3" Dépenses de la guerre ;

4° Dépenses de la marine et des colonies ;

5» Dépenses de la maison du roi, de la maison de la relue et dépenses diverses.

La Révolution qui éclata ne permit pas de juger l'efficacité de ces dispositions.

A peine réunie, l'Assemblée nationale s'empara de l'administration des finances dont l'état préoccupait tous les esprits. Elle décida que le roi nommerait six commissaires cliarizés de lui présenter un projet de réorganisation du service du Trésor. (D. 12 mars 1790 et 18 mars 1791.)

Sous la pression des besoins et pour se procurer des ressources, le Trésor multipliait les opérations de banque. Les emprunts publics auxquels Decker fit appel, ayant échoué, on eut recours aux souscriptions volontaires et à toutes espèces d'expédients.

Le 2 novembre 1789, l'Assemblée nationale décréta la vente des biens nationaux et des biens ecclésiastiques évalués à une somme de quatre milliards environ. Pour centraliser les ressources à provenir de cette opération (19 déc. 1789, 20 janv. 1790) on créa la caisse de l'extraordinaire qui devait encaisser le produit des aliénations, et en affecter le montant au remboursement des créanciers de l'État.

Mais en attendant les réalisations on autorisa cette caisse à émettre des billets connus sous le nom d'assignats, qui devaient être acceptés par les caisses publiques en paiement du prix d'acquisition des immeubles. Ces émissions de papiermonnaie constituèrent, en l'absence de toute rentrée normale, la principale ressource du Trésor pendant la période révolutionnaire. Au commencement de 179fi, l'émission totale de ces assignats dépassait le chidVe fantastique de 4ô milliards. La loi du 5 mai 1797 prononça l'annulation délinitive de ceux de ces billets qui n'avaient pas encore été présentés à l'échange.

Le décret du 30 mars 1791 disposa que l'administration du Trésor serait dorénavant séparée du

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ministère des finances et confiée à six commissaires non comptables nommés par le roi, ne relevant plus d'aucun département ministériel et placés directement sous la dépendance du comité permanent des linances institué au sein de l'Assemblée nationale. Les ministres devaient adresser les ordonnances de paiement au comité de trésorerie qui, après avoir comparé les demandes de fonds et les' disponibilités, déterminait les sommes qu'il y avait lieu de mettre à la disposition de chaque départe- -| ment ministériel. Un bureau de comptabilité tenait en partie double l'état de toutes les recettes et de toutes les dépenses.

La Constitution de 1791 compléta ces dispositions en portant que les ministres seraient responsables de toute dissipation, et publieraient chaque année un compte détaillé de leurs opérations et certifié par eux. Le contrôle général disparut. Le service des paiements fut centralisé, sous la surveillance des commissaires de la trésorerie, dans les mains de quatre payeurs principaux cliargès de faire acquitter toutes les dépenses par les receveurs de district et d'en rendre compte au comité de tréso- ■ rerie.

Pendant toute cette période jusqu'en Lan YIII, malgré la volonté bien arrêtée de faire cesser les abus, de remettre de l'ordre et d'établir un contrôle efficace, l'administration du Trésor dominée par la force des événements, resta soumise aux vicissitudes du bouleversement qui atteignait tous les services de l'État. La loi du 22 juillet 1792, rendue sous l'impression des dangers que courait la patrie, donna aux ordonnateurs la faculté de disposer, sans l'approbation du comité de trésorerie, de tous les tonds qui se trouveraient dans les caisses publiques. La nécessité devenait la règle suprême mais en même temps les dépenses s'accroissaient, les ressources faisaient ^éfaut, les impôts ne rentraient que très difficilement et le crédit s'épuisait devant un déficit qui augmentait sans cesse.

La Convention abolit ce qui restait des anciennes compagnies Gnancières et confia le recouvrement des impôts à des administrations opérant aux frais et pour le compte de l'État. Les quatre payeurs principaux du Trésor à Paris furent remplacés par un payeur général. Chaque province eut aussi son payeur général.

Aux termes de l'acte constitutionnel du 28 juin 1793, la surveillance des agents du Trésor fut conhée a une commission nommée par le Corps législatif, mais prise hors de son sein. Les comptes devaient être rendus entre les mains des fonctionnaires destinés à les vérifier. Le Corps législatif seul devait les arrêter.

Ou sait que la Constitution de 1793 ne fut jamais mise en vigueur. Des mesures d'ordre et de comptabilité n'eussent été qu'une irouie dans un temps où tout le système financier se résumait en emprunts forcés, en confiscations et en fouilles arbitraires pour la recherche du numéraire. La loi du 19 vendémiaire an 11 dépeiut la situation. Elle crée un tribunal et un jury de comptabilité dont les membres devaient ètie nommés par la Convention nationale à la charge de poursuivre tous ceux (\u\ avaient manié les deniers publics depuis la Itévolutiou et (le leur demander compte de leur fortune.

La Constitution du 22 août 1795, connue sous le nom de Constitution de l'an 111, scinda les attributions du ministre des finances qui devint sim-

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plement ministre des contributions publiques el n'eut plus à surveiller nue l'assiette et la répartition de l'iuipOt. La tri'sorerie nationale tut remise entre les mains de cini| eommissaires plaet's en dehors de l'action des ministres. Us eurent à centraliser les recetti's, à ordonner les mouvements de fonds, à faire payer les d».''peiises consenties par les députés, à tenir un compte courant avec les receveurs des fluances, les administrations llnancières et les payeurs, et à correspondre avec les comptables pour rexécutiou dn service.

Le Directoire devait se faire remettre au conimeucement de cha(]ue décade, par les commissaires de la trésorerie nationale, l'état des fonds rentrés et disponibles. Il déterminait l'urgence des paiements sur les demandes de fonds que chaque ministre lui adressait pour son département au commencement de chaque décade en distinguant l'ordinaire de l'extraordinaire.

Les ordonnances de paiement délivrées par les ministres ne pouvaient être acquittées que sur Uvisa de trois commissaires au moins, chargés en outre de recevoir les comptes des agents de recette et de dépense, de les vérilier et de les arrêter. U y avait en outre une commission de comptabilité nationale pour revoir les comptes et les arrêter une seconde fois. Lue loi du 9 thermidor an IV ordonna l'impression et le dépôt de ces comptes.

A ces dispositions il convient d'ajouter celles contenues dans les lois des 3 frimaire, 3 ventôse, 3 germinal, 3 floréal, 2S messidor an IV, 9 thermidor, 23 vendémiaire, 4 pluviôse an V, qui attestent les nombreuses mesures prises en vue de parer aux difficultés et de faire face aux charges du moment.