VÉNALITÉ DES OFFICES ET DES CHARGES

A toutes les pages de l'histoire linaucière de l'ancien régime, on trouve la trace du trafic des charges

VENALITE DES OFFICES

et des offices, dont l'origine doit être cbercliée dans le principe même de la féodalité. Qu'est-ce, en effet, qu'un office ? Une émanation, une délégation de la puissance royale ou seigneuriale, ou encore, comme le déflnit Loyseau dans son traité sur la matière, c'est « une dignité avec fonction publique ».

Au début, les offices étaient gratuitement donnés soit par le roi, soit par les seigneurs, grands vassaux dépositaires de l'autorité royale dans leurs fiefs.

l'uis peu à peu, par empiétements successifs, le vassal, devenu plus puissant que le suzerain, d'une dignité personnelle, fit une propriété trausmissible à sa descendance, et le roi, trop faible pour entreprendre la lutte, dut laisser ses seigneurs libres possesseurs de ses domaines.

Dès lors, devenus maitres héréditaires, les nobles cherchèrent à se décharger le plus possible du faix de l'autorité. Pour ne pas être obligés de surveiller les agissements de leurs officiers, les charges furent affermées, et moyennant le paiement d'une redevance annuelle, le titulaire de la charge pouvait bénéficier des excédents disponibles, qui constituaient ses émoluments. Aussi, que d'exactions pour augmenter le produit de la ferme! Le peuple, c'est la terre qu'il faut retourner, le fruit qu'il faut pressurer, pour ((ue le bénéficiaire s'enrichisse rapidement. La justice devient une pure négation, et sans parler du chapitre des frais que les gens de jusiice savaient déjà faire enfler démesurément, c'était bien souvent du côté de la plus forte bourse que penchait le plateau.

Katurellement, à une époque qui sera caractérisée par la révolution du fief héréditaire, le ûls succédait au père dans les charges ou offices que celui-ci tenait de la munificence royale ou seigneuriale ; et quand le détenteur de l'office n'avait pas d'héritier apte à lui succéder, il ne lui était pas difficile de trouver un remplaçant qui reconnaissait largement cette complaisance.

Ce qui n'était dans le principe qu'une tolérance devint par la suite un droit, droit à ce point imprescriptible qu'il s'étendait même à la veuve ou aux héritiers de l'officier décédé avant de s'être démis de sa fonction. Les charges entrées dans une famille constituèrent dès lors une portion du patrimoine, et les justices, c'est-à-dire les fonctions administratives ou Judiciaires, devenues héréditaires par le droit de présentation, furent au plus offrant. Dans leurs ordonnances, Louis IX et Louis le Ilutin reconnurent et sanctionnèrent cet empiétement sur leurs prérogatives. Bien plus, sous le règne de Louis IX, les bailliages et les prévôtés dans les provinces soumises au roi étaient affermées, et cette tolérance de sa part fut un des griefs (|ui furent objectés par le pape Boniface YIII contre la bèatidcation du roi de France, que sollicitait Philippe le Bel. Ses successeurs allèrent encore plus loin. Dans ces sortes de transactions, le pouvoir royal était complètement désintéressé. C'était l'officier qui vendait son office, et non le roi qui en trafiquait.

Il appartenait à Louis XII, le Père du peuple, d'inaugurer un nouveau genre de commerce. L'exemple lui fut donné, il est vrai, par les Vénitiens, qui, à bout de ressources, après les longues guerres qu'ils venaient de soutenir contre le roi de France, se créèrent des revenus importants en vendant à l'encan les charges et les dignités de la République. Louis XII usa du même procédé, les charges vendues au plus offrant remplirent bientôt

de leur produit les coffres vides du Trésor royal, sans que pour cela le détenteur de l'office renonçât à ses droits : il n'y avait rien de changé, qu'un créancier de plus à désintéresser. La jurisprudence de l'époque sut en effet établir une distinction qui permit au tenancier de la charge d'exercer ses droits de finance.

La finance, c'était le droit de présenter un successeur, droit né d'un abus et d'un empiétement, mais devenu imprescriptible, et constituant la partie vénale et héréditaire de l'office.

L'oflice, c'était la fonction publique, la délégation de l'autorité qui ne pouvait être conl'érée que par le roi ou le seigneur. Deux actes étaient en effet nécessaiies dans la transmission des offices. L'un constatait l'aliénation de la finance, contrat privé qui n'était soumis à aucun contrôle et qui n'acquérait de valeur qu'autant que l'autre acte, appelé contrat ad resignandum, était validé par l'acquiescement du roi à la nomination de l'acheteur.

Comme palliatif, afin d'éviter que les offices de judicature ne fussent exploités avec trop d'àpreté, des registres spéciaux teuus à la chancellerie déterminaient le prix des charges.

Mais cette façon de se procurer des ressources était beaucoup trop commode pour que le pouvoir royal n'en usât pas dans une large mesure. A chaque embarras flnancier, le roi vendait des charges, et quand il n'y en avait plus, on créait des offices.

Sous Henri II et Henri lll, on les multiplia, mais c'est surtout après les grands désastres qui signalèrent la fin du règne de Louis XIV que ce genre de trafic prit la plus grande extension. Il y eut des offices de crieurs héréditaires d'enterrements, de vendeurs d'huîtres, de contrôleurs des perruques, de jaugeurs de vin, de compteurs de foin, de regrattiers vendeurs de sel, de contrôleurs des charbons, de porteurs de choux et de toiseurs de pierre.

La vénalité s'étendit même aux charges militaires, et le premier venu pouvait, moyennant finances, acheter un office de colonel, ou s'anoblir en se procurant une charge qui conférait la noblesse. Elle s'étendit à tout, et n'est-ce pas Desmarets qui répondit à ce monarque, qui s'étonnait que tant d'oflices et tant de charges, môme des plus baro qucs, pussent trouver acquéreur :

— Quand Votre Majesté crée une charge, Dieu crée en môme temps un sot pour l'acheter.

Non seulement toutes les charges étaient devenues vénales, mais un grand nombre d'entre elles étaient pourvues de plusieurs titulaires qui exerçaient une année sur l'autre ; il y eut des offices alternatifs, triennaux et quatriennaux. Aussi, vives furent les réclamations, nombreuses les critiques contre ce mode d'opérer.

Tous les écrivains de cette époque s'élèvent contre cet état de choses, et cependant Montesquieu, dans son Esprit des lois, se montre fa\orable à la vénalité des offices, non pas des ollices ridicules, créés pour les besoins d'un moment, mais des offices de judicature qui, en mainleiiant dans les familles l'hérédité de la fonction, liiiit par constituer cette noblesse de robe, riionneur de notre vieille magistratui'e, qui seule lutta contre les débordements du pouvoir absolu. La noblesse d'épée, la première, se plaignit de ce privilège accordé à la iortnue : elle se voyait peu à peu envahie et prévoyait le jour où, plus forte qu'elle, la noblesse de robe aurait seule la direction des atraircs du royaume.

D'après Montesquiou, la vénalito dos otlices, c'était la porto ouvorto aux justos aspirations do la classe oconoiiie ot travailloiiso. des t'ainillos plobéiennes qui. apros s'ùtro oiiricliics par lo oommorce, pouvaient proleiidro aux diguitos parlementaires. C'était une nouvollo noblosso qui nionlail, produisant tout un bouieverseiuont dans l'anoienno et apportant à la uionarchio l'appoint île son inlollipenco ot do ses talents.

Ce mouvement de rénovation, les ambassadoiirs vénitiens l'avaiout bien compris et bien analysé dans leurs relations, (lui ont été publiées dans les documents inédits île l'Iiistoire de France. Ainsi doue, blâmable et condamnable dans son ensemble, la vénalité, considérée à uu certain point de vue, pouvait produire les meilleurs olVets. L'hérédité de l'ollice était d'ailleurs délinitivement consacrée par uu arrêt du Conseil en date du 7 décembre IGOi, qui obligeait les détenteurs d'olTices à verser au Trésor uu soixantième du produit do leurs charges.

Ce droit s'appela droit de Paulelte, du. nom de Charles Paulet, trésorier de la Chambre du roi, qui l'U fut lo premier fermier. (V. Annuel.)

Mais l'heure arrive où tout privilège doit disparaître. Dans la plupart des cahiers dressés dans les provinces à l'occasion de la réunion des États Généraux à Versailles, en mai 17S9, sont visés les abus nés de la vénalité des otlices. Déjà se dessine le grand inouvemont qui doit tout emporter de l'ancien régime, et dans la nuit du 4 août 1789, la noblesse, le clergé et le tiers état renoncent à leurs privilèges, et successivement, par décrets du 4 août, du 16 novembre 1789 et des 20 janvier et 21 avril 1791. sont supprimés les offices de judicature, de municipalité et de finances, ainsi que les charges de greffiers, notaires, avoués et huissiers. En même temps, des indemnités étaient allouées aux anciens détenteurs des offices supprimés, mais ces indemnités furent réglées en assignats, de telle sorte qu'elles furent complètement fictives. Quelque radicale qu'ait été la mesure, la suppression des offices et des charges ne demeura définitive que pour la magisirature et Tarmée. Les notaires furent remis, par la loi du ? j ventôse au XI, en possession de leur privilège, qui leur imposait l'obligation de fournir au Trésor un cautionnement. Quant aux autres oflices devenus libres, les uns furent transformés en fonctions administratives, avec une organisation et une hiérarchie propres, les autres continuèrent à être gérés par ceux qui, depuis plusieurs générations, en étaient possesseurs.

Bien plus, les charges continuèrent à se vendre comme par le passé pendant toute la Révolulion et l'Empire, les chambres de discipline ne présentant a la nomination que des personnes ayant acquis les charges des mains de leurs prédécesseurs. Aussi la Restauration n'eut pas grand'chose à faire pour reconstituer quelques-uns des privilèges abolis dans la nuit du 4 août. Après les guerres et les invasions qui marquèrent la fin du premier Empire, la France était complètement épuisée. Il fallait trouver, créer de nouvelles ressources. Vendre des charges comme le faisaient les anciens rois de principe absolu, une monarchie qui avait à compter avec un pouvoir législatif, quelque disposé qu'il fut à appuyer le pouvoir royal, ne pouvait songer à le faire. Mais ériger en monopoles les différents offices ministériels et astreindre les titulaires a verser un cautiontif-ment éiait un procédé commode, qui devait procurer au Trésor appauvri une centaine de millions.

C'est dans ces conditions que fut pronuilguée la loi du 28 avril 1816, qui, en limitant le nombre des avocats au Conseil d'Etat, dos référendaires au sceau, des notaires, dos agents de change, dos avoués, des huissiers, des courtiers do commerce, dos greffiers, des commissaires-priseurs, créait en leur faveur un monopole et les constituai! propriétaires lie leur charge, moyennant lo versement d'un cautionuoment. Il ne saurait entrer dans le cadre do cette étude d'examiner jus(|ii';i (juel |)oint était légitime une pareille mesure, et si, en monopolisant certaines fondions, le législateur n'a pas outrei>assé sou droit par lo réiablissenient, au profit d'une classe d'individus, d'un privilège. C'était en Ions cas lier l'avenir, et quand, en 18G7, on voulut abolir le privilège des courtiers de commerce, il a fallu indemniser ceux dont les offices se trouvaient supprimés. (V. Courtiers de commerce.)

Quant à la question de savoir quels sont les avantages ou les inconvénients de la monopolisation des ofiices ministériels, nous ne [)Ouvons davantage essayer, dans cet aperçu historique, d'ellleurer une question qui a soulevé tant de controverses. Nous nous bornerons à rappeler ici que dans divers pays d'Europe, tels que l'Allemagne ol l'Angleterre, lo notariat ot les offices ministôriois sont libres ou entre les mains de véritables fonctionnaires, et que les frais de toute nature sont beaucoup moindres qu'en France.

Quoi qu'il eu soit, les critiques les plus violentes ne tardèrent pas à s'élever contre le nouvel état de choses sanctionné par la loi de 181G. De 1830 à 1837, plusieurs pétitions restées sans succès furent remises aux pouvoirs publics, demandant la suppression de la vénalité. Du reste, la chancellerie, qui dans le principe avait voulu imposer uu maximum aux prix des cession.s, en les limitant à un chiffre égal à celui des cautionnements, se voyait peu à peu obligée d'approuver des conventions stipulant des prix bien supérieurs. La valeur des offices s'est accrue depuis cette époque dans des proportions considérables. En vain et à maintes reprises, la chancellerie a voulu refuser d'accepter des traités stipulant des prix trop exorbitants. La barrière était tournée par tout un système de contre-lettres, qui permettaient aux titulaires des charges de les céder dans des conditions aussi avantageuses pour eux que si leur trafic eiit été licite.

Aujourd'hui et depuis longtemps, les offices, sans être complètement assimilés à une propriété ordinaire, sont transmissibles sans qu'en dehors des conditions de capacité exigées des successeurs, la chancellerie ait a intervenir dans la question même de la transaction.

Aussi le prix des charges n'a fait que croître, variant d'une charge à l'autre d'après le revenu, en le capitalisant suivant des taux (|ui varient de 26 à la p. 100.

Quelques chiffres, destinés à donner une idée approximative de la valeur des diiïérents offices ont leur place à la fin de cette étude.

Les charges d'avoués, au nombre d'environ 2,000, représentent une valeur de IfjO millions, avec un revenu de 3.i, 700,000 fr.

Les charges d'huissiers, au nombre de 5,038, sont évaluées à 29 millions, avec uu revenu de 28 p. 100, soit un peu plus de 6 millions.

Les 379 offices de commissaires-priseurs ont été payés 2f) raillions.