I. HISTORIQUE

Pour retrouver l'origine du mot Exercice et recounaitre comment il s'est introduit dans le langage liiiancier, il faut remonter aux ordonnances de la monarchie des Valois, Un édit d'octobre 1554, rendu par Henri II, porte que tous les oITiciers complables, tant de la maison du roi que tous autres, ailerneront dans l'exercice de leur fonction et il s'en explique dans les termes suivants :

« Il a toujours 6té malaisé d'empêcher que les « olliciers comptables ne retinssent fonds des de- « uiers de leurs charges pour la continuation de (. leur administration. Pour à quoi pourvoir nous « ad\ isànies faire l'exercice de uos ofliciers compta- « blés alternatif d'an en an, et que celui duquel « l'exercice serait cessé et lini ne reprendrait point « son maniement et administration jusqu'à ce qu'il « eût compté et payé le reliquat tie son compte. •

Les édits font connaître que ce système fut inauguré par François 1<"' ; qu'auparavant « l'on n'estait « januiis pu venir à bout de faire rendre clairement « uu compte ». Mais depuis qu'en chacune des charges, il y avait eu deux officiers comptables alternatils « pour que cependant que l'un exercerait « une année, l'autre rendrait son compte tout était « devenu aisé et facile ». Il devait être ainsi pourvu « à la sûreté, promptitude et abréviation du recou- « vreinent des deniers du Royaume ».

On a remarqué toutefois que cette désignation de « deux bons personnages pour être en l'exercice « d'une même charge d'an en an » , devenait d'autant plus fréquente que le Trésor royal était plus à la gène ; les nouvelles charges ainsi créées j)rocuraient le bénéfice immédiat du prix auquel elles étaient vendues ; à certaines époques on dé- .signa pour une môme charge jusqu'à trois titulaires dont l'exercice devint triennal.

Les ordonnances prescrivaiint en 1029 que tous les olliciers comptables du roi feraient « vérifier et « arrêter leurs étals de recette et de dépense sui- • vaut l'importance de leur charge dans les quatre, « six et huit mois après l'année de leur exercice « expirée ».

Le règlement d'août 16G9 ordonnait « à tous les « complables de compter en la cliand)re des comptes, « un an après cha{|ue amiée d'exercice expirée, à « i)eine d'interdiction de leurs charges et des « amendes portées jiar les ordonnances ».

Les conqjtes (|ue dressaient les olliciers comptables pour une aiuiêe de leur exercice, étaient ceux du Trésor royal pour celle année même ; ils renfermaient les rériullats de l'exercice tout entier et il ne restait qu'à les réunir le jour où s'imposait la nécessité d'avoir (|uel(|ue notion exacte de la situation des finances et d'embrasser dans une vue d'ensemble les ressources et les charges annuelles de l'État.

1. V. l'article liudgcl, p;ij;c fUO, pDiir lout ce qui se raiiporlc il l'exercice à l'etr.iiiyer.

EXERCICE (Financier)

C'est ainsi que la déclaration du 17 octobre 1779, rendue sous le premier ministère de iNecker, annonce qu'elle statue sur « l'universalité des revenus et « des dépenses du Trésor royal pour l'exercice « 1780».

On voulait tenter d'établir exactement désormais ce que chaque année avait coûté ou produit. La déclaration royale s'exprime dans les termes suivants, « afin que les recettes et les dépenses appartenant « à chaque année, soient à l'avenir distinctes et « séparées, voulons que toutes les remises de de- « niers à faire par les comptables aux gardes de « notre Trésor royal soient faites à compter de « l'exercice 1780 à celui desdits gardes qui était « en exercice dans l'année d'où proviendront les « fonds qu'ils auront à remettre.

« Afln de maintenir en tout temps une balance « exacte entre nos revenus et nos dépenses ordi- « naires, voulons qu'à compter de l'exercice 1780, « les gardes de notre Trésor royal comptent par « des chapitres distincts et séparés des recettes n ordinaires et des recettes extraordinaires et de « même par des chapitres distincts et séparés des « dépenses ordinaires et des dépenses extraordi- « naires. »

Le procédé employé pour discerner à quelle année appartiennent les recettes et les dépenses et qui consistait à faire remettre les produits provenant d'une année au comptable qui avait eu l'exercice pendant cette même année, était singulièrement primitif; il n'indique pas moins une première conception des principes d'après lesquels , dans un système de comptabilité perfectionnée, se constituera plus tard la spÔLialité de l'exercice.

Un décret de l'Assemblée nationale en date du te août 1791, relatif à l'organisation de la Trésorerie nationale, ordonna l'établissement des comptes par année et par exercice ; il était prescrit que le compte de chaque caisse comprenant les opérations faites depuis le l*"" janvier jusqu'au dernier décembre de l'année, présenterait distinctement les opérations afférentes aux dilférents exercices ; de plus, on décidait que dans une comptabilité générale « les recettes et les dépenses nationales seront « classées pour chacun des exercices auxquels « elles appartiennent, à quelqu'époque et pendant « quelqu'année que ces recettes et ces dépenses « aient été faites ». Au moyen de ces distinctions, on s'était proposé sans doute d'obtenir le classement rigoureux des opérations du Trésor public ; mais les comptes d'exercices indéfiniment ouverts étaient trop facilement prêts à recevoir et à perpétuer les arriérés, qui, dans les années suivantes, venaient s'accumuler à leur charge.

L'exposé des motifs du projet de loi relatif au budget de l'an XI, la première loi du budget qui ait été votée, développe dans les termes suivants la théorie des exercices ouverts, telle qu'on l'entendait alors :

« Le budget d'une année, y était-il dit, ne se " compose pas 'seulement des recettes et des défi penses propres à cette année ; la fin d'un exer- « cice ne termine pas toutes les afl'aires (|ui lui « appartiennent; il reste à cette époque une inulti- « tude de recettes non recouvrées et de dépenses (I non apurées (|ui nécessitent un compte annuel, « jusqu'à ce que chaciui de ces objets en suspens, « veiuint à s'éteindre avec le temps, l'exercice au- » quel ils appartenaient disparait du budget. Cette « relation successive entre tous les exercices est

EXERCICE ^Finam;ikio

« un elïet salutaire de la lutMliode de leur soparat tiou. Pendant un j^rand noinlire d'années on

• pourra voir dans le budget annuel revenir plu- « sieurs exercices préct>dents et se présenter avec « ce petit nombre d'actions actives et passives qui

• suspendront l'apurement total de ces exercices. " On faisait connaître qu'en conséiinence. la loi du budget de l'an XI avait a statuer relativement ai(x exercices des années V, Vl, Vil. Vlll, IX, X et XI.

Dans nn traité sur les dépenses publiques, imprimé en 1S'20 et dont l'ordonnance de 18?-2 semblerait s'être inspirée, le maître des requêtes Massoa rapporte qu'à l'époque, alors récente, où les États de l'Europe étaient contraints d'orgar.iser leur administration sous l'inlluence et à l'instar de l'administration française, le Gouvernement envoyait à cet elTet des instructions : et voici ce (|u'on disait, dans une de ces instructions relatives à l'organisation des Hnances, sur la question des budgets d'exercice :

« Il serait trop long d'explii|uer comment il se « fait que dans la comptabilité française, un budget « ne soit fermé, tant pour la recette que pour la " dépense, que lorsqu'il y a balance entre l'un et « l'autre, ce qui signilie, en d'antres termes, qu'un « budget reste indeliniment ouvert. C'est cet état '■ de choses que l'on désigne eu France par le mot « Exercice. Chaque exercice reste ouvert et forme un

• compte distinct, tant ([u'il y a des paiements à <• faire ou des recouvrements à effectuer sur les « quotités qui avaient été prophéti([uement arbi- « trées au commencement de l'année à laquelle cet « exercice s'applique. Mais cette forme particurière « de la comptabilité française a d'autant moins be- » soin d'être commentée que rien n'invite à l'imiter « ailleurs. Elle n'est pas aussi évidemment dans les

• besoins de la France qu'elle est dans ses habi- « tudes. »

A eu juger par l'instruction qui précède, on peut croire que Fadministration impériale n'attachait qu'un intérêt médiocre à l'établissement des budgets et des comptes par exercice. En effet, pour avoir sa valeur réelle et son efficacité, la distinction des recettes et des dépenses par exercice exige : que le domaine de l'exercice, que ses droits et (|ue ses charges soient réglementairement délimités par une formule nette et précise; qu'au moyen du contrôle et de la publicité des comptes, la spécialité des ressources qui appartiennent à l'exercice, aussi bien que la spécialité des crédits qui lui out été affectés, soient rigoureusement garanties contre l'arbitraire ; que la clôture des opérations qui intéressent l'e.xécution des servicesd'un budget soit aussi rapprochée que possible de l'expiration de l'année qui a donné sou nom au budget et à l'exercice ; qu'enfin un terme de déchéance dont l'ouverture de chaque exercice détermine pour toutes les créances sur l'État le point de départ respectif assure, dans une période fixe, l'entier apurement des exercices clos.

C'est ce que le développement des institutions parlementaires et le ferme dessein d'introduire la lumière dans le fonctionnement des finances de l'État pouvaient seuls réaliser.

La loi du 26 mars I«17 venait de dresser l'état de l'arriéré dont la liquidation devait atteindre jusqu'à des créances de l'an IX ; elle ordonna que le compte général di'S budgets, établi par exercice, serait présenté aux Chambres à chaque session.

La loi du l.j mai 1818 décida en outre que le

EXEIIGICE (FiN.\.NGiEU)

règlement définitif des budgets serait à l'avenir l'objet d'une loi particulière ; « assurer la libération n entière île chai|ue exercice, c'était fermer a l'ave- « nir tout accès aux embarras et aux charges d'un « nouvel arriéré. "

Mais il s'agissait d'accélérer la liquidation et le paiement des créances dans l'intérêt de la prompte formation des comptes qui devaient être soumis au règlement législatif.

Le Moniteur du 19 janvier 1822 donnait l'avis suivant aux pari les intéressées :

Il Le ministre secrétaire d'Etat de la guerre ayant u pris toutes les mesures nécessaires pour que le (I compte des dépenses de son déparlement, pour n l'exercice 1821, fût établi dans le courant de juil- « let prochain, invite les personnes qui pourraient " avoir des réclamalioiis à former pour des droits € relatifs à cet exercice, à les produire dans le (I plus bref délai aux directions compétentes. Le Il ministre prévient en même temps ceux des :i créanciers du déparlement de la guerre, qui né- « gligeraient de se conformer à cet avis, que les Il sonnues dont le paiement ne serait pas réclamé • assez tôt pour être compris dans le compte génô- « rai de 1821, ne pourront plus- être acquittées Il (jne sur un crédit spécial qu'il faudrait demander « à cet effet aux Chambres et dont l'obtention cn- (I traînerait nécessairement des retards très préju- « diciables aux intérêts des réclamants. » Cet avis du Moniteur contenait déjà les premiers éléments des prescriptions dont l'ordonnance du 14 septembre 1822 devait faire une application générale.

II. FIXATION DES DÉLAIS D'EXÉCUTION DES OPÉRATIONS PROPRES A CHAQUE EXERCICE.

L'ordonnance du 14 septembre 1822 délimita Fexcrcice en matière de dépenses : .« sont seules cou- II sidérées, y est-il dit, comme appartenant à un exer- « cice, les dépenses résultant d'un service fait dans Il l'année qui donne son noni audit exercice ». Elle décida en outre que les crédits ouverts par la loi annuelle de finances pour les dépenses de chaque exercice ne pourraient être employés à aucune dépense appartenant à un autre exercice, et que dans les neuf mois qui suivent l'expiration de l'exercice, toutes ses dépenses doivent être liquidées et ordonnancées.

Elle fixa le terme des paiements au 31 décembre, époque de la clôture du compte d'exercice ; si parmi les dépenses faites pour un exercice il s'en trouvait qui n'eussent pu être liquidées, ordonnancées ni payées avant ré[)oque de la clôture du compte, il était prescrit que ces dépenses ne pourraient être acquittées qu'au moyen d'une ordonnance royale autorisant leur imputation sur le budget de l'exercice courant. L'application régulière de ces prescriptions était placée sous la garantie du contrôle de la Cour des comptes.

Dès l'année 1825 {0. 31 aorlt lS2.>),euvue d'accélérer la présentation des comptes, le délai pour les paiements fut fixé au 30 novembre de la seconde année; l'ordonnance du 11 juillet 1833 réalisa un progrés nouveau en plaçant la clôture des paiements, comme celle de l'ordonnancement, au 31 octobre.

D'autre part, ce que l'ordonnance du 14 septembre 1822 n'avait formulé qu'à l'égard des dépenses, l'ordonnance du 31 mai 1838 le spécifia également pour les recettes.

« Sont seuls considérés comme appartenant à un

196 EXERCICE (Financiei.)

exercice, dit l'article 3, les services faits et les droits acquis à l'État et à ses créanciers pendant l'année qui donne sa dénomination audit exercice.»

La durée de la période pendant laquelle devaient se compléter les opérations relatives tant au recouvrement des produits (ju'à la liquidation, à l'ordonnancement et au paiement des dépenses de chaque exercice, fut limitée au 31 octobre de la seconde année. L'unité de l'exercice était ainsi constituée. Cette date du 31 octobre restait encore trop éloignée pour qu'il fut possible d'obéir exactement aux prescriptions de l'article II de la loi du 9 juillet 1836, qui ordonnait que la présentation du projet de loi de règlement déflnilif du budget du dernier exercice clos et la production des comptes à l'appui, auraient lieu dans les deux premiers mois de l'année qui suit la clôture de cet exercice ; la nécessité d'abréger de nouveau les délais complémentaires devint plus impérieuse encore en présence de l'arrêté du chef du pouvoir exécutif du 21 novembre 1848, aux termes duquel la déclaration générale rendue par la Cour des comptes et destinée à attester l'accord des comptes d'exercice avec les résumés généraux et les arrêts prononces sur les comptes individuels, devait être imprimée et communiquée a l'Assemblée nationale, avant qu'il ne fût statué sur le règlement délinitif de l'exercice; le décret du U août 1850 fixa donc la clôture de l'ordonnancement au 31 juillet de la seconde année et la clôture des paiements au 31 août; il était resté muet en ce qui concerne les recouvrements; une circulaire de la comptabilité générale des finances, en date du 17 septembre 1850, lit remarquer que l'abréviation des délais pour la clôture de l'exercice << avait surtout pour objet d'ac- « célérer la reddition et l'apurement des comptes n et qu'elle devait nécessairement s'appliquer aux • recettes comme aux dépenses ; qu'en conséquence u les recouvrements de chaque exercice seraient, « ainsi que les paiements, clos et arrêtés au 31 août « de la seconde année ».

Le même décret limita au l" février de la seconde année, le délai exceptionnel que l'ordonnance de 1838 avait accordé jusqu'au 1*'' mars pour achever les services du matériel dont l'exécution n'aurait pu, d'après une déclaration spéciale de l'ordonnateur, énonçant les motifs de ces cas spéciaux, être terminée avant le 31 décembre de l'année qui donne son nom à l'exercice.