ACTE DE NAVIGATION. — ADMINISTRATION

ruerce et de riiulustric britanniques. Fort de cet avis, M. Labouclière prôsenta, le là mai )8i8, un hill qui consacrait en principe le retrait des lois de navigation; ce bili , annoncé six Jnois auparavant dans le discours du tronc, fut adopté à la chambre des communes par 29 i voix contre 177. DansTintcrvallc des deux sessions, lord rainicrston, par sa note-circulaire du 22 déccm])rc 18i8, cherchait à s'enquérir des dispositions des puissances étrangères pour savoir si et dans quelle mesure elles répondraient par des concessions analogues aux avances de l'Angleterre; il s'agissait, pour le ministère, de mieux assurer ainsi dans le parlement le triomphe de son bill délinitir. Mais c'était une peine g-ratuite; la chambre repoussa la clause de réciprocité ; elle estima que ce n'était pas une raison pour l'Augleterre de se refuser en partie les avantag:es de la navigation libre, parce que tel État s'obstinait à s'en priver. Le nouveau bill, introduit le 1 4 février 1 8 i!J, fut adojjtô par les communes , le 2.3 avril suivant, par 27Ô voix contre 214; la chambre haute le sanctionna par 173 voix contre 163 opposants.

La nouvelle loi, qui porte la date du 26 juin 18 4!), a été mise en vigueur dès le [" janvier 1850. Sur ses vingt-deux articles, le plus important est le premier, il prononce le rappel des lois et actes intérieurs , restrictifs de la liberté de la navigation. Cette loi , qui maintenait quelques réserves quant au cabotage et à la composition de l'équipage, a depuis été complétée par d'autres bills et par des traités de commerce. On est d'accord pour reconnaître que le nouveau régime, loin de nuire à la marine anglaise, a beaucoup contribué à son développement ultérieur. Il serait oiseux de reprtuidre ici le débat de savoir si le prodigieux développement de ia marine anglaise aux dixhuitième et dix-neuvième siècles s'est opéré par suite de l'acte de navigation ou malgré cet acte. Le fait est que l'Angleterre n'a rien perdu à se débarrasser de ces lois restrictives et que les autres pays maritimes ont peu gagné à se les approprier. J. E. Huux.

ACTIONS (Co.Mi'AGNrKs par). Vo'j. Sociétés commerciales.

ADMINISTRATION. Il n'y a pas de mot qui soit plus employé et dont la signilication précise soit moins coninie. Cette confusion tient aux nonil)i'eux points de contact qui rattachent l'administration, d'un côté , au pouvoir politique et au gouverncjuent . de l'autre, au droit commun et à l'aulorité judiciaire.

En général , le pouvoir politique n'entre pas dans les détails qui forment le lot des administrateurs. Il procède par mesures générales et ne s'occupe d'allaires spéciales que s'il s'agit d'actes tellement importants que leur iniluence sur les intérêts du pays, sur l'ordre public ou sur la destinée du gouvernement, appelle l'attention ik's plus haiiles autorités. La déclaration de guerre , le traité de paix . de commerce ou d'alliance, la nomination d'un

ministre, constituent des mesures circonscrites à une alTaire déterminée , et cependant ce sont des actes de gouvernement que le pouvoir politique accomplit directement ; les conséquences qu'ils entraînent sont tellement générales que leur délégation à des autorités secondaires aurait eu les plus graves inconvénients.

Les administrateurs , en effet , u'ont toujours ' qu'une autorité limitée à certaines affaires ou à des circonscriptions territoriales ; les bornes de leur horizon ne leur permettent de voir qu'une partie des intérêts , et , pour arrêter des mesures qui ont des conséquences si étendues , ils ne sont pas en présomption de posséder les éléments de décision nécessaires. C'est pour cela que le gouvernement et le pouvoir politique sont retenus par le chef de l'Etat et le conseil des ministres , tandis que les matières administratives sont , pour la plupart , déléguées à des autorités secondaires. C'est pour cela qu'en France le conseil d'État, statuant au contentieux, s'est consfanaiient reconnu incompétent pour connaître des actes de gouvernement et statuer sur leurs applications. Assurément , le conseil d'État , par sa participation à la préparation des lois , joue le rôle d'un corps politique et si, au lieu de regarder aux préséances , ou considère l'importance de fait , il apparaîtra comme rassemblée délibérante la plus importante. Mais ses attributions administratives sont séparées de ses attributions législatives et , spécialement , la section du contentieux n'est qu'un conseil purement administratif. Le chef du pouvoir exécutif a aussi un conseil politique , dout il prend les avis sur les matières de gouvernement : c'est le conseil des ministres. Si la sectioji du contentieux avait prononcé sur des actes de gouvernement , elle aurait empiété sur les attributions du conseil des ministres; le conseil administratif du chef du pouvoir exécutif aurait envahi la compétence de son conseil pohtique. Cette doctrine a été suivie toutes les fois que les parties intéressées ont attaqué les décisions relatives à la distribution d'uue iudemnité stipulée dans un traité de paix. Elle a servi aussi de fondement à la décision qui a été rendue , sur le conflit élevé par le préfet de la Seine , dans Faffaire des biens de la famille d'Orléans. Le système consacré par ce décret peut se formuler en ces termes: « Les décrets dictatoriaux constituent une mesure politique et souveraine dont ni les tribunaux, ni l'administration ne peuvent connaître; les réclamations à ce sujet doivent être portées devant le conseil des mi- Jùstres, c'est-à-dire di^Vaut le conseil politique. On a donc à tort saisi les tribunaux, et il y a lieu de valider le conilit en tant qu'il aura pour effet de dessaisir l'autorité judiciaire ; mais le décret validant le couUit n'est pas foiulè sur la compétence du conseil d'État délibérant au contentieux. L'autorité administrative est tout aussi incompétente que l'auiorité judiciaire, et si les parties intéressées veulent réclamer, c'est au chef du pouvoir exécutif, délibérant en conseil des ministres, qu'elles doivent adresser leurs réclamations. »

ADMINISTEATIOX.

Quoique ladministration soit distincte du gouvernement, les circonstances donnent, quelquefois, à un acte administratif une telle importance que la politique en pourrait ressentir le contre-coup. Le conseil des ministres s'en préoccupe et arrête les instructions qui seront envoyées aux agents administratifs ; les actes continueront à être faits par les autorités locales , en vertu de la délégation qui leur est faite par la loi; mais le sentiment et la force de la hiérarciiie assureront l'exécution des ordres donnés par le pouvoir politique et une exécution conforme à l'impulsion partie d'en haut.

Le lien de conncxilé qui unit la politique et l'administration est tellement étroit qu'à toutes les époques et dans tous les pays l'administration a été l'auxUiairc dévoué de la politique. et qu'elle a eu pour mission constante de faire pénétrer dans les détails les principes et les doctrines du gouvernement. Issues de la même origine , marchant à un but commun , animées du mémo esprit , ces deux puissances ont , chacune dans sa sphère , réalisé le rôle de l'État par des moyens semblables. Aristocratique partout où le gouvernement était conduit par roligarchic des seigneurs, démocratique ou dénuigogique sous les gouvernements populaires, bureaucratique dans les monarchies absolues , soumise aux intluences parlementaires dans les monarchies constitutionnelles, ladministration est toujours un reflet du gouvernement qu'elle représente: Telle politique, telle administratio7i.

.Vvant 1789, la France était gouvernée par un roi, sinon absolu, au moins tout-puissant; son pouvoir s'était élevé sur les ruines de la féodalité, et la noblesse pohtique vaincue n'était plus qu'une aristocratie de cour, réduite à la mission frivole de rehausser l'éclat du trône. La féodalité n'était cependant déiruite qu'au sommet, et dans les campagnes elle vivait encore puissante et oppressive. Richelieu avait triomphé des ducs; le hobereau avait échappé à ses coups, et, loin du pouvoir central, il continuait à tourmenter les jjaysans. C'est dans ce dernier asile que la royauté, dans l'intérêt du tiers état son allié . traquait son vieil ennemi ])ar une administration animée de l'esprit du pouvoir central et confiée à de puissants délégués envoyés de Paris. Chaque jour, la centralisation faisait quelque progrès; les attributions des intendants s'augmentaient sans cesse, et pendant que leur pouvoir grandissait, les olliciers demeuraicJit stalionnaires et même parfois perdaient une partie de leurs fonctions. C'est surfout en matière de contributions que la compétence des intendants avait pris une extension considérable.

Le contentieux en matière de tailles appartenait, en premier ressort, aux ofTiciers des élections et, en appel, à la cour des aides. Les élus n'étaient plus, connue l'indiquait leur dénomination, des magistrats nonunès par les suffrages des contribuables , mais des titulaires de charges vénales ; la vénalité était aussi le mode de recrutement suivi pour la cour des

aides. Nées du privilège et associées à la cause des priAllégiés . ces deux juridictions protégées par l'inamovibilité se montraient favorables aux intérêts des possesseurs de biens nobles. Comment conciher l'existence de ces charges, que le Trésor n'était i)as en mesure de rembourser, avec le principe de l'égalité devant l'impôt ? On conserva aux élections et aux cours des aides leur compétence primitive en matière de taille ; mais toutes les fois qu'un impôt nouveau était créé , l'assiette . la répartition et le contentieux étaient attribués aux intendants. On procéda ainsi, pour la capitation et les vingtièmes, à la grande indignation de la cour des aides qui fit, à ce sujet, les plus vives remontrances. Les magistrats avaient tort cependant de crier à la spoliation , puisqu'ils étaient mainteims dans leurs attributions anciennes et que le roi se bornait à ne pas les investir d'une autorité nouvelle. Comme les inqiôis nouveaux étaient exigibles contre tous les propriétaires, nobles ou roturiers , sans exception ni privilège , le gouvernement se méfiait, avec raison, de juridictions attachées à la cause du privilège ; par crainte de se heurter contre la résistance de juges inamovibles et pénétrés de l'esprit seigneurial , le gouveruemeut confiait le succès des nouvelles taxes aux intendants , c'eslà-dii"e à des agents étrangers au pays , dépouillés de tous préjugés locaux et, par conséquent, plus aptes à faire exécuter les lois nouvelles.

L'intendant était donc reunemi des privilèges et des hobereaux, comme le pouvoir central avait été l'adversaire de la puissance politique des hauts barons; il poursuivait, par la voie administrative. le combat qui avait été terminé, au point de vue politique, l'an 1G32 . sur l'écliafaud de .Montmorency. Jusqu'au dix-septième siècle, la bourgeoisie avait lutté au profit de la royauté; depuis qu'elle était couslituèe , la royauté, à son tour, combattait pour le tiers état contre les seigneurs de village. Aussi lorsque l'intendant arrivait dans sa province , étaitil reçu par la noblesse comme un ennemi. Las gcntilshonmies tant soit peu importants s'abstenaieiit de paraiire à rinteudance. quehiuei'(jis par dédain pour l'homme qui porlait un titre modeste, le plus souvent par hosliiifè; car les privilégiés sentaient que le délégué était l'eimemi de leurs privilèges, et qu'il arrivait chargé de représenter le principe de l'égalilé devant l'impôt. Ceux qui venaient à rinteudance étaient quelques petits gentilshoninies (•amj)agnards, sans notoriété ni influence. Ils avaient quitté leurs manoirs pour solliciter un dégrèvement au prolit de leur paroisse, lors du département de la taille; à son tour, la paroisse reconnaissante ménageait les fernners du gentilhomme dans la répartition indivitluelle. A part ces quelques exceptions, la noblesse et les possesseurs de biens nobles voyaient avec défaveur des administrateurs qui étaient chargés de faire passer dans \q^ détails un principe politique qui, depuis Louis le Batailleur, réduisait chaque jour de plus en plus rimporfancc et les privilèges de l'aristocratie.

AUMINISTRATIOX.

Pcmlaiit la Ucvoliition, le gouvenieiucnt est coiilié il des coi'ps collectifs , chargés de faire exécuter les décrets des assemblées délibérantes. Ce sont les chambres qui gouvernent au nom de la nation par le conseil des minisfres de 178Dà 1793; parles comités, de 1793 à lan 111, et par le Directoire exécutif, de Tan III a l'an YIII. La politique jalouse, défiante, égalilaire de cette époque repousse l'unité comme Iroj) seml)lablc à la royauté. Les législateurs craignent tellement le mal que peut faire le ])ouvoir que. pour rempcclicr, ils le chargent de freins, sans s'inquiéter du bien que ces obstacles l'empêcheront de faire.

L'organisation administrative dans les départements procède du même esprit. Pour le département, un conseil général délibérant par intervalle et représentant la volonté des citoyens, comme l'Assemblée nationale représentait celle du pays; un conseil permanent composé de huit membres et, plus tard, un directoire départemental de cinq membres, formé sur le modèle du Directoire exécutif, chargés de faire exécuter les décisions du conseil général. Pour FarroucUssement ou district, un conseil et un directoire de district. Pour les municipalités elles-mêmes, la constitution du ~) fructidor an III avait créé , dans chaque canton, un corps déhbôrant composé de tous les agents municipaux des communes situées dans la circonscription cantonale. En un mot, à tous les degrés de la hiérarchie administrative, l'action était confiée à des assemblées multiples, dont les membres se surveillaient et se limitaient réciproquement. L'unité était ])artout repoussée comme ayant un caractère monarchique et contraire à l'esprit du temps.

Sous le Consulat et l'Empire, la réaction condamne le système des corps multiples ; l'action administrative leur est enlevée et confiée à des agents uniques, aux préfets, sous-préfets et maires. Les conseils généraux, d'arroudisselucnt et municipaux sont conservés , mais leurs allril)ulious sont principalement consultatives et délibératives; l'action est en dehors de leur cojnpétence, et partout on applique le principe que : « délibérer esl le fuit de plusieurs , arjir le fait d'un seul». C'est sur le même principe qu'est constitué le pouvoir politique. Au premier consul ou à l'empereur appartient l'action gouAcrnemcnlale; mais, à coté de lui, le conseil des ministres et le conseil d'État ont la mission d'éclairer, par leurs avis, la direction politique du gouvernement ou la solution des all'aires administratives imporlantes.

L'action du pouvoir central devient absorbante comme la volonté de l'empereur; le gouvernement autouomiquc des départements et des communes aurait été inconciUable avec celte vigoureuse impulsion vers la centralisation, et, en conséquence, la nomination des miMubres du conseil général était faite par le ])remicr consul, et celle des conseillers municipaux par le préfet. Mieux que Louis XIV , l'empereur pouvait dire: «L'État, c'est moi»; sa volonté était partout ])résentc et, directement ou indiroclement, elle pénétrait jusqu'aux

extrémités les plus reculées de l'empire et jusqu'aux plus petites fractions du territoire.

Sous la Restauration , nous trouvons une anomalie, dont on ne voit pas un autre exemple dans l'histoire des institutions administratives. Au sommet, le roi est investi d'une autorité tempérée par les attributions des chambres; le roi constitutionnel règne et ne gouverne pas. C'est la nation qui se gouverne elle-même par ses mandataires, sous les yeux d'un souverain modérateur. Le self-government conduit la politique , mais il demeure étranger à l'administration locale. C'est le roi qui nomme les conseillers généraux et le préfet qui désigne les conseillers municipaux. Sous ce rapport , l'autorité du pouvoir royal est même plus absolue que celle de l'empereur; car l'empereur et ses préfets devaient choisir parmi deux candidats que présentaient, pour chaque place, les collèges électoraux, tandis que le roi et les préfets avaient le droit de désigner les conseillers généraux ou municipaux, sans aucune condition de candidatui'e.

Cette dissemblance entre la politique et l'administration disparut sous le gouvernement de Juillet. Les membres des conseils généraux , d'arrondissement et municipaux furent nommés par les suffrages d'électeurs censitaires , comme l'étaient les membres de la chambre des députés. Les élections administratives reposèrent sur le même principe que les élections législatives, et toute la difi'èreuce consista dans la plus ou moins grande extension du corps électoral. Par une transaction empreinte de l'esprit de modération et de justemilieu, qui était le caractère du temps, la nomination des maires fut attribuée au roi et aux préfets , suivant l'importance des conomunes, à la condition seulement de choisir les maires parnii les membres élus du conseil municipal.

La révolution de Février, faite au nom du droit électoral, étendit le vote à tous les citoyens. La pominatiou des maires fut, conformément à Fesprit du temps, attribuée au suffrage universel, sinon directement, au moins d'une manière médiate; car un décret du 3 juillet 1848 disposa que , dans les communes ayant moins de six mille habitants , les maires seraient élus par les conseils municipaux. Depuis le 2 décembre 1851 Finterveufion du gouvernement devint prépondérante, et les maires purent, d'après la loi du 5 mai 1855, être choisis par Fcmpereur ou le préfet, en dehors des membres du conseil municipal. Enfin une loi du 14 avril 1871 a confié Félection des maires aux conseils municipaux, sauf dans les villes chefs-lieux de département ou d'arrondissement, quelle que soit leur population, et dans celles qui ont plus de 20,000 habitants, alors même qu'elles ne sont pas des chefs-lieux. Ainsi, tous les faits historiques, sauf une remarquable exception sous la Restauration, démontrent que l'administration, quoique distincte de la politique, est toujours empreinte de son esprit et obéit à son impulsion générale. Nous allons voir la continuation de notre proposition chez les autres peuples.

ADMINISTEATION.

L'Angleterre est un pays de haute aristocratie et d'esprit aristocratique. Non-seulement les barons . mais encore toutes les classes de la nation sont pénétrés de cette manière de penser et de sentir, de sorte qu'on a pu dire avec raison que si la chambre des lords était dissoute, l'aristocratie n'en serait pas moins toute-puissante , parce que l'acte de dissolution ne détruirait pas l'esprit aristocratique. La situation des hautes classes en Angleterre et l'état de l'esprit public s'expliquent par l'histoire de ce pays, et surtout parla remarquable intelligence que les barons ont déployée dans la conduite des afl'aires publiques.

Tandis que chez nous la royauté s'alliait au tiers état contre la noblesse . de l'autre côté de la Manche rarisfocratie a combattu avec la bourgeoisie contre l'absolutisme, pour la défense des droits individuels ; il est résulté de cette coumiuuauté d'intérêts une confiance constante du peuple envers la classe prépondérante, confiance que l'aristocratie s'est efforcée de mériter, en prenant les droits de tous sous sa protection. D'un autre côté, la noblesse anglaise n'a jamais cherché à s'exonérer des charges publiques; elle a, au contraire, toujours supporté sa part d'impôts et recherché les fonctions gratuites, même les fonctions onéreuses par les dépenses qu'elles occasionnent. C'est par la réunion de ces causes qu'elle est devenue une aristocratie pohtique, parlementaire, prépondérante, tandis que chez nous la noblesse féodale , vaincue par la royauté, s'est rattachée à quelques privilèges secondaires et aux faveurs de la domesticité royale. Réduite à ce rôle subalterne , n'ayant plus de raison d'être parce qu'elle ne rendait aucun service, jouissant de privilèges immérités parce qu'elle les obtenait sans compensation . elle a péri de mort violente; mais elle serait morte naturellement, un peu plus tard, parce qu'elle n'avait pas de principe vital.

En Angleterre, l'aristocratie occupe la chambre des lords et un certain nombre de sièges a la chambre des conmiunes. L'ainé de la famille vote à la chambre haute, souvent le cadet à la seconde chambre; partout elle répand sou esprit et fait intervenir son action puissante , conservatrice et cependant douée d'une féconde initiative. Dans les comtés, l'administration est conduite par des honmies du pays, choisis sur les lieux par la Couronne et cjui suivent l'esprit du gouvernement central spontanément , sans qu'il soit besoin de leur envoyer des ordres, des instructions ou des circulaires.

La Couronne choisit les juges de paix parmi les grands propriétaires du comté , sans condition résultant de candidatures électives. Ces magistrats , qui n'ont aucune relation avec le sufl'rage des électeurs, sont cependant investis de pouvoirs considérables. Réunis en sessions trimestrielles, ils peuvent frapper des taxes provinciales pour les dépenses du comté. Chose extraordinaire! c'est dans le pays du sel/-govcrament par excellence, dans un pays où le pouvoir royal a été si rudement ramené au

principe du vote de l'impôt par la nation, dans un pays qui a perdu la plus belle de ses colonies pour avoir méconnu ce droit , c'est dans ce pays que des taxes locales peuvent être établies par des juges de paix désignés par la Couronne et étrangers au vote des électeurs. A un point de A'ue, il y a là une anomaUe, une dissemblance entre les principes du gouvernement et ceux de l'administration; mais l'incohérence disparait si on remarque que cette puissance appartient à de grands propriétaires, que les habitants sont habitués à considérer comme leurs représentants naturels. Au Ueu d'avoir, comme nous, des conseils généraux électifs, c'est-à-dire des chambres de députés au petit pied . l'Angleterre a une chambre des lords en petit, dans chaque comté; c'est la prédominance de l'esprit aristocratique qui se fait sentir aux extrémités comme au centre de la circonférence.

Il convient de dire, du reste, que dans ces derniers temps cette anomalie a souvent été attaquée et qu'elle pourrait bien cesser dans un avenir peu éloigné. [Voij. Grande-Bretagne.)

La Belgique a été occupée par nos armées, et nos institutions y ont laissé des traces profondes. L'aristocratie n'y a plus de priA'ilége , et. si elle a quelque importance dans ce pays, cette importance est exclusivement de fait. L'administration n'y est donc pas aristocratique, et ses procédés se rapprochent plus de nos institutions que des institutions anglaises. Les Belges ne nous ont cependant pas servilement copiés, et leur remarquable intelligence des affaires pubhques les a conduits à établir un système qui tient le milieu entre le selfgovernment aristocratique de l'Angleterre et la régularité hiérarchique de notre administration. Comme le sénat et la chambre des représentants, les conseUs des provinces et des communes y procèdent de l'élection. Dans les fonctions administratives, la nomination par le roi joue un rôle assez important, mais l'action administrative y est moins envahissante que chez nous. Si les particuUers lésés par les actes de l'administration veulent se plaindre, ils ne sont pas obligés de s'adresser à des tribunaux administratifs spéciaux ; la justice ordinaire n'est pas tenue en défiance , et la pratique a prouvé que l'on n'avait pas à redouter des tribunaux belges l'antagonisme que chez nous l'administration redoute si fort.

Dans aucun pays, la vérité de notre proposition n'éclate avec autant d'évidence qu'aux États-Unis; là prévaut le système fédératif, l'autonomie de l'État , l'indépendance de l'individu; les attributions du pouvoir central y sont aussi peu noml)reuses que possible , et le citoyen, loin de tout attendre du gouvernement, est pénétré du principe: -Ye compte que sur toi-même; l'intervention de l'autorité lui parait être une atteinte à sa personne, à sa libre initiative, et il aime mieux s'exposer aux inconvénients du désordre que de se soumettre à une poUce trop bien faite. Dans ce pays , les mêmes causes qui feraient trembler les mè-