CONQUÊTE. — CONSEIL D'ÉTAT

droit privé. Si le pays conquis est un État con- •Stitulionnel, où la souveraineté soit partagée enire le prince et le peuple, le conquérant n'est pas tenu de respecter ce partage'; il conquiert non -seulement la part de souveraineté du prince, mais aussi celle du peuple. Le conquérant est ainsi libre de gouverner suivant la constitution établie, ou suivant un autre •régime de son choix, et ce dernier cas est le plus fréquent, vu le caractère essentiellement militaire de l'autorité nouvelle. Les actes du conquérant deviennent définitifs si le traité de paix qui met fin à la guerre le confirme dans la possession du pays conquis et lui en confère la propriété. Le traité de paix détermine sous quelles conditions a lieu ce transfert de propriété. Si, au contraire, le conquérant ne conserve pas la province occupée , soit qu'il la perde dans le cours de la guerre , soit qu'il la restitue à la paix, l'ancien propriétaire, en rentrant dans ses domaines, exerce le droit de postliminie. C'est le droit en vertu duquel les clioses prises par l'ennemi sont remises dans leur premier état quand elles reviennent à leur propriétaire primitif. C'est alors que se font jour les suites et les complications de l'état provisoh'e qui a pesé sur le pays durant la période de la conquête. [Voy. Postliminie.)

Jules Grenier.

Comparez : Influence, Prépondérance, Sauvage.

CONSCRIPTION. Votj. Armée, Recrutement, Remplacement.

CONSEIL AULIQUE DE L'EMPIRE [Reichs- Tiofralh). C'était l'autorité administrative la plus élevée de l'empire germanique ou plutôt la seule qui existât; mais ses attributions administratives, principalement féodales, étaient assez restreintes. Ce conseil était en même temps l'une des deux cours suprêmes de l'empire; il siégeait à Vienne, tandis que l'autre cowc[lieichskammergericht) , purement judiciaire, et sur laquelle les états avaient une certaine influence, était établie à Wetziar. C'est l'empereur qui nommait les dix-liuit conseillers auliques ; il était seulement tenu d'en clioisir six parmi les protestants. Quand les six protestants étaient d'accord, ils constituaient le tribunal en état de partage, c'est-à-dire qu'il y avait parité de voix. Chaque empereur, à son avènement au trône, devait donner une nouvelle institution aux conseillers dont les fonctions cessaient avec la mort du souverain qui les avait nommés.

Il y avait des conseils auliques d'une moindre importance dans divers États allemands. Le titre de conseiller aulique (Ilofraih) ne fut d'abord donné qu'aux membres du tribunal; plus tard il est devenu purement honorifique, et il est encore conféré de nos jours, surtout à des savants. . M. B.

CONSEILS DE DÉFENSE. Voij. Conseils de guerre.

1. On ne doit pas oublier que la guerre est un état violent et ciu'ellc donne raison au plus fort : aussi ne dit-on pas ici ce qui devrait 6ti'«, mais ce qui est.

CONSEILS D'ENQUÊTE. Foy. Conseils de guerre.

CONSEIL D'ÉTAT. Denisart et,, après lui, Merlin ont défini ainsi le conseil d'État: «C'est une assemblée de personnes choisies par la loi pour connaître de tout ce qui concerne l'administration générale du royaume, tant pour l'intérieur que pour l'extérieur.» Cette définition, qui a pu être faite sous l'ancienne monarchie et sous le régime qui a précédé 1789, ne donnerait pas une juste idée de l'importance de ce conseil, du rôle qu'il a joué, de ses attributions, de son fonctionnement et de l'heureuse influence qu'il a exercée sur l'organisation de tous les services sous les gouvernements qui se sont succédé depuis et y compris le Consulat et la Constitution du 22 frimaire an VIII. Eu remontant vers le berceau de la monarchie, on voit poindre cette institution, elle nait de la force des choses; mais jusqu'à notre grande révolution, son existence est toujours de fait et non de droit. Elle reste longtemps vague et confuse, mêlée avec le pouvoir judiciaire. Son développement est irrégulier et ses attributions mal définies, malgré les nombreuses oi'donnances et les édits qui ont essayé de la réglementer, notamment depuis 1413 jusqu'à 1738. Le souverain peut , à son gré, la conserver ou la supprimer, étendre ses attributions ou les restreindre, augmenter ou diminuer le nombre de ses membres, les consulter ou en modifier l'organisation; puis elle disparait ensevelie dansl'ablme qui engloutit tous les pouvoirs. Son absence fit comprendre sa nécessité ; et le conseil d'État reparut avec une existence mieux fondée et plus solide. La règle succéda pour lui à l'arbitraire, il devint une institution constitutionnelle inhérente à la loi du pays, un rouage essentiel de la machine gouvernementale, un moyen puissant d'organisation et d'administration dans la main d'un pouvoir exécutif intelligent.

La différence dans le principe amena la différence dans les attributions, dans les avantages qui en résultèrent pour la France. Un coup d'oeil rapide jeté sur les différentes époques que cette institution a traversées fera comprendre ce qu'elle fut autrefois et ce qu'elle est aujourd'hui.

ANCIENNE ilONARCHIE.

Dans un discours adressé à Louis XIV, Guillaume de Lamoignon disait : « Un homme ne peut pas porter lui tout seul le poids de la souveraineté ; quelque vaste que puisse être son intelligence, ses vues sont toujours plus courtes que son pouA'oir, et l'étendue de son esprit ne répond jamais à celle de son État. Il n'y a que Dieu qui puisse éclairer immédiatement par ses regards tout ce qu'il conserve par sa puissance. Les souverains ont besoin de seconds sur lesquels ils se déchargent d'une partie des affaires qui pourraient autrement ou les avilir par leur bassesse ou les accabler par leur pesanteur. Il faut qu'ils empruntent des yeux, des oreilles et des mains , s'ils veulent voir toutes les actions, écouter toutes les requêtes et pour-

CONSEIL D'ETAT

voir à toutes les nécessités de leurs sujets. Il faut qu'ils clierclient parmi eux des personnes capables de les soulager dans leurs travaux, et qu'ils versent dans leur ministère une partie des choses qui font la tranquillité de leur règne. » En expliquant ainsi l'origine du parlement, le premier président expliquait celle du conseil d'État; ces deux corps, depuis séparés, n'ont fait longtemps qu'un seul et même corps, et sous des rois dont le pouvoir était illimité. En l'absence de toute charte et constitution, le conseil du roi ou parlement n'eut d'autre raison d'être que l'impossdjililé pour le souverain de voir et faire tout par lui-môme.

Sous les rois de la première race, les atfaires générales, comme les affaires particuhères, étaient portées devant la nation assemblée deux fois par an, en champ de mars et en champ de mai. Cela put durer tant que le territoire fut resserré dans d'étroites limites, les sujets peu nombreux et les afl'aires très -simples et rares. Mais quand la France s'agrandit, quand les besoins créèrent des intérêts, et les intérêts des conflits de tous les jours, il fallut renoncer aux assemblées nationales pour les décisions quotidiennes, et les rois formèrent autour d'eux une réunion d'hommes éclairés auxquels ils confièrent l'examen des questions qui surgissaient, et même le jugement des procès entre leurs sujets. Le conseil suivait le roi partout où il allait, même dans ses expéditions militaires. Ce conseil était le plus souvent composé des officiers attachés à sa personne, du comte du palais, de l'archi-chapelain et d'hommes choisis par lui dans la noblesse et le clergé. Le roi le présidait le plus souvent, il le consultait même sur les questions de paix et de guerre, comme sur les affaires intérieures du royaume. Les mêmes raisons qui l'avaient fait établir démontrèrent bientôt son insuffisance; le grand nombre des affaires alla toujours croissant avec la civilisation : les rapports entre les vassaux, entre ceux-ci et leurs seigneurs, entre tous les sujets et le souverain, entre les intérêts privés et l'intérêt général, exigeaient une variété de connaissances qu'une assemblée aussi restreinte ne pouvait ofl'rir et un emploi de temps qu'elle ne pouvait donner.

L'administration de la justice , premier besoin des peuples, ne pouvait s'accommoder de ce conseil ambulant et sans études spéciales; la nécessité de séparer le jugement des litiges particuliers de l'examen des affaires publiques fut reconnue. Le conseil fut divisé en deux institutions bien distinctes: l'une s'appela le Parloir au roi , le Parlement. Elle fut établie à résidence fixe, et chargée de distribuer la justice entre les sujets de tous les ordres , dans leurs relations contradictoires: elle eut une délégation complète, c'est-à-dire nue juridiction propre : ses décisions n'avaient pas besoin d'être homologuées par le roi. Elle comprenait dans son ressort le civil et le criminel ; plus tard, elle étendit le cercle de ses attributions; elle fit des règlements, elle prétendit remplacer les états généraux, lorsqu'ils n'étaient pas assemblés. Elle s'arrogea le droit de remon-

trance, et prétendit même que les ordonnances et même les édits bursaux ne pouvaient être exécutoires sans son homologation.

L'autre institution prit le nom de conseil (ÏÉtat; dans le langage le plus ordinaire. Conseil du roi, et pour ses assemblées générales, le nom de Grand Conseil. Toutes les affaires où l'intérêt général était engagé furent de sa compétence. La police du royaume, l'utinté publique, les mesures financières, les questions de domaine public, celles que présentent les voies de communication , les besoins de l'armée et de la marine, l'organisation des services, les nécessités journalières de la poUlique, exigent une célérité incompatible avec les habitudes judiciaires, et veulent que la délibération soit prise d'un point de vue plus élevé et plus étendu que les applications des principes du droit aux conflits privés. jS'ous ne rappellerons pas ici comment toutes ces attributions furent successivement confiées au conseil d'État, elles étaient immenses et demandaient nne diversité d'aptitudes qui devait amener dans la composition du conseil des personnes appartenant à toutes les parties de l'achninistration intérieure et extérieure de la France. C'est le conseil d'État qui préparait les édits , ordonnances et règlements, il prononçait sur les demandes et interprétations de ces mêmes ordonnances et édits, sur les conflits de juridiction, les règlements des juges en matière civile et criminelle, sur les évocations pour cause de parenté et autres cas. Les affaires fiscales jugées par la cour des aides lui étaient soumises, comme aussi les appels des ordonnances d'intendants, ceux de la cour des comptes et du conseil des prises maritimes , les prises à partie , les évocations pour les matières bénéficiales, féodales et domaniales. Il n'y avait pas, sous l'ancien régime, de cour de cassation; le grand nombre des coutumes et les différences qui existaient entre elles, ne rendaient pas indispensable l'unité de jurisprudence. Mais enfin, l'erreur, l'esprit de parti ou toute autre cause inhérente à la faiblesse humaine pouvait amener des abus et même la violation des lois dans les décisions des parlements. Malgré les titres qu'ils se donnaient de cours souveraines , leurs arrêts pouvaient être revisés et cassés par le Grand Conseil , dont la suprématie était , par ce seul fait, établie au-dessus des prétentions du parlement de Paris.

Mais la nature même des objets soumis à son examen indique que ses décisions ne pouvaient être indépendantes du pouvoir royal: même en matière coutentieuse et pour ainsi dire judiciaire, elles n'étaient définitives et exécutoires que par la sanction que leur donnait le souverain. Il n'y avait pas délégation, c'était une justice retenue; par l'établissement du parlement, le roi avait réservé les attributions de son conseil et en avait gardé la présidence: «JN'os rois, dit Denisart, se sont depuis longtemps reposés sur le chancelier, qui par sou titre est clicf-né du conseil, du soin de présider au conseil des parties ; néanmoins, le roi est toujours réputé présent. Il y a à côté

CONSEIL D'ÉTAT

de M. le chancelier un fauteuil vide dans lequel Sa Majesté est présumée entendre le rapport. »

Pour remplir ses devoirs avec toute la spécialité de connaissance que demandait la diversité des affaires, le Conseil du roi était divisé en différents départements. Le premier, auquel on donnait plus particulièrement le nom de conseil d'État, avait dans ses attributions tout ce qui avait rapport aux négociations avec les puissances étrangères, à la paix, à la guerre et aux alliances. Il était composé d'un petit nombre de personnes, qui avaient le titre Administre d'État, qu'elles conservaient même quand elles n'en faisaient plus partie. Le département s'appelait aussi Conseil d'en haut, et quelquefois Conseil des affaires étrangères.

Le second département se nommait Cojiseil des dépêches. On y examinait les affaires concernant l'administration intérieure du roj'^aume. Le chancelier, quatre secrétaires d'État, les ministres et quelques conseillers désignés par le roi, en étaient membres.

Le troisième était le Conseil royal des finances. Le chancelier, le chef du Conseil des finances, le contrôleur général, les ministres et un certain nombre de conseillers d'État, y avaient leur entrée.

Le quatrième était appelé Conseil du commerce. Son nom définit ses attributions. Le chancelier, le contrôleur général, le secrétaire d'État qui avait les affaires du commerce, y Siégeaient avec les conseillers que le roi avait choisis.

Enfin, un cinquième département rendait la justice sous le titre de Conseil des parties; il était aussi connu sous le nom de Conseil privé. Il avait pour compétence toute la partie judiciaire du Conseil du roi; c'était la section du contentieux de cette époque. Les demandes en cassation d'arrêts rendus par les cours supérieures y étaient portées. Le garde des sceaux y avait entrée et prenait séance après le chanceher; les maîtres des requêtes y faisaient les rapports, debout à côté du fauteuil réservé au roi. Ce conseil suivait le roi partout, excepté à l'armée. Il tenait ses séances dans une des salles du palais habité par Sa Majesté, et chez le chancelier quand le roi allait à la guerre.

La place de conseiller d'État n'était pas un office, mais une dignité conférée par lettres patentes que le roi adressait à la personne choisie. Sous la minorité de Louis XIV, le nomire en ayant été abusivement augmenté, un règlement du 3 janvier 1673 en fixa ainsi la composition : le chancelier, le garde des sceaux, vingt et un conseillers d'État ordinaires, dont trois d'Église et trois d'épée, le contrôleur général des finances, deux intendants des finances , et douze conseillers d'État servant par semestre. Celte dignité était entourée d'une si grande considération, que dans ses mémoires, lorsqu'il veut donner une haute idée d'un militaire distingué, Saint-Simon ajoute : // était conseiller d'Étnt d'épée.

Nous ne suivrons pas le Conseil du roi dans tous ses actes depuis sa création: ce serait

faire l'histoire de tous les édits, règlements et ordonnances de l'ancienne monarchie. Nous ne citerons qu'une seule phase de son existence, parce qu'elle suffira pour mettre en lumière toute l'importance de ce corps , et tout le parti que, dans l'intérêt public comme pour sa gloire, un roi peut tirer d'un instrument aussi actif, aussi intelligent, en lui donnant le droit de fonctionner avec conscience et liberté.

La guerre de la Fronde , la part qu'y avait prise le parlement, avaient inspiré à Louis XFV un profond ressentiment contre cette magistrature; il s'était promis de l'humilier et de la soumettre en lui montrant qu'il pouvait faire de bonnes lois, même sur les matières qui la concernaient, sans avoir besoin d'elle et même malgré elle; il voulait réformer la législation civile et criminelle, et commencer cette série de sages ordonnances qui devait s'appeler le Code Louis. Il résolut de confier celte grande entreprise au conseil d'État, à l'exclusion complète du parlement. Le plus grand secret fut recommandé, les assemblées furent longtemps mystérieuses. Là siégeaient: Voisin, Hotman, de Villeroy , Colbert , de Machault, de Verthamont , Poncet, Boucherai, Pussort, l'oncle de Colbert, et le chancelier Séguier, dont les noms suffisent à rillustration d'un corps. Le roi voulut leur communiquer directement ses idées qu'il avait lui-même tracées par écrit ; les séances se tenaient au Louvre chez le roi même, et le 25 septembre 1665, Louis XIV en fit l'ouverture, et après avoir salué l'assemblée, il lui dit: «Depuis longtemps je souhaite de me rencontrer dans cette assemblée pour faire régner la justice dans mon royaume. Je sais qu'il en a un grand besoin par les désordres que la guerre et ma minorité ont causés. Depuis longtemps, je cherche les moyens de les réparer; la chose ne m'a pas paru impossible, quoique certainement j'y reconnaisse de grandes ditficultés ; mais cette considération m'oblige d'autant plus à l'entreprendre. Un prince qui a de l'ambition, doit s'appliquer fortement aux choses difficiles. J'espère du secours et de la coopération de Messieurs, que cette œuvre recevra les succès que j'en attends, d'autatit plus que je suis résolu de m'y appliquer avec assiduité, et que le conseil assemblé au jo^a-d'hui n est pas pour U7ie ou plusieurs années, et f entends l'employer et l'appeler auprès de moi pendant le cours de tonte ma vie. »

La grande œuvre de la réformation commença. Le roi présidait le plus souvent, et en lisant les procès-verbaux on est surpris de la liberté qui régna dans la discussion, et de la déférence qu'en toute occasion le monarque montra pour tous les conseillers qui y prenaient la parole. Rien ne put arrêter le cours de ce travail, et le roi ayant passé l'automne de 1665 et l'hiver à Fontainebleau pour chasser, le conseil se réunissait à Essonne, village voisin , afin que Sa Majesté pût s'y rendre et y prendre part.

Il y avait quinze mois que cette élaboration

CONSEIL D'ÉTAT

était continuée avec la même assiduité et le même mystère, quand le premier président du parlement de Paris, Guillaume de Lamoignon, crut deviner quon mettait à fin une entreprise de la compétence du parlement et que Texclusion de sa compagnie allait entraîner pour elle une diminution de considération et de pouvoir: il alla au-devant du coup : il aborda le roi en lui disant que rien ne serait plus glorieux pour son règne que de réformer la justice, et qu'il venait lui soumettre un grand travail qu'il avait préparé à ce sujet. Louis lui répondit: «M. Colbert emploie actuellement M. Pussort à ce travail; voyez M. Colbert et concertez-vous avec lui." Force fut donc d'admettre aux délibérations du conseil d'État, le premier président, les présidents à mortier, et quelques conseillers comme députés du parlement, et à compter de ce jour, les séances se tinrent cbez le chancelier Séguier. Dès leur introduction, les délégués parlementaires voulurent faire reviser tout ce qui avait été fait sans eux, ils critiquèrent comme trop expéditives toutes les dispositions adoptées, mais leurs attaques échouèrent contre la ténacité de Colbert et de Pussort, et toutes les réformes furent maintenues.

Ainsi fut mise à fin la première ordonnance de réformation du mois d'avril 1667, sortie presque complète des mains du conseil d'État seul. A peine ce grand ouvrage terminé, le conseil se remit à la besogne, et en 1669 parut la célèbre ordonnance sur les eaux et forêts, puis en 1670 l'ordonnance de réformation de la justice criminelle, en 1673 celle du commerce, en 1681 celle de la marine. Nous nous bornons à cette énumération, conune spécimen des immenses travaux du conseil d'Etat, toutes ces ordonnances portant pour mandement ces mots: «à ces causes de l'avis de notre conseil et de notre certaine science, pleine puissance et autorité royale, etc.» Le conseil d'État mit ainsi la main dans tous les grands actes du règne de Louis XIV. Qu'on retire de ce règne la gloire militaire, et les œuvres de cette assemblée si laborieuse et si persévérante sutïïraient pour son illustration. Il n'est qu'un grand acte au bas duquel on ne lit pas ces mots de l'avis de notre conseil, mais seulement ceux-ci: c ces causes et de notre certaine science, et c'est l'édit d'octobre 1685, portant révocation de l'édit de Nantes. Si c'est uu grand honneur pour le conseil d'État que Louis XIV, à l'apogée de sa toute-puissance, n'ait pas osé lui soumettre cette désastreuse mesure, ce fut un grand malheur pour la France, car nous devons penser qu'il y aurait rencontré une courageuse opposition.

Ce long et judicieux usage que le roi fit de son conseil pendant tout son règne, a démontré que sous quelque régime que ce soit, cette institution n'est pas seulement utile, mais indispensable. Sans être un pouvoir constitutionnel, sans avoir des droits, des devoirs et des attributions bien définies , le conseil d'État a conquis sa place et sa raison d'exister; et le souverain qui avait dit : l'État, c'est moi, sut, en lui don-

nant une grande indépendance dans la délibération, donner en même temps à ses sujets des garanties que l'éducation politique ne permettait pas encore de chercher dans un régime représentatif ou parlementaire. [Yoij. Conseils.)