GOUVERNEMENT CONSULAIRE ET IMPÉRIAL

Aussi quand la journée du 18 brumaire vint apporter le grand remède aux maux qu'endurait le pays, le prenlier soin de ceux qui arri- Tèrent au gouvernail fut de rétablir un conseil d'État.

Les articles 52 et 53 définissaient ainsi ses attributions: « Sous la direction des consuls, le conseil d'État est cbargé de rédiger les projets de lois et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. C'est parmi les membres du conseil d'État que sont toujours pris les orateurs chargés de porter la parole , au nom du gouvernement , devant le Corps législatif.»

On voit déjà par cette seule définition quel rôle il va être appelé à jouer dans la régénération de la France. Nous avons tenu à montrer ce qu'il fut sous Louis XIV ; mais voici venir les grands jours du conseil d'État: il n'existe plus seulement par la volonté du maître et ne faisant que ce que le maître permet qu'il fasse ; il est dès à présent un des grands corps de l'État; il a sa place dans la Constitution: sa compétence est inévitable; c'est pour ainsi dire un pouvoir constitutionnel; et la meilleure manière de démontrer ce que peut être ce rouage politique, c'est de présenter les travaux du conseil d'Etat institué en l'an VIII. Il a devant lui le chaos qu'a laissé l'anarchie: mais il a à sa tête un génie organisateur; et bientôt, secondant ses intentions, il -établit toute la compétence administrative par la loi du 4 pluviôse même année. Aussitôt sort de ses délibérations le projet de Code Napoléon, ce monument complet de législation civile, qui fait succéder une désirable uniformité à cette bigarrure de statuts et de coutumes qui rendait les Français étrangers les uns aux autres, et

faisait dire à Voltaire qu'en France on changeait de législation en changeant de chevaux de poste. Le Corps législatif étant muet, c'est dans les discussions du conseil d'État et dans ses exposés de motifs qu'il faut chercher les raisons de cette admirable loi, premier fondement de l'égalité dans la société française. Ce travail est bientôt suivi des Codes de procédure, de commerce, d'instruction criminelle, et du Gode pénal.

S'il eût fallu faire repasser cet ensemble de lois par les débats des chambres des députés et les discussions du régime parlementaire, la France n'eût pas été de longtemps en possession d'une législation aussi complète, qui fut promptement adoptée ou imitée par toutes les nations européennes, que les peuples conquis ont conservée, et qui a fait faire au monde un progrès immense dans la civilisation. Ce n'est qu'un conseil d'État travaillant à huis clos, qui ne cherche pas dans la publicité de ses travaux une vaine popularité , qui peut opérer en aussi peu de temps un aussi grand changement. Ses discussions ne consistent pas en grands discours solennels adressés à des électeurs qu'on flatte, mais en observations courtes, précises, sohdes et sans prétentions.

Aux attributions conférées à ce conseil par la constitution nouvelle, le décret réglementaire du 5 nivôse de l'an VIII vint faire une addition considérable. Après avoir fixé le nombre maximum des conseillers d'État à quarante, divisés en cinq sections, ce décret dit, article 1 1 : « Le conseil d'État développe le sens des lois sur le renvoi qui lui est fait par les consuls des questions qui leur ont été présentées. Il prononce d'après un semblable renvoi: 1° sur les conflits qui peuvent s'élever entre Fadministration et les tribunaux ; 1° sur les affaires contenlieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. » Cet article , dans son apphcation, donna au conseil d'État un immense pouvoir: sous le prétexte d'interprétation, on le vit se faire véritablement législateur et même magistrat de l'ordre judiciaire. Les avis du conseil d'État exphquant la loi, et disant dans quel sens elle sera désormais appliquée, furent regardés comme la loi elle-même; ils furent insérés au Bulletin des lois, et les tribunaux, la cour de cassation elle-même, furent obligés de s'y conformer. La juridiction en matière contentieuse enlevée aux ministres, et la délation des conflits, achevèrent de donner au conseil d'État une suprématie sur toutes les autres institutions administratives ou judiciaires. Faisons ici observer que l'article 4 de ce même décret du 5 nivôse an Y III ne donne aux ministres que la faculté d'entrer dans l'assemblée générale, mais sans que leur voix y soit comptée.

Les appels comme d'abus avaient, jusqu'en 1789, été dévolus au parlement: le rélabhssement du culte pouvait ramener et ramena, en effet, des prétentions et des luttes dangereuses dont il fallait prévenirle retour. Ces matières sont toujours déhcales; elles soulèvent non-seulement des questions de fait et de droit, mais

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surtout encore des questions d'opportunité. L'intérêt poUtique, l'intérêt gouYcrnemeulal peuvent s'y trouver engagés. L'appréciation n'en peut être utilement faite que par un corps placé à la hauteur où se trouve le conseil d'Etat. Aussi, les articles organiques du Concordat l'investirent de la mission de statuer sur ces sortes d'affaires : les réclamations incessantes du clergé n'ont point prévalu contre cette attribution.

Le séuatus-consulte du IG thermidor an X éleva à cinquante le nombre possible des conseillers d'État, et l'article 68 donna, pour la première fois , voix délibérative aux ministres. L'Empire succédant au Consulat , un autre sénatus-consulte du 1 8 floréal an XII, développant la constitution impériale. fixa à vingt-cinq le nombre des conseillers d'État présents nécessaire pour délibérer, et divisa le conseil en six sections. La disposition la plus importante de cet acte constitutionnel est l'article 77 : « Lorsqu'un membre du conseil d'État a été porté pendant cinq années sur la liste des membres du conseil en service ordinaire, U reçoit un brevet de conseiller d'État à vie. Lorsqu'il cesse d'être porté sur la liste du conseil d'État en service ordinaire ou extraordinaire, il n'a droit qu'au tiers du traitement de conseiller d'État. 11 ne perd son titre et ses droits que par un jugement de la haute cour impériale, emportant peine afflictive ou infamante. »

Cette mesure, si favorable au conseil d'État, est-elle une récompense des services importants qu'il avait rendus depuis son inslallation? Est-ce un témoignage de haute confiance? ou bien a-t-on craint qu'il ne conservât pas sous l'Empire l'indépendance et la liberté de discussion qui lui avaient fait tant d'honneur sous le Consulat? A-t-ou voulu lui assurer cette indépendance en consacrant au profit de ses membres une espèce d'inamovibilité contre laquelle il n'y avait d'autre remède que de ne plus porter le nom de tel ou tel conseiller sur la liste de service ordinaire ou extraordinaire? Quel que soit le motif de cette disposition, constatons qu'elle était sans précédent et qu'elle fut depuis sans imitation.

Disons aussi que les conseillers d'Étal pouvaient cumuler plusieurs fonctions. Le décret de nivôse an VIII avait déjà créé cinq directions générales à la tôte de chacune desquelles un conseillerd'État serait mis, et l'article 8 delà loidulS germinal an X voulut qu'un conseiller d'État fût directeur des cultes.

C'est dans le décret du 11 juin iSOG qu'on trouve l'organisation complète et définitive de ce corps si éminent. Quoique placé par le sénatusconsulte du 28 floréal et le décret de messidor an XII après le Sénat dans la hiérarcliie des corps constitués , il était le premier dans l'opinion de l'Empereur et dans celle de toute la France. L'Empereur était la clef de la voûte; le conseil d'Etat en composait les nervures. C'est lui qui édifia et enchevêtra toute cette charpente du pouvoir dont l'ordonnance survécut à la chute de l'Empire et fit encore toute a force des régimes qui lui ont succédé. Bien-

tôt même on voulut son intervention comme une garantie de moralité , dans certaines entreprises qui n'ont cependant qu'un caractère particulier; l'article 37 du Code de commerce n'accorda l'existence aux compagnies anonymes qu'après autorisation donnée dans la forme des règlements d'administration publique, c'est-àdire après examen des statuts par le conseil d'État. La naturaUsation, les changements de nom, les concessions de mines, l'autorisation des poursuites contre les agents du gouvernement, le pourvoi contre les arrêtés des conseils de préfecture en matière de procès civils concernant les communes , hospices et établissements publics , l'étabUssement de communautés rehgieuses, l'acceptation de dons et legs au profit de personnes civiles , furent de son ressort. II eut la haute main dans toutes les affaires, pour peu que l'on s'aperçût que l'ordre public pouvait y être intéressé. A toutes ces attributions le décret du 11 juin .1806 ajouta encore Les décisions de la comptabilité nationale et le conseil des prises. Il régularisa en même temps le service des auditeurs qu'avait ébauché l'arrêté du 19 germinal an XI, et créa ainsi cette pépinière d'administrateurs distingués qui perpétuèrent les bonnes traditions. Les avocats au conseil eurent aussi leur institution , et ce décret réglementaire est encore aujourd'hui observé dans la plupart de ses dispositions. Enfin, pour montrer la haute estime et la considération qu'il avait pour ce corps, Napoléon !<='' rendit le 8 avril 1813 le décret suivant: «Art. If. Lorsque nous présiderons notre conseil d'État , les maréchaux de l'Emph-e et grands officiers de la couronne qui nous y accompagneront , en vertu de nos ordres, y siégeront parmi les membres dudit conseil et après les présidents des sections. Art. 2. Us prendront part à la discussion des affaires et donneront leur avis comme les autres membres du conseil. » Malgré cette illustration, le conseil d'État n'eut jamais une juridiction propre, ses décisions, même en matière contentieuse, ne furent jamais que de simples avis, ne prenant leur force et leur autorité que par l'homologation et la signature du souverain.

Le conseil d'État était à cette époque parvenu au point le plus éclatant de sa splendeur. II siégeait aux Tuileries non loin du cabinet de l'Empereur, qui le présidait toujours quand les opérations militaires ne le retenaient pas hors de l'Empire. II vivait au milieu de ce conseil dont il regardait les membres comme des collaborateurs. Nous ne pouvons mieux terminer cette esquisse rapide de l'utilité du conseil d'État, sous l'Empire, qu'en citant ce passage d'un rapport de M. de Cormenin : « Le conseil d'État était le siège du gouvernement et l'arme de l'Empereur. Ses auditeurs , sous le nom d'intendants, assouplissaient au frein les pays subjugués. Ses ministres d'État , sous le nom de présidents de section, contrôlaient les actes des ministres à portefeuille. Ses conseillers en service ordinale, sous le nom d'orateurs du gouvernement, soutenaient les discussions des lois au Tribunal, au Sénat et au Corps législatif.

CONSEIL D'ÉTAT

Ses conseOlprs en service extraordinaire, sous le nom de directeurs généraux, administraient toutes les régies des douanes , des domaines , des droits réunis , des ponts et cliaussées , de Tamortissemeut, des forêts, du Trésor; dictaient nos codes à Turin, à Rome, à Naples, à Hambourg.... A toutes les grandes époques, le génie qui organise et qui commande, devine, attire et féconde le génie qui sert et obéit. Il semble que par une sorte d'instinct sympathique , ils se rapprochent pour se confondre. Le conseil d'État reproduisait les luttes animées de la tribune dans ses graves séances, où les débats n'étaient pas sans mouvement et la parole sans empire; c'était là qu'à la voix de Napoléon toutes les illustrations civiles et militaires de la Révolution semblaient s'être donné rendez-vous. »

KESTAURATION.

La Restauration ne fit aucune mention du conseil d'État dans ses nouvelles institutions. Si elle voulait le rétablir, elle n'entendait le faire que dans la condition où il était avant 1789 : institution mobile dont l'existence ou la suppression dépendra toujours, comme son orga- Disation, de la volonté du souverain. Ce silence fit même douter de la légahté du conseil d'État, de la compétence et de la validité de ses décisions. Comme tribunal administratif, il fut même mis en question. Un arrêté du Gouvernement provisoire du 6 aATil 1814 avait dit cependant: «Le conseil d'État continuera ses fonctions.» Et un arrêté du lieutenant général du royaume, du 16 du même mois, portait nomination des membres du conseil d État provisoire; mais enfin la charte postérieure à ces actes, la charte qui reconnaissait tou-t l'ordre judiciaire, depuis la cour de cassation jusqu'aux tribunaux de commerce et aux justices de paix, et les mentionnait d'une manière expresse, oublia de parler du conseil d'État. Une ordonnance du G juillet 1814 fit cesser le doute: le roi, dans le préambule, dit qic'il s'est fait i-epréseiiter les règlements faits par les rois, ses prédécesseurs, sur celte matière, et qu'en rétablissant le conseil d'État, il va le mettre en harmonie avec les changements survenus dans la forme du gouvernement et dans les habitudes des peuples.

L'article 1" compose le conseil d'État, des princes de la famille, du chancelier de France, des ministres secrétaires d'État, des ministres d'État, etc. — Première erreur. Dès que l'article 13 de la charte avait déclaré les ministres responsables, il ne fallait pas faire entrer dans le conseil des personnages dont l'influence paralyse l'indépendance des ministres; s'Us sont responsables, ils doivent avoir une certaine liberté d'action.

L'article 2 se termine ainsi : Nous nous réservons aussi de créer des conseillers d'État d'Eglise et d'épée. — Seconde erreur. Los trois ordres n'existaient plus. La noblesse et le clergé n'avaient ni droits ni intérêts particuliers. La cliarte reconnaissait la noblesse, mais sans privilèges. Que pouvait donc entendre

le monarque par les mots conseillers d'État d'Église et d'épée?

Les articles 5, 6 et 7 rétabhssent le Conseil d'en haut et le Conseil privé ou des parties : expressions surannées, qui avaient leur sens sous l'ancien régime; mais le conseil d'État de Louis XIV ne peut être le conseil d'État d'un régime constitutionnel et parlementaire en présence d'une chambre des pairs et d'une chambre des députés. Cette ordonnance est donc un véritable anachronisme : elle faisait avec la charte un contre-sens inexpUcable.

Les événements de 1815 avaient enfin mis en évidence pour la Restauration les méprises qu'elle avait faites. L'ordonnance du 6 juillet 1814 fut remplacée par celle des 23 et 27 août 1815, plus en harmonie avec l'état des choses; celle-ci fut bientôt suivie de l'ordonnance du 8 mai 1817, dont le titre premier a pour intitulé : Des Conseils de cabinet. On aurait pu augurer de ces mots que le conseil d'État allait être initié aux afl'aires de l'État; mais dès les premiers articles l'illusion disparait. Ce conseil de cabinet ne sera composé que des ministres secrétaires d'État, quatre ministres d'État au plus et deux conseillers d'État désignés par le roi, et il ne sera tenu aucun registre ou note des délibérations.

Enfin, parut l'ordonnance des 26 et 31 aoijt 1824, qui introduisit de nouveau les princes de la famille dans le conseil, mais seulement lorsque le roi les y aura appelés. Les conseillers sont au nombre de trente ; ils devront être âgés de trente ans au moins et ne peuvent être révoqués qu'en vertu d'une ordonnance individuelle et spéciale rendue sur la proposition du garde des sceaux. Les maîtres des requêtes sont au nombre de quarante et les auditeurs au nombre de trente. Le conseil est divisé en cinq comités. Un dernier remaniement eut Ueu par l'ordonnance des 5 et 28 novembre 1828, qui réduit le nombre des conseillers en service ordinaire à vingt-quatre, celui des maîtres des requêtes à trente et le nombre des comités à quatre. Tous ces changements si fréquents ne rendirent point au conseil d'État l'importance qu'il avait acquise sous l'Empire. En analysant toutes ces ordonnances, on voit que cette institution, en perdant son existence constitutionnelle, a perdu en même temps sa valeur politique et l'influence qu'elle exerçait sur l'administration de la France et la direction du mouvement et du progrès. A part les règlements d'administration publique et le jugement des conflits d'attributions que lui confère Fordonnance du l"juiu 1828, il n'est plus qu'un tribunal administratif, préparant, sans juridiction indépendante, les décisions à rendre dans les affaires où l'intérêt de l'administration est aux prises avec Fintérêt particulier, et dans lesquelles les services pubhcs sont plus ou moins engagés. On Ht, il est vrai, dans plusieurs de ces ordonnances, que les comités de législation, des finances, de Fiutérieur,etc., prépareront tous les projets de lois relatifs aux matières comprises dans les attributions des départements ministériels auxquels ils sont

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attachés. Mais ces dispositions furent toujours éludées, et M. de Cormenin, dans son ouvrage intitulé: Questions de droit administratif, constate que depuis 1819 aucun des projets de loi soumis aux chambres n'a été délibéré en conseil d'État, à l'exception de la loi sur les retraites des juges. 11 faut le féhciter de n'avoir pas eu à approuver des lois telles que celle du droit d'aînesse, celle du sacrilège, etc., et autres qui ont précipité la fln de la Restauration. Ce n'est plus le conseil d'État de Napoléon I", et Ton ne revient pas à celui de Louis XIY.

En voyant cette institution si gouvernementale réduite en fait au simple rôle de tribunal administratif, il ne faut pas s'étonner qu'à la chambre des députés on ait sérieusement posé cette question: Le conseil d'État ne devrait-il pas être organisé par une loi et ne devrait-il pas être inamovible dans l'intérêt du pouvoir et des justiciables? Dans la séance du 24 avril 1818, M. de Villèle, qui n'était pas encore ministre, s'exprima ainsi: «Que le Gouvernement ait un conseil, que l'administration ait un tribunal pour juger la validité de ses actes, je ne combattrai pas cette opinion; mais que, si ce tribunal peut prononcer sur ma propriété, il soit organisé par la loi, contraint de juger d'après les lois, et que les membres qui le composent soient inamovibles et indépendants du Gouvernement ; car la Charte nous a assuré cette garantie, et elle nous est d'autant plus nécessaire ici, que le tribunal doit connaître de nos contestations avec le Gouvernement lui-même. »

Nous n'hésitons pas à le dire : si le conseil devait être renfermé dans les étroites attributions de juge, nous serions tenté de nous ranger du côté d'hommes graves et expérimentés qui ont fait la même demande : alors il faudrait conférer cette inamovibilité à tous les conseils de préfecture qui remphssent le même office. Mais lorsqu'on considère la longue liste des autres attributions données à ce conseil et qu'il ne serait pas prudent de lui enlever, on acquiert la conviction que le conseil d'Etat doit être intimement uni au Gouvernement qui est en possession du pouvoir; il doit marcher avec lui dans le plus parfait accord , et si l'on se souvient que nous vivons dans un pays sujet à de fréquentes révolutions , à des renversements de gouvernements et même des changements de dynasties, l'inamovibilité devient inadmissible en doctrine et en pratique. Que la magistrature judiciaire, n'ayant à statuer que sur des faits passés et accomplis et sur des intérêts purement privés, soit inamovible, cela est sans péril et c'est une garantie nécessaire. Mais que le conseil d'un gouvernement statuant sur des choses à venir, réglementant des améliorations possibles, des progrès demandés, n'examinant les affaires qu'au point de vue de l'intérêt général, survive au gouvernement renversé; et que, devenu le conseil du gouvernement nouveau, il puisse impunément l'entraver et lui faire une opposition systématique, c'est ce que nous ne pouvons admettre, parce que cet antagonisme serait dangereux.

L'homogénéité la plus parfaite doit , exister entre le souverain et sou conseil d'État. La dynastie régnante doit être admise comme principe et article de foi, et son gouvernement accepté comme obstacle à une nouvelle révolution. M. de Villèle, devenu ministre, oublia l'opinion du député, et la proposition ne fut jamais représentée.

GOUVERNEMENT UE 1 830

Le conseil d'État n'existait et ne fonctionnait qu'avec le régime des ordonnances. Sa légalité sans cesse contestée devait être, pour la uou- ATlle dynastie, l'occasion de donner satisfaction à l'opinion publique. Ce fut son premier soin; mais l'enfantement devait être long. Une commission est nommée, le 1" septembre 1830, pour préparer le projet de loi d'organisation. En attendant, une heureuse innovation depuis longtemps récluméc est introduite, c'est la pubhcité des séances où sont jugées les atfaires contentieuses, la défense des parties par plaidoirie d'avocat, eufln un débat contradictoire. C'est l'objet des ordonnances des 2G février et 21 mars 1831. Mais le premier projet de loi, présenté en 1833 à la chambre des pairs, ne put aboutir. Un second, présenté l'année suivante, eut le même sort, quoiqu'il eût pour rapporteur M. Portalis et qu'il fût développé dans un travail lumineux et profond. Le troisième projet fut apporté à la chambre des députés, en 1835, par M. Persil, alors garde des sceaux. En 183G et en 1837, de nouveaux projets furent successivement soumis à la même chambre et furent également repoussés. Le statu que n'était plus compatible avec les besoins du moment et les exigences de l'opinion pubhque. Le roi se vit contraint d'y pourvoir par une nouvelle ordounance des 18 et 21 septembre 1839 qui contint une organisation si complète, qu'en 18i0 le ministre de la justice présenta à la chambre des députés un dernier projet pour la convertir en loi. On ne trouvait que ce seul moyen d'en finir. Mais ce tempérament ne fut pas même adopté. Une dernière tentative eut heu, et le projet présenté à la chambre des pairs en 1813, après plusieurs renvois d'une chambre à l'autre, à cause des amendements introduits, arriva enfin, après deux années d'élaboration, à l'état de loi promulguée les 19 et 21 juillet 1845.

Nous n'essayerons pas d'analyser cette loi, qui ne vécut pas assez longtemps pour êli'e jugée dans l'application: elle était le résumé de toutes les ordonnances antérieures et en admettait toutes les bonnes dispositions. Elle confère de nouveau au conseil d'État la préparation des lois, ordonnances et règlements d'administration publique. 11 devait répondre à toutes les questions que lui soumettraient les ministres et ne pouvait que proposer les ordonnances statuant sur les afl'aires administratives et contentieuses, n'exerçant encore, sous la présidence du garde des sceaux, qu'une justice retenue.

Ne pouvant apprécier cette loi par la mise eu pratique, nous nous bâtons de passer à un

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régime jusqu'alors inconnu en matière de conseil d'État.