SECOND EMPIRE

La constitution du 14 janvier 1852 rétablit le conseil d'État sur les bases de la constitution de l'an VIII. La proclamation du 14 janvier le définit «un véritable conseil de gouvernement, premier rouage de notre organisation nouvelle, réunion d'hommes élaborant les projets de loi dans des commissions spéciales , les discutant à huis clos , sans ostentation oratoire , en assemblée générale , et les présentant ensuite à l'acceptation du Corps législatif. »

C'est donc la résurrection du conseil d'État du premier Empire, avec toutes ses attributions, y compris celles qui lui avaient été conférées par le décret du 11 juin 1806, d'après lequel le conseil d'État était investi d'un pouvoir de haute pohce administrative; l'Empereur pouvait traduire devant lui tout fonctionnaire inculpé, faire examiner sa conduite , et le conseil prononçait s'il y avait lieu de le réprimander, censurer, suspendre ou même destituer.

On ne pouvait, d'une manière plus formelle, manifester la volonté de réintégrer le conseil d'État dans toute l'étendue de pouvoirs et d'attributions qu'il avait exercés avec tant d'éclat depuis l'an VIII jusqu'en 1814. Nous ne pouvons donc, pour exposer quel fut le rôle de ce corps émiuent, pendant le second Empire, que renvoyer le lecteur à ce qui a été dit plus haut relativement au règne de Napoléon I^'. Signalons seulement quelques différences dans son organisation intérieure.

Le conseil resta divisé en six sections comme l'ancien conseil, et sous les mêmes dénominations; mais le nombre des conseillers en service ordinaire fut porté à cinquante, sans compter les conseillers hors section, appartenant aux différents ministères. Cette augmentation de nombre, alors que la France n'est pas aussi étendue que la France du premier Empire, était justifiée en partie par la nécessité de pourvoir à de nouveaux intérêts.

Ainsi la conquête de l'Algérie, sa colonisation, la création d'un immense réseau de chemins de fer, l'ouverture de nombreuses routes et de canaux, la télégraphie, la formation de compagnies anonymes pour les entreprises multipliées , les sociétés d'établissements de crédit pubUc, de navigation, d'assurances, tout le développement d'affaires qu'ont amené le commerce, l'industrieet la prospérité générale, ont saisi le conseil d'État d'une multitude de projets de loi, de décrets, de règlements qui ont multiplié ses travaux dans une proportion considérable.

Les membres du conseil d'État étaient aussi les organes ordinaires du Gouvernement devant le Sénat et le Corps législatif, et l'intervention incessante du conseil dans la préparation des lois et même dans l'examen de tous les amendements qu'acceptaient les commissions parlementaires comphquait singulièrement ses travaux. X.

GOUVERN'E.MENT RÉPUBLIC.\IX.

Après la chute du régime impérial , le conseil d'État fut dissous ainsi que le Sénat et le Corps

CONSEIL D'ÉTAT

législatif. Mais le Gouvernement de la défense nationale jugea nécessaire de ne pas arrêter complètement ce rouage, et il institua, par décret du 15 septembre 1870, une commission provisoire chargée de statuer, jusqu'à la réorganisation du conseil d'État, sur les alTaires adminislratives et contentieuses urgentes. Cette commission, composée seulement de huit conseillers et de dix maîtres des requêtes et qui s'adjoignit douze auditeurs élus par ellemême , iouctionna régulièrement jusqu'au mois de juillet 1872 , époque où l'Assemblée nationale acheva d'organiser le nouveau conseil d'État.

Cette organisation fut laborieuse et révéla, dès le début, de sérieuses dissidences entre le Gouvernement et la commission de l'Assemblée , spécialement sur la question de nomination des conseillers d'État. Le Gouvernement demandait qu'il ne fût point dérogé aux traditions constamment suivies depuis l'an VllI, interrompues seulement de lSi9 à 1851, et d'après lesquelles le droit de nomination appartenait au chef de l'État. La commission parlemeulaii-e chargée d'élaborer la loi réclamait, au contraire, cette prérogative pour l'Assemblée nationale elle-même. Elle invoquait le précédent de 1 849 , bien qu'il ne fût dans l'intention de personne de créer, en 1872 comme en 1849, une sorte de seconde chambre sous le nom de conseil d'État, et bien que cette innovation , appliquée à un simple conseil de gouvernement, ne parût pas suffisamment justifiée. La question fut cependant résolue dans ce sens par un vote très-disputé. Vingt-deux voix seulement de majorité consacrèrent le droit de nomination de l'Assemblée, et le Gouvernement ne crut pas devoir renouveler, lors de la dernière discussion delà loi, le débat ainsi clos en seconde lecture.

La loi nouvelle, promulguée le 31 mai 1872, emprunte à la loi de 1849, indépendamment du mode de nomination des conseillers d'État, deux innovations qui méritent d'être approuvées : la juridiction propre du conseil d'Etat en matière contentieuse et l'institution d'un tribunal des conflits. Elle confirma, en outre, par un article spécial la compétence très-étendue que le conseil d'État s'était progressivement attribuée en matière d'excès de pouvoirs. La jurisprudence qui l'avait étabhe était bonne et éminemment favorable aux intérêts privés, mais elle ne trouvait peut-être pas dans les textes une base légale suffisante , et une consécration législative ne lui était pas inutile pour la soustraire à toute discussion. L'article 9 porte, à cet efl'et, que le « conseil d'État statue souveramement . . . sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoirs formées contre les actes des diverses autorités administratives. 1)

Rien n'est changé aux attributions du conseil relativement aux avis à donner dans toutes les matières où ils étaient précédemment requis , ainsi qu'à la préparation des règlements d'administration publique.

Quant à la préparation des lois et à leur dis-

cussion devant l'Assemblée, l'intervention du conseil d'État n'est dans aucun cas obhgatoire. Aux termes de l'article 8 , il ne donne son a'Nis que sur les projets émanés de l'initiative parlementaire que l'Assemblée juge à propos de lui renvoyer, ou bien sur les projets préparés par le Gouvernement et soumis, par un décret spécial, à l'examen du conseil d'État. Des conseillers d'État peuvent être chargés par le Gouvernement de soutenir devant l'Assemblée les projets de loi renvoyés à l'examen du conseil.

La participation du conseil d'État à la préparation des lois n'a donc, dans aucun cas, un caractère constitutionnel, elle est purement facultative pour le pouvoir exécutif ainsi que pour l'Assemblée; elle peut être, au gré de ces pouvoirs, très-étendue ou três-restreinte : l'expérience seule fera connaître l'importance qui lui est réservée dans les institutions nouvelles.

L'organisation intérieure du conseil d'Etat et sa division en sections ne sont pas sensiblement modifiées par la loi de 1872, mais son personnel est beaucoup plus restreint que sous 1 Empire; le conseil comprend actuellement :

1" Vingt-deux conseillers d'État en service ordinaire élus par l'Assemblée au scrutin de liste et à la majorité absolue, sauf ballottage, après deux épreuves sans résultat. Us sont renouvelables par tiers tous les trois ans et rééhgibles. C'est parmi eus que doivent être choisis les présidents de section et le viceprésident du conseil d'État, nommés par le Gouvernement.

2" Quinze conseillers d'État en service extraordinaire désignés par le Gouvernement parmi les chefs des principaux services ministériels. Ils n'ont voix déhbérative , en assemblée générale , que sur les affaires correspondant à leurs sections respectives.

3° Les ministres; ils ont voix délibérative dans les mêmes conditions que les conseillers d'État en service extraordinaire. Le ministre de la justice est de plein droit président du conseil d'État.

4° Vingt-quatre maîtres des requêtes nommés par le Gouvernement. Ils ont voLx délibérative, tant en section qu'en assemblée générale, dans les affaires dont ils font le rapport.

5° Trente auditeurs (dix de première classe et vingt de seconde classe) , nommés au concours. Ils ont voix délibérative en section sur les aflaires dont ils font le rapport.

Quelques objections se sont élevées, dans ces derniers temps, contre le rétablissement du conseil d'État, qui, a-t-on dit, est une institution essentiellement monarchique. Cette critique trop superficielle ne saurait certainement prévaloir contre les services très-réels que ce corps a rendus et est encore appelé à rendre au point de vue du contrôle administratif et du recours ouvert aux citoyens contre les décisions entachées d'excès de pouvoir. La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, en l'appelant à sauvegarder, contre certaines de ces assemblées, l'unité de la loi et les préro-

CONSEIL D'ETAT

CONSEILS

gatives du pouvoir central, crée au conseil d'État de nouvelles et importantes attributions de haute juridiction administrative. Quant à la préparation des lois, elle ne pourra certainement que gagner à la collaboration réfléchie d'un corps mieux placé qu'une assemblée politique pour apprécier la loi au point de vue juridique et soumettre la rédaction des textes à un contrôle de détail souvent ingrat , mais toujours nécessaire. E. Laferrière.

CONSEIL DE PRÉFECTURE. Voy. Conseils et Justice administrative.

CONSEIL FÉDÉRAL. I. Suisse. Le Conseil fédéral suisse [Bundesrath] , c'est le Conseil des ministres dont le président aunuelest en même temps président de la république. {Voy. Suisse.) 2. Allemagne. Le Conseil fédéral d'Allemagne {Bundesrath) est composé de représentants des divers États allemands et forme à la fois une deuxième chambre et une réunion de commissaii'es du gouvernement. [Voy. Empire allemand.)

CONSEILS. Réunions permanentes ou temporaires de personnes appelées à délibérer sur des matières gouvernementales ou administratives.

Sous les empereurs romains le gouvernement était pleinement absolu, et Ulpien le caractérise ainsi: Quodprincipiplacuit, legis vigorem habet. Les empereurs avaient une force cachée qui résidait, comme le dit M. Amédée Tliierry, dans les puissances accumulées par les lois sur la tète d'Auguste et de ses successeurs, puissance tribunitienne , sans le tribunat; consulaire, sans le consulat; censoriale, sans la censure; proconsulaire, sans le proconsulat. Le peuple y ajouta la capacité de faire leslois. Cette puissance colossale des empereurs s'exerçait sans contrôle et le : Si veut le roi, si veut la loi, de nos anciens jurisconsultes est loin d'en donner la plus faible idée; car jamais le pouvok royal en France n'approcha de l'omnipotence des empereurs romains, car il fut toujours tempéré par des conseils.

Le titre d'empereur et d'auguste conférait le pouvoir de lever des soldats, d'établir des impôts, de déclarer la guerre, de faire la paix, et de mettre à mort les sénateurs! L'empereur pouvait, en qualité de censeur, en exercer les pouvoirs, faire le recensement du peuple, nommer des sénateurs ou en expulser du sénat ; souverain pontife, il nommait aux fonctions du sacerdoce et présidait aux sacrifices. La puissance tribunitienne le rendait inviolable, et si quelqu'un paraissait lui faire la moindre malédiction [maledicere), il était mis à mort sans jugement comme sacrilège.

Néanmoins les empereurs romains sentirent le besoin de s'entourer d'un conseil, et, bien que ia lex regia donnât à l'empereur le pouvoir absolu législatif, exécutif et judiciaire, et l'on peut y ajouter le pouvoir religieux ou suprême pontilicat , les NoOilissimi, Illustres, Spectabiles, Clarissimi, Per/eclissimi et Egre-

gii, formaient autour de sa personne placée au sommet d'un pom'oir qui s'étendait sur le monde connu, une multitude de conseils spéciaux. Les Nobilissimi étaient les Césars et les membres de la famille impériale; les Illustres étaient le préfet du prétoire d'Orient, le préfet du prétoire d'Ulyrie, les cinq maîtres de la milice, le grand chambellan, le ministre du trésor public {comes sacrarum largitionum), le ministre de la couronne et du domaine privé, le ministre des ofQces, le comte de la cavalerie du palais, le comte de l'infanterie du palais, et les consuls; j| les Spectabiles étaient le premier chambeUan ^ [primicerius sacri cubiculi), le comte de la garde du palais, le premier secrétaire d'État, les quatre chefs de division ou de bureau (tna- i gislri scriniorum IV), les deux proconsuls ■ d'Asie, le comte du diocèse d'Orient, le préfet M de l'Egypte, les cinq vicaires des diocèses S d'Asie, du Pont, de la Thrace, de la Macédoine ■ et de la Dacie; 2 comtes ou généraux d'armée, 13 ducs ou généraux d'armée; les Clarissimi étaient 15 consulaires gouverneurs de province, 2 gouverneurs correcteurs, 42 gouverneurs avec le titre de présidents; les Perfeclissimi et les Egregii étaient d'anciens fonctionnaires éminents qui avaient rempli convenablement des emplois civils ou militaires. Tous ces personnages notables formaient autour du prince des espèces de conseils naturels qui s'occupaient chacun de sa spécialité. Mais comme il n'y a rien de nouveau sous le soleU, même en fait d'administration,, les empereurs eurent plus tard leur conseil d'État dans le sacrum consistorium. Ce sacré consistoire était aussi comme le conseil privé du prince, il était composé de 15 sénateurs et de magistrats qui étudiaient les projets de sénatus-consultcs soumis au sénat, et il prenait lui-même des décisions qui avaient la même autorité que les sénatus-consultes. Le consistoire fut d'abord le lieu où le prince siégeait avec son conseil, et le conseil lui-même prit cette dénomination. Lorsque l'empereur rendait la justice, il était assisté d'un conseil que l'on appelait auditorium; c'était sou conseil judiciaire dans une autre acception de ce mot.

Le sacrum consisiorium ou conseil privé, ou conseil d'État, sous les empereurs dont on avait pu dire, nous le répétons: Quod principi placuit, legis vigorem habet, le sacrum co7isistorium était Tàme du gouvernement, c'est de là que partaient les décisions empreintes du cachet de l'autorité; le sénat n'était plus rien, l'on s'en servait comme d'une machine à légiférer sous la pression irrésistible d'une volonté de fer ; il prenait à peine une part minùne à la formation des éléments du droit par ses sénatus-consultes. Eu effet, tous les sénatus-consultes étaient préparés par des commissions ou conseils choisis parmi les hauts dignitaires du palais impérial; comme nous l'avons dit, ces projets, adoptés par le sénat en corps et devenus alors sénatus-consultes, étaient examinés de nouveau in sacro consistorio pour être soumis à la sanction impériale.

Sous nos rois de la première et de la seconde

CONSEILS

race, les formes romaines furent oubliées ; l'entourage du priuce forma sou conseil naturel, et les assemblées des évêques et barons créèrent à la longue quelques garanties contre un despotisme U'op absolu. Ce que l'on appela le co)iseil du roi, sous la troisième race, fut en quelque sorte le gouvernement tout entier, bien que le parlement fût cependant revêtu d'une force politique assez notable. Mais le parlement agissait par une résistance plus ou moins prolongée, l'initiative venait du conseil du roi. 11 avait la faculté et même l'obligation non-seulement de préparer des lois , mais encore des déclarations interprétatives et toute sorte d'édits et règlements conformes ou non conformes aux lois et'ordonnances. En réalité, c'était le despotisme; car la législation et la jurisprudence se créaient simultanément dans ce conseil dont les attributions embrassaient toutes les questions d'ordre public et d'intérêt privé, dans cinq départements distincts que l'on appelait conseil des affaires étrangères , conseil des dépèches, conseil des finances, conseil du commerce et conseil privé ou des parties.

^'otre conseil d'État, aujourd'hui, a remplacé une organisation qui ne comportait qu'un contrôle fictif, il élabore les lois , mais il ne les fait pas, il ne crée ni la législation ni la jurisprudence judiciaire. [Voy. Conseil d'État.)

Nous allons maintenant passer eu revue les principaux corps, les assemblées les plus importantes qui portent le nom de conseils. On verra que les conseils n'ont souvent de commun que le nom. Mais d'abord disons quelques mots d'un très-illustre conseil d'autrefois, le conseil des Dix.

Dans les répubbques italiennes du moyen âge les conseils directeurs jouèrent un rôle immense; mais nulle part ils n'ont été aussi puissants que le fut le conseil des Dix de la république de Venise. C'était d'abord une commission extraordinaire de justice et de police, instituée au quatorzième siècle par le grand conseil après une de ces conjurations redoutables dont les patriciens étaient prodigues, quand on gênait leur indépendance. Le grand conseil se ti'ouva si bien de sa création momentanée et temporaire, qu'il en fit une fondation à perpétuité. Il faut le dire, le pouvoir qui fut donné au conseil des Dix fut plus terrible pour les patriciens que pour les plébéiens; et comme cette concentration du pouvoir de surveillance et de répression rapide et occulte, entre les mains de dix personnes, ralentissait encore l'action du conseil, celui-ci choisit trois de ses membres qu'il appela inquisileurs d'État, qu'il éhsait secrètement et dont personne au dehors ne connaissait les noms, une indiscrétion eût amené la mort del'imprudent révélateur. Deux de ces inquisiteurs, appelés noirs, étaient pris parmi les Dix; le troisième, appelé rouge, était clioisi parmi les conseillers du doge, à l'exclusion de tous ceux qui pouvaient avoir des liens de hiérarchie ou d'intérêt avec la cour de Rome

Avec le terrible pouvoir des Dix et des trois inquisiteurs il n'y avait aucune garantie contre

les violences et les excès du pouvoir, et bien que la puissance et la prospérité de Venise aient coïncidé avec la dictature cruelle qui résultait de cette organisation, l'on doit dire qu'elle a été la honte du gouvernement de Venise, car elle ne respectait ni les préceptes de la loi naturelle, ni les prescriptions de la loi écrite, ni les notions du juste et de l'injuste, elle était l'arbitraire odieux, le despotisme sanguinaire élevé à la plus haute puissance '. De nos jours, le conseil des ministres devrait être nommé en premier; mais pour éviter des répétitions , nous nous bornons à renvoyer au I mot Ministère.

Passons aux conseils généraux. En France, les circonscriptions départementales sont représentées par le conseil général, assemblée élective qui se réunit une ou plusieurs fois par an au chef-Heu du département. Ce conseil est composé d'autant de membres qu'il y a de cantons dans le département. Ils sont élus par comjnune sur les listes dressées pour l'élection des députés. Sont éligibles, les électeurs âgés de vingt-cinq ans au moins, domiciliés dans le département, et les citoyens ayant atteint le même âge qui, sans y être domiciliés, y payent une contribution directe. Néanmoins, le nombre de ces derniers ne peut dépasser le quart du nombre des membres du conseil. Les conseillers généraux sont nommés pour neuf ans. Ils sont renouvelés par tiers tous les trois ans, et sont indéfiniment rééligibles. Leurs fonctions sont gratuites.

On ne doit pas confondre le conseU général avec le conseil de préfecture, créé par la loi du 28 pluviôse an YllI, et chargé du contentieux administratif, de réviser les comptes des communes ayant un revenu de moins de 30,000 fr., et d'assister le préfet par son avis dans des cas prévus par laloL Le nombre des conseillers de préfecture est de cinq, quatre ou trois, selon l'importance des départements. L'article 5 de la loi de l'an VllI accorde aux préfets le droit d'assister aux séances du conseil et de les présider avec voix prépondérante. Eu cas de partage, d'empêchement ou d'absence, les membres restants du conseil désignent, à la pluralité des voix, un membre du conseil général du département parmi ceux qui n'appartiennent pas aux tribunaux. Les conseillers de préfecture sont rétribués.

C'est le chef du gouvernement qui nomme les conseillers de préfecture, aucune restriction n'est opposée à ses choix. Cependant les consfillers de préfecture ne peuvent cumuler leurs fonctions avec celles de notaire, avoué, juge, magistrat du parquet, à l'exception de celles déjuge suppléant, juré devant les cours d'assises, conseiller général et conseiller municipal. [Voy. Justice administrative.)

La loi du 28 pluviôse créa un conseil d'arron-

1. Nous avons entendu soutenir par une personne très-bien placée pour savoir la vérité t tout entiùre», qu'il entrait dans la politit^ue du conseil des Dix, d'entretenir de vaines terreurs et que les quatrevingt-dix-neuf centièmes de ce qui lui est attribué d'horreurs ne reposent sur aucune réalité. M. B.

CONSEILS