DÉPARTEMENT

annuellement une session pour fixer les règles de chaque partie de l'administration, ordonner les travaux et les dépenses générales du département et recevoir le compte de la gestion du Directoire; ces sessions pouvaient durer un mois.

L'établissement administratif de 1789 fut bouleversé par la loi du 16 frimaire an II. La Constitution de Tan III modifia à son tour et gravement les institutions départementales. Elle supprima les districts dont l'inutilité et même les inconvénients étaient manifestes, et les remplaça avec peu de bonheur par les mairies de canton, ce qui déplaçait et multipliait ces mêmes inconvénients. Elle supprima aussi les conseils de département et établit des administrations composées de cinq membres nommés par les électeurs. Près de ces administrations étaient placés des commissaires du gouvernement, nommes par lui et remplissant à peu près les mêmes fonctions que les anciens procureurs généraux syndics. Le principal vice de ce système était d'avoir réellement détruit la représentation départementale et confondu dans les mêmes mains le droit de voter et d'ordonner les dépenses, avec celui de les faire exécuter , et d'avoir aboli la surveillance et le contrôle, lesquels sont quelque chose, alors même qu'ils ne sont qu'une ombre.

Ce nouveau système d'administration fut pratiqué jusqu'à la révolution du 18 brumaire anVllI; il fut alors rcmplacépar les institutions du Consulat et de l'Empire, dont une partie nous régit encore et qui sont exactement l'opposé des idées de 1789.

La Constitution de l'an III avait mutilé, sans intelligence et sans profit, l'œuvre de 1789; au contraire, avec une instinctive clairvoyance de ses intérêts et dès le premier jour, le gouvernement consulaire compléta la destruction de celte œuvre, s'empara de ses débris, se les assimila et en composa l'un des plus puissants instruments de son œuvre de centralisation et d'absorption. Par suite des conquêtes et des accroissements de territoire, le nombre des départements fut porté à 130; la France eut des préfets à Rome et à Aix-la-Chapelle; le système administratif fonctionna aussi facilement sur les bords du Tibre que sur les rives de la Loire; c'était un résultat politique très-brillant sans doute; mais peu solide et en définitive peu avantngoux.

Examinons en quoi consistent les changements opérés en l'an YIII dans les institutions départementales, changements qu'on n'a peutêtre pas sulTisamment mis en relief par suite de cette idée, qu'il faut rattacher au Consulat l'établissement d'un système administratif en France.

Ce fut la loi du 28 pluviôse an VIII, loi votée d'urgence et presque à titre provisoire , qui consacra les grandes innovations dont nous parlons. Cette loi substitua au principe électif, la faculté, pour le chef de l'État, de choisir et de nommer directement, non-seulement les agents ou fuuclionuaires proprement dits, mais encore les membres des corps délibérants. Le

territoire européen de la France est divisé en déparlements et arrondissements communaux. 11 y a dans chaque déparlement: 1° un préfet; 2° un conseil général; 3° un conseil de préfecture; 4° un secrétaire général; 5° un sous-préfet pour chaque arrondissement. Le chef de l'État nomme à tous ces emplois ou fonctions. Après l'organisation, viennent les attributions. Le préfet est seul chargé de l'administration. Le conseil général s'assemblera chaque année, l'époque de sa réunion sera fixée par le gouvernement; elle ne pourra durer plus de quinze jours; il fera la répartition des contributions directes entre les arrondissements, statuera sur les demandes de réduction faites par ceuxci, déterminera, dans les limites de la loi, le nombre des centimes additionnels dont l'imposition sera demandée pour les dépenses du département; il entendra le compte annuel que le préfet rendra de remploi de ces centimes; il exprimera son opinion sur l'état et les besoins du département, et fadressera au ministre de fintéricur.

Le conseil de préfecture statuera sur le contentieux de l'administration.

Le secrétaire général aura la garde des archives et la direction des bureaux , poste iraportant dans un régime où il y a beaucoup d'écritures et où les bureaux sont bien souvent omnipotents.

Quant au cinquième rouage de ce système, les sous-préfets, la loi de pluviôse ne lui assigne aucune attribution.

Il est inutile de faire ressortir par un parallèle détaillé toutes les ditTérenccs des deux législations de' 1789 et de 1800. Elles sont saillantes, évidentes.

Le rapporteur de la loi de l'an VIII se trouvait, après plusieurs révolutions, et trentequatre ans plus tard, membre de la Chambre des pairs, lorsque fut discutée la loi du 28 juin 1833, sur l'organisation départementale, et il révéla alors une partie de la pensée qui avait présidé à la conception de la loi de pluviôse. Demandant le maintien de la disposition qui attribuait au chef de l'État la nominalion des membres des conseils généraux, il fit connaître, avec peu d'opportunité, qu'en 1800. on avait considéré ces membres comme exerçant par délégation une partie du pouvoir du chef de l'État. Dans cet ordre d'idées, l'élablissement de l'an VIII est, il faut le rcconnaiire, parfaitement ordonné au point de vue de la logique et de la hiérarchie.

Ilàlous-nous cependant de reconnaître que la loi de pluviôse comblait une lacune que n'avaient même pas entrevue les législateurs de 1789; elle créait un tribunal pour le contentieux administratif. La création des conseils de préfecture lut une grande et sérieuse amélioration dans nos inslilutions départementales; elle aurait pu même dans une cerlaine mesure assurer une cfiicacc protection aux citoyens contre les abus de l'administration préfectorale, mais au lieu de la développer dans ce sens libéral, on l'a successivement et en diverses circonstances qui ne sauraient être rappelées

departe:\ient.

ici, amoindrie et réduite, à peu de chose près, à enregistrer et à s'approprier des décisions prises par d'autres agents de l'administration.

L'organisation départementale était constituée, mais le département ne possédait pas, il n'avait pas de ressources propres, il n'était pas encore une personne morale. La loi du 2 ventôse an XIII (21 janvier 1805) compléta son existence en lui conférant le droit de voter des centimes facultatifs pour réparation et entretien des bâtiments, supplément aux frais du culte, construction de canaux, routes, chemins ou établissements publics.

Pour quelle raison le gouvernement de la Restauration, qui, réagissant contre l'Empire, amenait avec lui la liberté , ne rendit-il pas à la France tout ou partie de ses libertés locales; pourquoi, donnant la liberté de la presse, la liberté des élections, conserva-t-ilpour la France départementale le régime de l'an VIII ?

Il est permis d'attribuer cette contradiction à l'espèce de séduction qu'offre à tous les gouvernements un instrument aussi facile à manier. La France, divisée en départements,- arrondissements, cantons et communes, à la tête de chacun desquels se trouve un agent dévoué ou présumé tel, présente un ensemble qui par sa souplesse et sa docilité rassure les gouvernements contre toute éventualité de désordre à rintérieur. Quoi qu'il en soit, le gouvernement de la Restauration maintint jusqu'à son dernier jour ce régime administratif. Plusieurs tentatives avaient été faites cependant pour y apporter diverses modifications. Ainsi, on imagina d'abord de faire des groupQS de départements autour d'une ville importante, et en relevant sous certains rapports d'administration. Cette tenfafive échoua devant les efforts de l'opposition, qui crut y reconnaître un retour marqué vers Pancienne France provinciale. D'autre part, la nomination par le roi des membres des conseils généraux et d'arrondissement, blessait vivement le sentiment national, et Pon solhciT tait avec ardeur le retour à un régime plus réguher et Pintcrvention sérieuse des citoyens dans la gestion de leurs affaires locales. En 1829, un projet de loi fut présenté à la chambre des députés par M. de Martignac, alors ministre de Pintérieur. Ce projet fut retiré à la suite du vote mémorable qui supprimait les conseils d'arrondissement, et dont la conséquence devait être la suppression de Parrondissement luimôme.

Le gouvernement de 1830 était trop partisan des idées de centralisation et trop laA'orable aux institutions et aux hommes de l'Empire pour ne pas adopter complètement son système administratif, et il Peîit sans doute conservé jusqu'à la fin si l'opinion publique n'eût réclamé, plusénergiquement encore que sous la Restauration, la participation réelle par l'élection des citoyens dans la direction de leurs intérêts. La loi du 28 juin 1833 enleva au gouvernement, pour Pattribuer aux électeurs, le droit de nommer les membres des conseils généraux et d'arrondissement. Mais cette première dérogation aux prescriptions de la loi de

pluviôse était insuffisante; il fallait absolnment que les attributions des conseils généraux fussent élargies et clairement déterminées, ce fut Pobjet de la loi du 10 mai 1838 qui peut être considérée commue la charte départementale, charte qui dispense la liberté avec prudence, mais qui , du moins, reconnaît les principes, et protège les intérêts sérieux du département.

Le gouvernement répubhcain, issu de la révolution de 1848, pouvait difficilement s'accommoder de Pétablissement départemental que lui avaient légué les gouvernements antérieurs. La Constitution de 1818 le consacra cependant. Mais le parti avancé de la démocratie, aussi bien que Pélément aristocratique des deux assemblées nationales, cherchaient pour le pays une autre organisation. On inclinait manifestement en faveur des idées de décentralisation et des principes de 1789. Plusieurs propositions se firent jour, mais sans résultat.

Sous le second Empire les partisans de la décentralisation réclamaient incessamment. On crut les satisfaire en déplaçant le droit de statuer sur un grand nombre d'affaires départementales et en l'attribuant aux conseils généraux tandis qu'il appartenait précédemment, soit au préfet, soit au ministre, soit au chef de l'Etat. Ce fut Pobjet de la loi du 18 juillet 1866.

Si Pou n'eût réellement voulu que la décentralisation telle à très-peu de chose près que la comprennent les esprits modérés et éclairés, il suffisait d'ajouter à cette loi certaines dispositions destinées à contenir Faction trop indépendante des préfets.

L'Assemblée nationale de 1871 contenait un nombre assez important de décentralisateurs. Dès les premiers jours de sa réunion une grande commission fut formée à l'effet de réviser toutes nos institutions administratives, et le premier produit de ses travaux fut un projet d'organisation départementale nouvelle qui est devenu la loi du 10 août 1871.

Cette loi consacre la plus radicale des révolutions administratives, elle rcnA'erse à la fois toutes les idées admises jusque-là et tous les faits laborieusement et longuement étabhs dans cet ordre de choses. Elle entend, ses auteurs Pont déclaré surabondamment au cours de la discussion, créer un pouvoir absolu, le conseil général, une commission permanente, émanation de ce conseil revêtue de tous ses droits en principe sinon complètement en fait, administrant en son nom, et enfln un préfet exécuteur des volontés du conseil et de la commission.

Il importe de citer les trois premiers articles de cette loi qui en proclament la pensée et déterminent ses nombreuses dispositions subséquentes:

«Art. 1". Il y a dans chaque département un conseil général.

« Art. 2. Le conseil général élit dans son sein une commission départementale.

« Art. 3. Le préfet est le représentant du pouvoir exécutif dans le département.

« Il est en outre chargé de Piustrucfion préalable des affaires gui intéressent le départe-