LÉGISLATION EN VIGUEUR

Droit électoral. — FJicjibilité. — listes électorales. — Assemblées élertorales.

— Juridictio7i et procédure.

Sect. 3. Allemagne.

1" les élections pour le reichstag.

2" l'Élection d.\ns divers états allemands.

Sect. 4. Autriche.

Sect. 5. Belgique.

Sect. 6. Espagne.

Sect. 7. États-Unis.

Sect. 8. Autres pays.

CHAP. I. THÉOHIE GÉNÉHAIE D?S ÉLFCTI0N3. Sect. 1. Du principe électif.

L'élection est l'acte par lequel un groupe d'hommes choisit et désigne ceux qui lo représenteront , ou même le gouverneront. Des conditions jusqu'à présent admises pour l'insti-

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tutioii ou la transmission du pouvoir: la naissauce, le choix par les dépositaires du pouvoir déjà institué, le concours, le tour de rôle, le sort et rôlection, c'est Télcction qui graduelleraeut a pris la place prédominante, et ses progrès paraissent suivre la complication croissante des sociétés L'adoption de plus en plus générale du gouvernement représentatif ne laisse même plus d'autre origine à l'institution du pouvoir législatif, c'est-à-dire du plus important de ses organes, et dans plusieurs pays, l'emploi s'en étend même à l'institution des pouvoirs exécutif et judiciaires.

Le principe électif a pour base le droit reconnu au citoyen d'être gouverné par les lois qu'il a votées et de ne payer que des impôts qu'il a consentis soit directement, soit par mandataires. Les deux droits dont il s'agit sont acquis à tout homme à qui la qualité de membre du corps politique est reconnue. Mais l'application en est plus générale , car elle est constatée chez des nations qui n'avaient point l'idée du droit civique. C'est ainsi qu'au moyen âge, lorsque les premiers États généraux ont été convoqués pour voter les subsides, les contribuables n'étaient pas tous considérés comme membres du corps politique, et cependant on n'eijt pas cru pouvoir lever des taxes sans l'aveu de leurs représentants. Le droit de consentir, par représentation, l'impôt, est sans doute ici une conséquence du droit de propriété.

Quelle est la nature du droit de suffrage, et à qui doit-il être reconnu ou conféré?

Il est facile de constater, à cet égard, dans les sociétés politiques, deux tendances, déterminées moins par la forme du gouvernement que par la conception des droits naturels et le caractère de la civilisation. Il n'y a qu'un intérêt de déûnition à tirer des républiques de l'anliquilé, où tous les droits découlant de l'hérédité légale, les droits civils constituaient nn privilège refusé aux esclaves, à qui n'étaient même pas reconnus la plupart des droits naturels. Aussi arrivait-il que les droits civils se confondaient avec les droits civiques, que nous en distinguons aujourd'hui soigneusement; ou plutôt, par un renversement complet de nos idées, les seconds étaient la condition des premiers.

Même dans cet état social rudimentaire, on peut distinguer des nations où les droits civiques étaient gradués selon une hiérarchie compliquée et d'autres où l'accession en était ouverte aux habitanis, aux esclaves, aux étrangers. Dans la suite des changements politiques d'une môme nation, les progrès du temps et l'extension des relations étrangères déterminaient la transition du droit restreint au droil accessible, on sorte qu'un degré de plus dans la durée ou dans la sociabilité faisait passer un peuple du suffrage restreint au suffrage universel.

Celte différence s'est caractérisée chez les modernes par suile de l'abolition de l'esclavage: les droits civils étant reconnus à tous, et devenant presque synonymes, dans les limites de l'indigénat, des droits naturels, l'intérêt s'est

concentré sur les conditions mises â l'exercice des droits de citoyen, lesquels se résument dans l'élcctorat. Les premiers gouvernements représentatifs de l'Europe se sont tous établis sur la base du suffrage restreint. La monarchie constitutionnelle d'Angleterre en est le type et la république de Hollande n'a pas échappé à cette condition. Au contraire, nous constatons la tendance inverse dans la monarchie française et si, en fait , l'élection du tiers aux États généraux n'était point l'objet d'un vote universel très-sérieux (car on voit par les listes des premières assemblées que les députés du tiers sont ordinairement les officiers municipaux ou même les avocats du roi), c'était un principe généralement admis que tous les habitants devaient être représentés. Les élections aux États généraux de 1 789 n'ont point été faites au suffrage universel absolu, car dans la variété des coutumes locales on exigea, ici et là, des garanties différentes, souvent trèsmodestes. Mais du moins le gouvernement eut et manifesta l'intention de convoquer tous les Français pour choisir les électeurs du second degré , qui devaient élire les députés aux États généraux. L'idée d'imposer légalement des conditions générales de cens ne se produisit qu'à l'Assemblée constituante. Il est impossible de méconnaître dans ces élections de l'ancien régime français une tendance innée, un caractère particulier de civilisation nationale, qui doit être considéré comme un élément de l'histoire du suffrage universel. On pourrait faire un travail analogue sur les variations du droit de suffrage aux États-Unis, depuis les constitutions de l'Amérique anglaise jusqu'aux lois fédérales et particulières actuelles.

Ces deux tendances , inhérentes d'abord à deux groupes des nations modernes , ensuite à deux groupes de formes gouvernementales dans une même nation, se traduisent naturellement par deux théories, l'une qui envisage l'électorat comme une fonction, l'autre qui *e considère comme un droit.

1° l'élection considérée comme une fonction. ■ — le cens. — LES CAPACITÉS.

Si légiférer est une fonction, une charge, un office , élire le législateur est encore . à un certain degré, une fonction. Toute fonction exige des garanties, des aptitudes, la prévision des conséquences de la décision prise, un intérêt direct à ne pas se tromper. C'est l'intérêt qui est la garantie prédominante, et c'est même une des raisons pour lesquelles le cens est la condition la plus ordinaire du suffrage restreint.

Ici encore c'est le droit de propriété qui est pris pour base du droit de vote, comme il a été pris pour raison du système représentatif à son origine. De même que, pour lever légalement les contributions de l'homme non-citoyen, on eut égard à sa qualité de propriétaire, de même on fait dériver le droit de vote de l'inviolabilité de la propriété, de laquelle il résulte que l'État ne peut avoir que les revenus qui lui sont ac-

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coi'dés parmi vote. Or celui qui n'a pas à contribuer n'a pas besoin de YOter. Si en effet, obligé de consacrer à sa subsistance journalière le produit de son travail, il ne contribue aux cliargcs publiques que par la voie iudirecte des impôts dissimulés dans les prix de vente, il n'est évidemment pas, à cet égard, membre participant du corps politique. Cette raison suffirait si les impôts composaient toutes les charges publiques. Car, outre le vote de l'impôt, la compétence législative comprend encore le vote du contingent militaire, et la confection des lois qui régissent l'état des personnes, les intérêts moraux de la famille et de la société. Il ne faut pas oublier que celui qui ne paye pas d'impôt n'en contribue pas moins, par son travail, à la production des ressources de la société. Aussi la raison donnée par Mirabeau , dans la discussion sur le marc d'argent , que ceux qui payent l'impôt ont plus d'intérêt à ce que l'État soit bien gouverné, est plus spécieuse que solide. On pourrait en effet soutenir, avec la même apparence de raison, que ceux qui ne payent point l'impôt ont encore le plus grand intérêt dans l'affaire, puisqu'il leur manque certaines conditions présumées nécessaires ù une vie indépendante. Toute la question est de savoir ce qu'on entend par un Etat bien gouverné, et ici il faut bien convenir que si les habitants non contribuables sont plus exposés dans leur personne ou dans les moyens de gagner leur vie, quand les gouvernements font quelque grande sottise, d'un autre côté, ils sont, par nécessité, disposés à envisager très-philosophiquement les dangers des innovations qui, bouleversant les fortunes assises et méconnaissant les droits acquis, ne leur font rien perdre, puisqu'ils ne possèdent rien. La vraie raison du cens est donc que ceux qui présentent le plus de garanties pécuniaires sont mieux placés pour voir comment l'État est gouverné, surtout lorsqu'ils y apportent les garanties d'instruction, de réflexion, d'expérience et de lumières qui accompagnent ordinairement la fortune.

Cependant comme ces conditions ne l'accompagnent pas toujours, et que même il a fallu renoncer à établir aucune relation entre le mérite des hommes et leur fortune, le cens, à peine établi dans une constitution , a soulevé des critiques motivées précisément sur l'exclusion des lumières. Ces critiques sont réunies dans un discours prononcé par M. Dufaure à la chambre des députés de 1842, qui opposait à l'incapacité des censitaires, le mérite d'un grand nombre de catégories de citoyens exclus. Est-il juste, en effet, qu'un officier en retraite, un magistrat, un médecin, un membre de l'Institut, soient privés des droits reconnus à un paysan avare, à un marchand enrichi? Le point de vue moral n'était pas oublié: «Ne dirqit-on pas que «pour acquérir, on n'emploie jamais que les «plus légitimes moyens?» Il n'est point prouvé d'ailleurs qu'une bonne gestion de ses propres affaires soit toujours une garantie d'une bonne gestion des aliaires publiques. Le cens repose évidemment sur celte supposition que

la fortune est une condition d'indépendance et par là même une garantie de désintéressement. Mais une loi qui propose pour but aux citoyens de s'enrichir afin de devenir désintéressés, ne va-t-elle pas directement au-devant des passions et des appétits qu'elle redoute? Assurément si le pauvre est exposé à toutes les tentations de l'intérêt pécuniaire, et disposé à accueillir toutes les occasions d'acquérir, on ne peut pas dire que l'enrichi s'y soit soustrait systématiquement. La discussion sur ce sujet devient bien vite purement morale et il est à remarquer que toutes les critiques faites au cens, soit au point de vue de la moralité, soit au point de vue des lumières, s'adressent au cens élevé tel qu'il était établi sous la royauté parlementaire, au privilège d'un très-petit nombre d'électeurs. A un cens modique, tel qu'une contribution personnelle égale à trois journées de travail, par exemple, facile à réunir dans des conditions de fortune ordinaires, on ne pourrait opposer que la théorie du suffrage fondé sur le droit universel, tandis que le cens élevé, qui demandait aux électeurs des conditions de fortune exceptionelles, se heurtait immédiatement à l'objection tirée des capacités. Mais en matière de capacité, l'apprécialion est au fond. tout arbitraire; il était fort aisé de poser en principe que les lumières sont une garantie plus solide que la fortune, fort difficile demarquerlalimite du droit. On avait sans doute la ressource de demander des diplômes. Mais en admettant que les possesseurs de diplômes soient tous des capacités, il ne s'ensuit pas que les personnes instruites qui n'avaient aucun intérêt professionnel à passer un examen ne fussent pas capables. On n'a pas encore introduit l'usage de soumettre à un examen les candidats à Félectorat, quoique cet usage n'eût pas manqué de naître, si le système des capacités avait duré. Mais il disparut peu à peu à mesure que la doctrine qui déclare l'électorat une fonction perdit du terrain.

2° l'élection considérée comme un droit. ■ — le suffr.vge universel.

De quel droit, en effet, exigeait -on l'obéissance aux lois de la part d'une fraction de la nation qui n'avait point été consultée pour l'élection des législateurs? quelle était la valeur d'une pareille autorité, exercée par un certain nombre d'électeurs, composant le pays légal, sur un certain nombre d'habitants obligés de leur obéir parce qu'ils se trouvaient résider sur le même territoire? La force seule ou l'habitude pouvait décider les Français non-électeurs à suivre la loi faite par le pays légal français plutôt que la loi anglaise ou la loi russe. Dès que le suffrage universel fut établi, on ne manqua pas de faire valoir les avantages sociaux du système, par exemple l'ordre légal qu'il semble devoir assurer. Ainsi, on a beaucoup insisté sur cette considération que. par l'établissement du sulVragc universel, l'insurrection est devenue imi)0ssible et même absurde, car le peuple ne peut pas se révolter contre Uii-mème. «Mettre dans la main de

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l'ouvrier le bulletin de vote, c'est lui retirer le fusil.» Les faits n'ont pas absolument confirmé cette manière de voir, car l'électeur qui désire au delà de ce que peuvent lui accorder ses représentants, a bientôt imaginé de dire que ses représentants ne le représentent plus, ou que le nombre des députés que lui alloue la loi électorale est inférieur au mérite du groupe dont il fait partie. La vérité est qu'à part les moments critiques où riusurreclion dérive d'une situation supérieure à tout mécanisme politique, l'universalité du droit de vote ajoute à la loi une autorité nouvelle. Cela est d'observation dans les temps ordinaires, les seuls que la politique doive envisager quand il s'agit, non de mesures, mais d'institutions.

Les raisons les plus fortes en faveur du suffrage universel ont été données par M. John Stuart Jlill. 11 dépeint avec éuergio la dégradation de tout être dont la destinée est décidée par autrui sans son aveu. Selon lui tout individu que la loi peut contraindre à payer l'impôt, à produire un certain travail, ou à se battre, est en droit d'exiger que sa voix soit comptée pour ce qu'elle vaut. L'élection est donc un droit, un de ces droits naturels, dont Lafayette disait «qu'il n'est permis à aucune puissance, pas même à une nation entière, de violer, pas même envers un seul homme ».

Ce point de vue permet d'apprécier la différence qui existe entre le sullVage universel et la souveraineté nationale; la souveraineté est une idée abstraite, mal définie, qu'il a peutêtre été utile de revendiquer pour la nation en masse afin d'absorber la souveraineté non moins chimérique que s'arrogeaient des castes ou des dynasties. Ce mérite, actuellement épuisé, ne laisse à la souveraineté nationale que le caractère d'une opinion, tandis que le suffrage universel est un droit , en tout cas un procédé effectif de règlement des affaires sociales qui peut être dèiiui, modifié, déterminé, tandis qu'il n'y a rien à conclure de la souveraineté nationale, qui n'est pas classée dans la science politique. Le suffrage universel serait même opposé à la souveraineté du peuple, car il dérive du droit individuel, il est une garantie de liberté , et si l'on s'habituait à l'envisager à ce point de vue, plutôt comme un droit de l'homme que comme un droit du citoyen, on pourrait en tirer quelques lumières sur son véritable rôle dans l'organisation politique.

3° NÉCESSITÉ d'une LOI ÉLECTORALE.

Souvent plus un principe est simple, et plus son fonctionnement est compliqué. Il eiit été peutêtre plus facile de se passer de loi électorale sous le régime du suffrage restreint , où les garanties une fois établies entraînent tout le fonctionnement du système, que sous le régime du suffrage universel. Dès que le droit d'élection est reconnu comme inhérent à la nature humaine, la simplicité de cette conception fait apparaître immédiatement les difficultés de l'application. La nécessité d'une loi électorale est en outre d'autant plus évidente que le suffrage

universel est, dans certains pays , la seule origine incontestée du droit constitutionnel. Telle est la situation de la France, où le suffrage universel a triomphé en fait, non-seulement des lois combinées pour l'abolir, mars de l'effet plus fâcheux encore produit par la destruction du gouvernement parlementaire , à laquelle il a été associé. C'est à tel point que le gouvernement parlementaire n'a maintenant pas d'autre base, et que si l'on demandait aux Français quel est le principe de leur droit constitutionnel, ils seraient obligés de citer le suffrage universel avant la division des pouvoirs. Toute l'organisation politique dépend donc des mesures qui seront prises pour assurer la sincérité du suffrage universel, la vraie représentation nationale, ce qui est dû à l'électeur et ce qui est dû à la nation dont le sort est réglé par le vote.

Sect. 2. De l'électenr.