FOIRES

marelles flamands s'enrichirent; les villes hanséatiques s'élevèrent et succédèrent aux marchés français. « Le commerce, dit Montesquieu, tantôt détruit parles conquérants, tantôt gêné par les monarques, parcourt la terre, fuit d'où il est opprimé , se repose où on le laisse respirer. » (Esprit des lois, XXI, 5.)

Les électeurs de Saxe furent aussi éclairés que les comtes de Champagne et de Toulouse; la foire de Leipzig dut à leur protection la prospérité qu'elle a encore.

Les libertés du commerce étaient des privilèges, au moyen âge. Les foires avaient des exemptions refusées au commerce sédentaire. L'alTranchissement de la plupart des droits d'entrée, du droit d'aubaine en faveur des étrangers qui n'étaient ni domiciliés ni résidants, l'établissement d'usages symbohques pour la rapidité des transactions, la défense de toutes poursuites pour dettes contractées hors de la foire, la création de juges spéciaux pour les difficultés élevées sur le lieu même, toutes ces dispositions ont régné longtemps , et plusieurs subsistent encore pour les foires qui nous sont restées. Ainsi Beaucaire a des juges conservateurs.

La difficulté des autres communications, le nombre et la spécialité des produits , les privilèges des marchands de la localité abolis au profit des étrangers réunissaient dans les foires des marchands de toutes les nations et de plusieurs religions. Des hommes méprisés et détestés ailleurs y trouvaient tolérance et protection.

La formation des grandes nations donna cependant plus de sûreté au commerce sédentaire. Le luxe exigea des produits plus variés , une vente plus fréquente et des entrepôts plus nombreux. La découverte de l'Amérique, la navigation sur l'Océan, changèrent les routes du commerce et étendirent son empire. Le commerce eut des navires; les lettres de change étaient créées; elles mettaient la fortune mobilière à l'abri des violences des gouvernements. Ceux-ci durent chercher des ressources, non par la force, comme au temps des persécutions contre les Juifs et les Lombards, mais de rasscntimcut des négociants.

« Les foires et marchés, dit J. B. Say, appartiennent à un état encore peu avancé de prospérité publique, de même que le commerce par caravanes appartient à un état encore peu avancé de relations commerciales , mais ce genre de relations vaut encore mieux que rien. « Non-seulement nos marchés de campagne indiquent que la consommation de certains objets est languissante, mais il suffit de les parcourir pour voir combien le nombre de produits qu'on y vend est borné, et leur qualité grossière. Dans ce qui est au delà des produits ruraux du canton, onn'y voit guère que quelques outils, quelques ètofTes, merceries et quincailleries des qualités les plus inférieures. Dans un état de prospérité plus avancé, on y verrait quelques-unes des choses qui contribuent à satisfaire aux besoins d'une vie un peu plus raffinée; quelques objets d'instruction ou d'a-

musement délicats, des livres autres que des livres de dévotion, ou des almanacbs de sorcier. Dans un état encore plus avancé, la consommation serait assez courante, assez étendue pour qu'on y trouvât des boutiques constamment ouvertes et assorties en diil'érents genres. On voit en quelques parties de l'Europe des exemples de ce degré de richesse dans les campagnes, notamment en Angleterre, en Hollande et en Allemagne. »

L'Europe a maintenant cinq grandes foires internationales, Beaucaire, Sinigaglia, Francfort-sur -le- Mein , Leipzig et Nijni-Novgorod. L'importance des deux premières a beaucoup diminué depuis un demi-siècle.

Les marchandises arrivent à Beaucaire par le canal d'Aigues-Mortes, les étangs de Mauguio et de Maguelonne et le canal du Midi. Les bateaux à vapeur vont jusqu'à Lyon. Il se fait à cette foire pour 30 millions d'affaires. Elle dure depuis le 25 juin jusqu'au 28 juillet, et il n'est pas rare d'y voir cent mille personnes.

Sinigaglia est située enlre deux ports , celui de la Misa et celui d'Ancône. On y vend surtout des bois et des produits manufacturés.

Francfort est le grand marché du sud-ouest de l'Allemagne. Elle a succédé à Augsbourg et à Nuremberg. Elle a, comme Brunswick, deux foires qui durent chacune trois semaines. On y distingue l' avant-foire, la foire est la semaine des payements.

Leipzig, dont le commerce date du quinzième siècle, est la foire du Nord-Est. C'est le marché de l'Europe orientale. Elle se trouve maintenant au centre d'un réseau de routes et de chemins de fer. Les facilités de ce genre et la création du ZoUverein ont augmenté l'importance de la foire de Leipzig. Plusieurs centaines de mille personnes y vendent, achètent ou regardent. On y vend de tout. On y voit des marchands de tous les pays, depuis les Samoyèdes jusqu'aux Arméniens. La foire se tient partout, dans les rues, dans les maisons. 11 faut dire, à la gloire de Leipzig, que c'est le plus grand marché européen de livres, d'estampes et de cartes. Nijni-Novgorod est , plus encore que Leipzig, le rendez-vous de tout le commerce de l'Europe orientale et de l'Asie. Ce commerce était concentré, au moyen âge, par l'ancienne ville du même nom, située à 100 lieues au nord-ouest, qui était en même temps ville hanséalique , c'est-à-dire que les marchands allemands y habitaient un quartier séparé.

Le commerce de Nijni-Novgorod s'élève, diton, à 350 millions, dont 282 proviennent des marchands russes. La Russie a encore dix autres grandes foires, stations éloignées et périodiques du commerce dans cet immense pays.

Les diverses contrées de 1 Europe ont encore d'autres foires, dont le commerce est moins étendu. Telles sont, en France, Gnibray, Caeii, Bernay, etc.; en Angleterre, Bristol, Exeter, Ipswich, Weyhill, Woodstock, Hom-Gastle, Howden, Falkirk et Balhnasloe , etc.; en Italie, Savone, Alexandrie, etc.; en Allemagne, Francfortsur-l'Oder, Breslau, Brunswick, Cassel, Nurem-

FOIRES. — FONCTION. FONCTIONNAIRE

berg, Boifzen, Zurzach, etc. La Pologne a la foire aux laines de Varsovie.

Kiakhta-Maïmatcliin, à l'extrémité de la Sibérie, voit arriver les caravanes de la Chine et de la Russie. Catherine II envoya, en 1786, une ambassade à Pékin, et fit restreindre à la foire de Kiakhta le commerce entre les deux empires. Une estimation rigoureuse des marchandises fut dès lors faite par des délégués des deux nations. En 1800, un ukase abolit cette taxation et défendit de se servir de la monnaie à cette foire; on a dû en 1855 revenir sur cette disposition, mais les marchands ne peuvent encore recevoir qu'un tiers des sommes en espèces, restriction qui ne saurait être de longue durée. Cette prohibition de l'argent avait pour but, sans doute, de réduire le commerce aux thés de Chine et aux fourrures de Russie. C'est à la foire de Kiakhta et, en général, au commerce qu'il faut attribuer l'influence que la Russie exerce en Chine.

La plus grande foire de l'Asie est celle d'Hurdwar, au nord-est de l'Inde. Les marchands comptent sur les phalanges de leurs doigts. Le commerce y est, dit-on, beaucoup plus avancé que l'arithmétique.

Les foires de l'Amérique espagnole sont Mexico, la Vera-Cruz, Porto-Bello, la Havane, Acapulco, etc. Sous les rois d'Espagne, on y portait l'or, l'argent et les denrées coloniales. Ce n'était pas un commerce; c'était une e.\ploitation. 11 y avait un tarif ofïïciel, un bénéfice de 100 à 300 p. 100 arrêté par des délégués de la jnétropole.

Ainsi les foires les plus importantes sont celles de l'Asie et de l'Europe orientale, entrepôts d'un commerce et d'une industrie qui ne font que de naître. Dans les autres pays , les grandes et larges routes, les chemins de fer, la télégraphie électrique, la correspondance à toute heure, l'offre et la demande faites en même temps, la grandeur et la commodité des magasins , la variété des produits , dispensent des grandes réunions périodiques et répartissent les travaux du commerce dans les différentes places, qui sont des foires permanentes. Jacques de Boisjoslin.

CoMPABEZ : Caravanes, Commerce, Douanes.

FONCTION. FONCTIONNAIRE. Fonction, en se reportant à l'étymologic du mot, s'entend d'une manière générale de tout ce que l'on fait ou doit faire pour s'acquitter (J'ungi ) des obhgations et devoirs qu'imposent une charge, un emploi, un mandat. Ce mot sert le plus souvent à désigner cette charge ellemême ou cet emploi, et dans l'usage, il indique plus spécialement un emploi public; par suite, le fonctionnaire est celui qui est appelé à remplir une fonction pubhque.

L'acception donnée à la désignation de fonctionnaire public est le plus souvent restreinte à l'administration, à la magistrature et à la diplomatie; quelquefois on l'étend, à tort ou à raison, au clergé, à l'instruction publique, à l'armée, à la flotte.

Dans le langage politique et administratif,

on ne place dans la classe des fonctionnaires publics que les personnes investies par leur emploi d'une portion de l'autorité ou de la puissance publiques. En dehors de ces délégations, les fonctions confiées par l'État ne donnent à ceux qui en sont investis que la qualité d'officiers publics ou de commis, employés, préposés , etc.

On distingue parmi les fonctionnaires publics les agents du gouvernement de ceux qui n'ont pas ce caractère, et on ne place parmi les agents du gouvernement que les fonctionnaires qui sont sous la dépendance directe du pouvoir exécutif.

Les fonctionnaires pubHcs dans les divers États manquent souvent d'une charte. Leur position, liée à la nature de leurs fonctions et au caractère des institutions politiques, varie à l'infini. Ces institutions influent puissamment sur les conditions de nomination, la hiérarchie, les garanties de stabiUté , l'importance des fonctions, les avantages et les inconvénients qui en résultent pour ceux qui en sont revêtus. Toutefois, s'il est impossible de trouver dans les diverses constitutions un ensemble de dispositions qui pût être pris pour modèle, on s'est généralement montré élogieux pour les dispositions arrêtées par certains États de l'Allemagne, et notamment par la Prusse, comme devant assurer le recrutement des fonctionnaires parmi les hommes capables, et entourer leur position de garanties qui permissent d'obtenir de leur part un concours intelligent et dévoué. {Voy. Organisation administrative.)

Rien n'est plus difficile, au surplus, que la réglementation de ces matières. S'il est certains principes généraux incontestables et acceptés par tous, combien de difficultés se présentent lorsqu'il s'agit de former les règles qui présideront à leur application ! A côté des avantages que ces règles doivent procurer , les inconvénients auxquels elles donnent naissance, l'application vicieuse qui peut en être faite, jettent dans une perplexité qui rend toutes les solutions douteuses et en fait suspecter l'efficacité et la sagesse.

Un État ne doit admettre que les fonctions nécessaires pour la mise en action de ses institutions, de son système de gouvernement. Lorsque la nécessité de la fonction est reconnue, on doit appeler pour la remplir le citoyen le plus apte. Ce ne doit jamais être la personne qui détermine la création de la fonction, la nécessité de cette fonction doit seule motiver le choix du fonctionnaire.

Il faut, autant que le permettent la marche des événements et les modifications dont les institutions et l'organisation des divers services sont susceptibles, qu'il existe dans cette organisation une fixité suflisante pour que les attributions soient bien réglées , que l'expérience donnée par une longue pratique soit utihséc , que le sort des fonctionnaires soit sauvegardé contre les incertitudes où jette une trop grande mobilité, et qu'ils puissent consacrer leurs facultés à remplir leurs devoirs sans appréhension et crainte pour l'avenir.

FONCTION. FONCTIONNAIRE

Les cadres doivent êlre établis de telle sorte que la direction et i'inipulsion soient fidèlement données avec unité et régularité ; mais ils ne doivent point être cliargés d'un personnel inutile, ne servant qu'à ralentir inutilement la marche administrative, qui doit toujours être prompte, uniforme et sûre.

La direction n'est jamais plus utile et plus certaine que lorsqu'elle est plus directe, plus active , plus étendue. Si le plus souvent un grand nombre de préposés et d'employés ont besoin de déployer leur activité physique pour satisfaire aux nécessités multiples des divers services, un personnel dirigeant nombreux est presque toujours un danger sérieux; un personnel inspectant trop grand est une inutilité onéreuse.

Toutefois, si la multiplication excessive des fonctionnaires est une mesure d'autant plus regrettable qu'elle nuit au bon fonctionnement de l'administration, en créant des longueurs inutiles, des tiraillements et des conflits, en diminuant l'importance des fonctions par l'introduction dans les cadres de personnes peu capables et peu dignes, en aggravant les charges du Trésor public, il faut, d'un autre côté, que chaque service spécial soit confié à des hommes spéciaux, pour que la marche de ces services soit assurée et qu'ils n'aient pas à souffrir du défaut d'aptitude des fonctionnaires et de la multiplicité des occupations auxquelles ils ont à satisfaire. Si ces services sont réellement bien distincts, il sera facile de donner aux fonctionnaires des attributions nettement définies, et sous l'action générale de l'unité gouvernementale , ils pourront fonctionner utilement dans une certaine mesure d'indépendance et de liberté.

L'administration des divers services pubhcs a besoin d'une unité, sans laquelle il n'y aurait qu'anarchie. 11 ne peut y avoir plusieurs États dans l'État, et toutes les fonctions publiques doivent avoh: un point d'attache commun. Mais il faut se garder de pousser trop loin dans l'application cette loi d'unité, qui ne sera féconde qu'à charge d'exister sans peser, et de réunir les fonctionnâmes dans de communs efforts sans les priver de leur action distincte et d'une juste indépendance.

Je ne parle pas des ministres des cultes; alors même qu'on croirait pouvoir les placer dans la classe des fonctionnaires publics, le double caractère dont ils sont revêtus ne permet pas de leur refuser une hberté d'action dont les limites seules peuvent être contestées. En dehors de ces matières si exceptionnelles, la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, cette garantie si précieuse pour la liberté et la société, ne permet pas que les fonctions de l'un de ces ordres soient placées sous la dépendance desfonction;iaires de l'autre ordre.

Certains services exigent des connaissances spéciales et même techniques; les fondions sont alors généralement confiées à des corps distincts, ayant leur hiérarchie propre, et dans un cercle déterminé, une sulUsante hberté d'appréciation et d'action.

En France, les fonctions publiques, au dire de bien des personnes, sont trop nombreuses, les cadres sont trop multipliés et trop étendus '. La loi de finances de t8i9 prescrivit au gouvernement de faire publier un état détaillé de tous les emplois rétribués par l'État, les départements et les communes. Cette loi a été rapportée devant la déclaration faite peu après, que la publication ordonnée n'exigerait pas moins de 50 volumes in-4° de COO pages, et entraînerait, en frais de personnel et de matériel, une dépense de plus de 500,000 fr.*

Cette multiciplité de fonctions et de fonctionnaires tient à notre système administratif, enserrant tout dans ses divisions et entre ses colonnes, organisant directement sous son action immédiate tous les services, et demandant le moins possible le concours de forces placées eu dehors de sa propre organisation. On obtient ainsi beaucoup plus d'uniformité; mais le fonctionnement d'un pareil système est plus coûteux et gêne le développement del'activité privée ^

De plus , on a conservé des divisions territoriales établies pour d'autres temps et dans des conditions autres que celles où nous nous trouvons aujourd'hui. L'extension donnée à diverses branches de notre adminislration a amené dans ces anciennes circonscriptions territoriales des créations d'emplois, qui, s'ils assurent l'uniformité des cadres, laissent les titulaires trop souvent sans activité, sans occupations sérieuses, et absorbent, pour le personnel, une trop grande partie des crédits affectés à certains services. Je ne me dissimule pas que le remaniement de ces circonscriptions soulèverait bien des réclamations; mais, au point de vue des foncdons et des fonctionnaires, je ne puis m'empêcher de signaler les inconvénients qu'elles présentent.

On s'est plaint de ce que le grand nombre de fonctions, permettant à tous d'y prétendre, a influé d'une manière fâcheuse sur nos mœurs. Bien que ces fonctions soient généralement peu rétribuées, que beaucoup ne procurent pas une grande considération au titulaire, que l'avancement ne s'obtienne que péniblement et le plus souvent au prix de changements de résidence coûteux, bien qu'elles causent des mécomptes à la plupart de ceux qui y entrent à un âge où des illusions et l'inexpérience trompent, et que les changements politiques qui se succèdent si fréquemment chez nous viennent souvent briser des carrières péniblement commencées, cependant elles sont trèsrecherchées. Cette tendance est regrettable,

1. C'est un préjugé très -répandu que d'attribuer à la France un nombre proportionnel de fonctionnairea plus grand qu'à tout autre pays. Il résulte de nos reclierches qu'en Allemagne et en Angleterre , en Amérique et en Russie — partout à peu près — il y eu a tout autant. M. B.

2. Soit 30,000 pages in-4o. Est-ce qu'on entendait y inscrire les noms des 400,000 soldats, qui sont également € rétribués » par l'Etat? Ces 50 volumes oni tout l'air d'une un de non-recevoir. M. B.

3. Il est des personnes qui croient que les fonctions gratuites (lo^. Gratuité) ne sont pas démocratiques.

FONCTION. FONCTIONNAIRE

elle conduit à diminuer la somme d'énergie et de volonté du pays. Au lieu de demander à son initialive et à son activité personnelle, au libre et entier développement de ses forces intellectuelles , une carrière , un avenir pour soi et sa famille, on recherche une case dans les cadres administratifs, et on se préoccupe trop souvent de rencontrer des appuis et des patrons qui vous aident à avancer péniblement dans une voie d'où on ne peut plus sortir lorsque l'âge et l'expérience vous ont éclairé*.

La centralisation a été l'objet de bien des reproches, et non sans raison; mais en m'associant à certaines critiques, je ne puis que défendre un système auquel la France doit son unité, c'est-à-dire sa nationalité, sa force et sa gloire. Grâce à elle . comme on l'a dit ailleurs (Cormenin): «Au même instant, le gouvernement veut, le ministre ordonne, le préfet transmet, le maire exécute, les régiments s'ébranlent, les flottes s'avancent, le tocsin sonne , le canon gronde , et la France est debout. » Précisément , en l'état du nombre considérable de fonctions et d'emplois dont on se plaint, quels tiraillements, quels conflits, quelle anarchie n'aui'ait-on pas à redouter, si un système de centralisation, en créant une hiérarchie, ne venait pas donner de l'unité à l'action gouvernementale !

Cette hiérarchie nous paraît indispensable, quelle que soit d'ailleurs la forme des gouvernements. Elle est plus ou moins rigoureusement définie, suivant l'étendue des États, le nombre et la nature des fonctions.

La hiérarchie implique un pouvoir de contrôle et de discipline.

Elle implique aussi d'une manière plus ou moins absolue, suivant la forme de gouvernement et surtout la nature des fonctions, le droit de nomination pour celui qui est à la tète de la hiérarchie. 11 est difficile d'admettre en principe que ceux qui sont appelés à assurer le fonctionnement et la mise en pratique d'un système politique et administratif sous l'impulsion et la direction du chef du pouvoir exécutif, soient désignés par d'autres que par lui. Comment imposer pour mandataires des ageuts non choisis ou agréés par le mandant. Ces mandataires pouvant engager et compromettre la responsabihté de la puissance administrative, il faut bien lui réserver le choix d'organes habiles, prudents et fidèles à leurs devoirs.

S'il est des services qui admettent des exceptions à cette règle, elle n'en reste pas moins applicable dans la généralité des cas.

1. lie mal dont l'auteur se plaint existe dans toute l'étendue qu'il lui attribue, seulement il existe dans la même étendue partout ailleurs, sans excepter un seul pays. Nous avoïis des chiffres qui prouyent que le mal est plus grand eu Angleterre et aux Etats-Unis qu'en France. C'est que partout beaucoup de personnes préfèrent les traitements fixes aux chances aléatoires d'antres professions (vo;/. Commerce, page -118). Képétons que contrairement à l'opiniou si répandue eu France, le nombre des fonctionnaires n'est pas moindre dans les autres pays, seulement, si la valeur de l'argent continue à baisser, sans que les traitements soient élevés , ou souflfrira bientôt partout d'une disette de candidats aux fonctions publiques. M. B.

J'ai dit que le mandant devait choisir son mandataire ou délégué , que l'on se garde de croire que je veuille appliquer à ces matières les principes du mandat privé. Le fonctionnaire a une responsabilité personnelle, il a des attributions qu'il tient à la fois de son acte de nomination et des lois de son pays.

Le choix des fonctionnaires doit porter sur des personnes remplissant des conditions de moralité, d'âge, de savoir et d'aptitude. Énoncer ces conditions, c'est dire que les fonctions publiques ne peuvent être ni le patrimoine de certaines personnes qui se les transmettraient héréditairement, ni la propriété de certaines classes privilégiées ou d'individus qui eu trafiqueraient à prix d'argent. Tous les citoyens sont également admissibles aux emplois civils et militaires, les plus aptes doivent seuls être préférés.

Mais cette capacité, cette aptitude comment la constater ? Les idées pratiques ne peuvent être sérieusement développées qu'en entrant dans les détails des divers services, étude à laquelle je ne peux me livrer ici. L'arbitraire ne saurait cependant être seul maître des choix, et s'il peut être permis de laisser au pouvoir une grande latitude, lorsqu'il appelle aux fonctions publiques des hommes mûrs dont le passé garantit Favenir, il faut bien exiger des jeunes gens parmi lesquels se recrutent les fonctionnaires , des garanties de capacité qui permettent de compter sur leur aptitude. A défaut d'expérience on doit exiger d'eux des titres scientiûques ou littéraires, des brevets, des diplômes, des examens, qui justifient qu'ils ont de Fintelligence, Famour du travail, une somme suffisante de connaissances.

Pour certaines branches de l'administration cette garantie de capacité régulièrement organisée paraît suffisante et a produit de bons résultats. Les soins intelligents donnés dans des écoles spéciales préparent suffisamment les citoyens â certaines fonctions qu'ils auront à remplir, les épreuves qui suivent les études assurent une juste préférence aux plus dignes. Cette organisation pourrait être étendue à des services qui n'en bénéficient point encore. De plus, Fétude des sciences administratives devrait être organisée en France.

L'application de la règle, que tous les citoyens sont également admissibles aux emplois, justifierait à elle seule , dans les pays où elle est admise, la nécessité d'attribuer un traitement à ceux qui sont appelés à les remplir. Ce traite- ' ment n'est d'ailleurs qu'une juste rémunération des services rendus. La gratuité des fonctions (voij.), si elle était réelle, aurait pour résultat de les attribuer exclusivement aux personnes riches ou aisées; trop souvent cette gratuité ne serait d'ailleurs qu'apparente, et comme cela se présente dans certains États , elle procurerait indirectement aux titulaires le moyen de se créer d'énormes revenus. De sorte que, dans l'intérêt de la dignité des fonctions comme dans l'intérêt des administrés, les fonctionnaires doivent recevoir un salaire. Ce salaire doit dans tous les cas être suffisant et être en rapport

FONCTION. FONCTIONNAIRE

avec les charges qui résultent de l'emploi. La multiplicité des fonctions en a fait souvent régler le traitement avec une parcimonie indigne d'un pays comme le nôtre, et pour obvier à cette insuffisance on a eu recours quelquefois à des moyens détournés en créant sous des titres divers des suppléments : tels sont les frais de représentation, prestations en nature, indemnités, logements, remises, gratifications, frais de tournée, etc.

A mesure que les connaissances spéciales se perfectionnent et que le recrutement du personnel se régularise, l'avancement doit être placé sous des règles fixes et certaines; pour certains services il est parfaitement déterminé, pour d'autres, s'il est nécessaire de laisser une certaine latitude à l'appréciation des chefs, il serait juste et raisonnable de faire une part assez large à l'ancienneté '. La possibilité d'uu avancement sur place doit exister partout où elle est compatible avec la nature des fonctions, dans l'intérêt des fonctionnaires comme dans celui des administrés.

Si le fonctionnaire a droit à un avancement régulier, il est tout aussi nécessaire et raisonnable d'entourer sa position de garanties qui le défendent contre les erreurs ou les injustices et lui donnent l'assurance qu'il ne sera pas menacé tant qu'il se montrera digne de remplir les fonctions qui lui ont été confiées. La discipline et la hiérarchie ont leurs nécessités, mais le fonctionnaire doit avoir ses droits. Il est à regretter, dans l'intérêt du service autant que dans celui des fonctionnaires, que ces garanties soient le plus souvent mal définies et insuffisantes; quelquefois mêEie elles manquent tout à fait.

La plus précieuse et la plus efficace des garanties est l'inamovibilité ; mais elle ne saurait être étendue à toutes les fonctions. Il est cependant des positions qui non-seulement comportent l'existence de cette garantie, mais encore en font une nécessité. (Voy. Inamovibilité.)

Les lois de la plupart des États allemands portent que les fonctions ne peuvent être retirées que pour juste cause. En France cette règle n'est écrite nulle part , et si elle est généralement appliquée, c'est un éloge à adresser à nos adniinistrateurs supérieurs, beaucoup plus qu'à nos institutions. L'appréciation des causes de révocation devrait être entourée de formes et de garanties qui font également défaut.

Certains fonctionnaires chez nous peuvent être mis en disponibilité, lorsqu'en cessant d'être en activité ils ne réunissent pas les conditions voulues pour obtenir une retraite; ils jouissent alors pendant un temps déterminé

1. En principe, nous voudrions sans doute que ce fût toujours le plus capable et celui qui a rendu le plus de services qui avançât; mais comme ce vœu serait complètement utopique , nous demandons qu'une largo part soit faite à l'ancienneté. N'a-t-clle pas au moins l'expérience qui, faute de mieux, constitue un titre sérieux dans les hiérarchies, où l'on entre saus autre condition que d'avoir des protections? M. a.

d'un traitement de non-activité. Dans l'armée, en dehors de l'activité, nos lois admettent diverses positions, la disponibihté, la nonactivité , la réforme et la retraite. U sera question dans un autre article des pensions de retraite.

Le cumul des fonctions a été vivement attaqué et les passions politiques s'en sont emparées pour faire la guerre aux gouvernements; nous ne les suivrons pas dans leurs exagérations , mais il est évident que le cumul devrait être une rare exception. Les fonctions sont créées dans un intérêt pubUc et non dans l'intérêt des fonctionnaires; elles ne doivent donc exister que lorsqu'elles sont indispensables à la marche administrative, et celui qui est appelé à les remplir, doit y consacrer ses forces et son temps; s'il les partage entre diverses fonctions, de deux choses l'une, ou ces fonctions sont inutilement multipliées, puisque le même fonctionnaire peut les remplir toutes, ou on donne à une seule personne une charge trop lourde pour qu'elle puisse convenablement y suffire. Ce qui n'a pas peu contribué à perdre le cumul dans l'opinion publique , c'est que , vicieux en principe, dans l'application . il s'est trop souvent manifesté exclusivement comme un abus par des actes de faveur imméritée.

Si le cumul des fonctions ne doit point être admis, il ne faudrait pas pousser la rigueur de ce principe trop loin et empêcher l'État de bénéficier des connaissances spéciales de certains fonctionnaires, en s'aidant de leurs lumières dans des commissions étrangères à leurs fonctions, ou dans des missions spéciales en dehors de leurs attributions ordinaires. Pour certaines carrières scientifiques et littéraires, où il est facile et même utile de faire marcher parallèlement des travaux analogues, qui souvent, loin de s'exclure, se prêtent un mutuel secours, on ne saurait appliquer d'une manière absolue l'interdiction du cumul. Du reste, ce mot s'applique-t-il à ces cas ?

Dans les Etats où le cumul des fonctions est admis ou toléré, on a reconnu qu'il était dans tous les cas certaines fonctions qui ne pouvaient être confiées à la fois à la même personne. Ainsi il doit être formellement interdit de cumuler les emplois dépendant les uns des autres et d'être ainsi à la fois son surveillant et son subordonné; de cumuler des fonctions administratives avec des fonctions judiciaires, ou militaires, ou ecclésiastiques; en un mot, de cumuler des fonctions entre lesquelles il y a des incompatibilités.

Peut -on cumuler des fonctions publiques avec le mandat de représentant dans une assemblée législative? Les fonctionnaires sont censés avoir acquis, dans l'exercice'des fonctions publiques, des lumières et une expérience dont il est désirable que le pays puisse profiter lorsqu'on délibère les lois auxquelles il sera soumis. Toutefois il a paru sage de ne pas confondre dans la même personne une partie du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. De plus , on a craint que le député fonctionnaire ne fit preuve de serviUsme en subissant l'iu-

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fluence de radminislration. ou d'insubordination eu résistant à cette influence, et la Constitution de 1852, par exemple, a exclu les fonctionnaires de la Chambre, alors que les précédents gouvernements avaient cru devoir les y admettre, et qu'ils y sont admis dans beaucoup d'autres pays *.

Faut-il rappeler quels sont les devoirs des fonctionnaires ? Ces devoirs sont multiples.

Le fonctionnaire se doit à ses fonctions ; il doit y consacrer son temps, ses forces, son intelligence; être toujours probe et digne, se conformer rigoureusement aux lois , aux règlements et aux instructions. Un ancien ministre, résumant les devoirs des fonctionnaires , disait que le service de l'État réclamait d'eux trois qualités principales : la probité, l'obéissance et la discrétion.

Le fonctionnaire a des devoirs à remplir envers le public et envers ses égaux , ses supérieurs et ses subordonnés; ces devoirs présentent bien des nuances suivant la nature des divers services; toutefois, on peut dire qu'il doit être sutïïsamment accessible pour les citoyens, d'une dignité non empruntée, toujours convenable et poli, n'oubliant jamais que le public est généralement disposé à juger sévèrement le gouvernement sur la conduite de ses agents.

Les rapports des fonctionnaires entre eux sont pour la plupart définis dans les règlements; toutefois, sur certains points, je veux parler des questions de préséance, ces règlements surannés auraient besoin d'une révision. Mais en dehors des règlements, la connaissance des hommes, l'amour du bien, une sage bienveillance, le sentiment du juste et du devoir, donnent au supérieur une force et une influence hien plus grandes et bien plus fécondes que les prescriptions réglementaires les plus formelles et les plus impératives.

« Quel que soit le respect de nos lois pour les franchises de la vie privée , celle des fonctionnaires ne peut jouir d'une complète inviolabilité. Leur association au pouvoir public établit entre eux et lui une solidarité morale, d'où résultent des devoirs qui s'étendent même au delà du cercle des fonctions Le boa service d'un employé dépend, plus qu'on ne peut l'imaginer, de la régularité de la vie privée. Pour parler des fonctionnaires d'un ordre plus élevé, le professeur ne mériterait plus d'instruire la jeunesse , s'il la pervertissait par le scandale de ses mœurs; le magistrat ne serait plus digne d'exercer le sacerdoce de la justice, si, dans ses relations privées, il était convaincu de déloyauté et d'indélicatesse. En certains cas, la sûreté des intérêts confiés au fonction-

1. Certaines constitutions semblent même favoriser l'admission du fonctionnaire. C'est que dans ces pays le fonctionnaire 1° doit remplir des conditions do capacité et 2' jouit de garanties d'inamovibilité qui le rendent relativement indépendant. Or, l'indépendance n'exclut pas l'obéissance envers le supérieur hiérarchique pour tout ce qui est afifaire de service.

Néanmoins nous sommes pour l'incompatibilité, car il ne doit y avoir dans un Etat que les fonctions néces.=aires, donc le fonctionnaire doit être à son poste. M. B.

naire se lie à ses affaires domestiques ; on ne pourrait point conserver le maniement des deniers publics au comptable dont la fortune serait en désordre , dont les dépenses surpasseraient les revenus, ou que l'amour du jeu exposerait à la ruine. » (Vivien.)

Si la plupart des fonctionnaires restent étrangers aux agitations de la vie politique , il en est d'autres, au contraire, qui, agents directs du pouvoir exécutif, doivent être reliés d'une manière intime à ce pouvoir, en accepter l'impulsion, en suivre la direction, en traduire la volonté. Appelés à intervenir dans toutes les agitations, mêlés à la vie publique et à l'action incessante du gouvernement, ils doivent se pénétrer de la volonté du pouvoir et s'en rendre les fidèles interprètes. Toutefois, le dévouement absolu ne peut jamais aller jusqu'à faire oublier le sentiment de la dignité personnelle. A toutes les époques de sa \ie, le fonctionnaire doit être fort sans violence , plein d'activité et d'action en même temps que calme et digne , ferme et juste à la fois.

J'ai indiqué quelques-unes des obligations qui pèsent sur les fonctionnaires. L'amour du devoir avant tout doit les aider à les remplir. Les récompenses honorifiques seront un précieux encouragement si elles sont justement attribuées. Au besoin , les peines disciplinaires les rappelleront à l'accomphssement de leurs devoirs. Enfin, si leur faute est trop grave, la société leur demandera compte de leur conduite devant les tribunaux criminels.

Dans la plupart des services , les peines disciplinaires sont infligées par les supérieurs auxquels est laissée la libre appréciation de la conduite de leurs subordonnés. La répression par la voie de la justice criminelle est subordonnée à toutes les formantes et conditions imposées par les lois pénales.

Plusieurs législations ont considéré la qualité de fonctionnaire comme une circonstance aggravante des faits déhctueux et criminels prévus par la loi. Cette qualité elle-même donne quelquefois au fait le caractère de crime ou de délit; il en est ainsi des abus d'autorité, excès de pouvoir, attentats à la liberté individuelle, concussions et corruptions. (Voy. Forfaiture.)

Les sociétés ne peuvent exister sans des institutions et des lois et sans des fonctionnaires qui en assurent le mouvement et l'exécution. Ces derniers, investis de l'autorité pu-. blique dans un but d'utilité sociale , doivent plus rigoureusement que tous autres respecter les lois dont ils sont cliargés d'assurer l'exécution, et lorsqu'ils franchissent les limites des pouvoirs qui leur sont confiés, soit en méconnaissant , soit en outre-passant les prescriptions légales, ils commettent des abus que toutes les législations ont réprimés. Si sous certains gouvernements des excès de pouvoir ont trop souvent paralysé les prescriptions tutélaires des lois , on ne saurait se plaindre avec trop d'énergie de cet oubli des principes sur lesquels se fondent la sûreté de l'État et la sécurité des citoyens.

Le Code pénal français punit les abus d'au-