IL

Le pouvoir central comprend le souverain , ses ministres , les cosseUs qui les éclairent , et les assemblées nationales , qui , dans les gouvernements constitutionnels, sont 'Chargées de représenter les intérêts du peuple, et de balancer l'autorité du pouvoir exécutif.

Du pouvoir central sous la domination romaine et barbare. — L'empire romain «avait réuni tout le pouvoir politique entre les mains de l'empereur et de ses ministres. Le préfet du prétoire des Gaules, ses vicaires et les gouverneurs de provinces exerçaient l'autorité souveraine sous la direction de l'empereur, sans aucun contrôle 'de la nation. Leur unique but était de puiser dans le* provinces toutes les ressources .en hommes et en argent, et de les faire passer entre les mains du pouvoir central. Instruments de l'empereur, ils pouvaient être brisés par son caprice. L'invasion des barbares qui, depuis 406 jusqu'à la fin du v* siècle, ne cessèrent de ravager la Gaule, détruisit cette tyrannie savamment combinée , et y substitua un gouvernement grossier où le chef de guerre commandait par la force. Les voies romaines disparurent; le vaste réseau de fonctionnaires mû couvrait la Gaule lut rompu , et chaque guerrier franc campé dans ses domaines avec ses hommes d'armes se considéra presque comme nn souverain indépendant.

Cependant le souvenir de cette majestueuse unité romaine «roi

i. Voy. les articles Aubai*, Féodalité, Hommage, Maitimortables , Nouveau* Acooérs, Propriété, Rbliw, lUmurr, et les ouvrages cités plus haut, p. v, noie.

ni INTRODUCTION.

étendait son autorité du centre aux extrémités de l'empire, et portait partout ses ordres et ses légions, survécut à l'empire romain. Ii grandit même à mesure qu'on s'éloigna de l'époque où dominaient les Césars , semblable aux ruines qui apparaissent plus imposantes dans le lointain. On ne voyait plus la tyrannie des agents du fisc, la misère des curialeset la révolte naissant de l'oppression. Les rois barbares et leurs conseillers gallo-romains ou ecclésiastiques étaient surtout frappés de la puissante unité de l'empire romain et du mécanisme savant de son administration. Ils s'efforcèrent de le reproduire; mais leur gouvernement n'en fut qu'une grossière imitation : le kœnig ou roi barbare se para de titres romains , prit le diadème, s'entoura de référendaires , de chambellans et de ministérielles.

Ce fut surtout à l'époque de Charlemagne que la cour impériale présenta l'étrange alliance du cérémonial byzantin et des mœurs de la Germanie. Mais la confusion des pouvoirs militaire, judiciaire et administratif, la prépondérance des grands propriétaires souverains dans leurs domaines, tout attestait l'impuissance des efforts tentés pour faire revivre la centralisation romaine. La féodalité, qui est le dernier terme de l'affaiblissement de l'autorité centrale, finit par annuler la puissance monarchique. La souveraineté confondue avec la propriété se mesura à l'étendue des terres, et les derniers carlovingiens réduits à la ville de Laon furent condamnés à l'impuissance *.

Royauté capétienne. — Les premiers capétiens n'étaient guère plus redoutables. L'alliance de Louis VI avec les communes commença à relever le pouvoir central. La royauté capétienne se rattachait à l'Église par le sacre, à la féodalité par l'autorité do suzerain sur le vassal , au peuple par son influence tutélaire ; elle ne tarda pas à invoquer le principe romain qui la représentait comme la personnification de l'État, comme la loi vivante. Le duché de France soumis à l'autorité royale, la féodalité vaincue dans les châteaux du Puiset, de Montlhéry, de la Roche-Guyon ; le sentiment national s'éveillant à l'approche d'une invasion germanique (4425), l'union étroite de la royauté et du peuple, un mariage enfin qui donnait le duché d'Àquitaineà l'héritier présomptif de la couronne, telles furent les premières causes de la renaissance du pouvoir central en

I. Voy. les articles Capitulaires, Féodalité, Mérovingiens, Roi, $ i, Romains, et les ouvrages cités plus haut, p v, note.

POUVOIR CENTRAL

France. Les principes romains se propagèrent ; la découverte des Pàndectes à Amalfi , les leçons de l'école de Bologne, et surtout d'Irnerius, les réponses des jurisconsultes qui déclaraient à Frédéric Barberousse que la volonté du prince était la loi souveraine, enfin ce courant d'idées qui entraîne tout un peuple, la révolution morale qui fait désirer et accepter une forme nouvelle de gouvernement, tout contribua à relever au xir siècle la puissance monarchique. Suger écrivait dès cette époque, dans sa Vie de Louis le Grosy que le roi et la loi avaient la même autorité, la même majesté.

Lutte de la royauté contre la féodalité. — Mais il fallait convertir le droit en fait, détrôner cette multitude de petits souverains établis par la féodalité ; il fallait unir sous une même loi et animer d'une même pensée les peuples mobiles et ingénieux de l'Aquitaine, du Languedoc et de la Provence, les descendants des pirates Scandinaves, les rudes habitants du Jura et des Alpes, et le Celte indompté de la Bretagne ; il fallait substituer à la hiérarchie féodale, fondée sur la propriété territoriale, une hiérarchie de fonctionnaires qui, ne relevant que du pouvoir central, pussent porter ses volontés et faire exécuter ses ordres dans toutes les parties de la France. Celte laborieuse conquête de la puissance monarchique fut l'œuvre de six siècles et d'une politique persévérante servie par des agents dévoués et habiles. A la ûn du xn* siècle, l'autorité monarchique était encore bien faible; le roi n'était qu'un suzerain à peine reconnu par les grands vassaux. Son autorité législative était restreinte au duché de France; il ne pouvait juger un vassal qu'avec le concours de ses pairs. Les impôts qu'il prélevait se réduisaient à quelques faibles redevances déterminées par les usages féodaux. Le service militaire dû par les vassaux était limité à quarante ou soixante jours, et, dans certains cas, le vassal pouvait combattre le roi; les Établissements de saint Louis lui reconnaissaient formellement ce droit. La même loi proclame la souveraineté de chaque baron dans ses domaines. Telles furent les faibles origines d'une puissance qui devait parvenir au despotisme le plus absolu.

Triomphe delà royauté et institutions monarchiques. — Au xnr siècle, la royauté, grâce aux conquêtes de Philippe Auguste, aux lois de saint Louis et aux institutions de Philippe le Bel, fit reconnaître son autorité dans toute la France. Elle eut la souveraine garde du royaume, comme dit Philippe de Beaumanoir. Au xiv* siècle, après

»v INTRODUCTION.

dfrlbngues et cruelles épreuves, Fautorittf monarchique* établit l'impôt1 pepmaiient et Parmée permanente (ordonnances de Yhrcennes, 4*373)-, qui ne devaient être définitivement organisés que sous Charles VIL Le1 xv# siècle vit tomber là* féodalité apanagé'ej sortie o% !à tige royale et couvrant de ses' rameaux la plus grande partie de là France ; Louis XI rabattit. Anxn* siècle1, là royauté, quoique dëtournée denses conquêtes intérieures par les guerres d'Italie, et arrêtée dan» ses progrès par les guerres de religion, n'en poursuivit pas moins son plan d'organisation. Les grandes ordonnances émanées du pouvoir central réglèrent toutes les parties de l'administration, armee, finances, justice, commerce, înausme, rapports au spirituel et d* temporel. Il n'^ eut plus en France qu'un souverain. Vainement les agenUs1 de la1 puissance monarchique, parlements et gouverneurs de provinces, tentèrent contre l'autorité centrale une résistance criminelle'. Mb furent vaincus au xvir siècle. La royauté, victorieuse des communes , de la féodalité, du* clergé , et de toutes les oppositions locales, put dire : c L'État c'est moi! »

La puissance monarchique dégénéra alors en despotisme, glorieux sous Louis XIV, honteux sous son successeur. Louis XVÏ expia les i au tes ues reines preceoenis, et une révolution onsa le trône, mais (chDBe merveilleuse et qui prowve* à' quelpoint l'unité de puissance était acceptée par là Franwl ) l'autorité centrale ne fit que s'accrottrei Que le pouvoir souverain s'appelle convention , directoire , consulat, empire, royauté constitutionnelle, if couvre la France dë ses représentants , il fàit pénétrer ses ordres partout , et obtient du pays son sang et ses trésors. Une-seule loi , un mode uniforme d'administration , ont succédé* aux diversités provinciales; tout part du V tout y revient; la France , comme on Ta dit , bat d'un seul Hn résumé, Pautorité centrale , puissante sous l'empire ro- ?ar les barbares, nulle |sous la féodalité, se relève depuis le xît* siècle jusqu a nos jours, bes conà la FtaMfrl'tmitf? administrative la plus vigoureuse '.

Grands officiers d* ht couronne. — Même progrès dans les agents

t. Voy;, sur la royauté et ses progrès en France, l'article Roi et les indication» bibliographiques à la suit* ; yoy. aussi les articles Constitution, Étiquette, Maison dd soi, Sac ai, avealea iadicaUoos bibliogniphiquea.

POUVOIR CENTRAL. iv

du pouvoir, dans les ministres et les conseils qui entourent l'autorité centrale , l'éclairent et exécutent ses ordres. Sous les rois barbares, le souverain n'a pour guides que son caprice et son intérêt, pour instrument que la force brutale. Quelques Gallo-Romains, et entre autres Àrcadius, Parthenius, le référendaire Marcus, paraissent seulement de loiir en loin comme conseillers des chefs barbares et comme collecteurs des impôts. Dans la suite, les maires du palais, qui n'étaient primitivement que les intendants des rois , usurpèrent la souveraineté sous dés souverains la plupart faibles et mineurs, comme- les derniers Mérovingiens.

Charlemague s'entoura de grands officiers, ainsi que les anciens Césars; il eut ses chambellans, grands veneurs, sénéchaux, bouteillers, panetière , connétables , chanceliers, apocrisiaires, chapelains, etc. Ces dignités devinrent héréditaires pendant la période féodale. La noyauté fut alors entourée de grands feudataires investis d'un pouvoir indépendant. Les ducs d'Anjou furent sénéchaux héréditaires de France jusqu'à la fin du xir sièclë ; en cette qualité, ils commandaient l'armée royale, et présidaient le tribunal en l'absence du roi. Le grand bouteiller avait droit d'inspection sur toutes les tavernes et prélevait unei redevance sur les taverniers; dans la suite, il fut président- né de- la cour des comptes. Au grand panetier appartenait la surveillance des boulangers; au grand chambellan, celle des pel letiers; le connétable commandait la cavalerie.

La royauté1 ne laissa pas longtemps à ces grands officiers une autorité qui affaiblissait la puissance centrale. Dès 4 494 , la dignité de sénéchal fut supprimées comme trop étendue; les fonctions du sénéchal furent partagées entre le connétable qui commanda l'armée et le grand maître du palais, auquel appartint la juridiction dans l'intérieur des demeures royales. Les grands officiers ne furent plus que les mandataires du pouvoir central ; au lieu d'une autorité personnelle, territoriale, inhérente à leur domaine, ils n'eurent qu'un pouvoir délégué par le roi et confié temporairement à ses représentants. La nomination d'un grand amiral et d'un grand maître des arbalétriers sous saint Louis, prouvo l'extension que prenaient les armées de terre et de mer. Vers ia fin du xv* siècle, sous Louis XI, le grand maître de l'artillerie .remplaça le grand maître des arbalétriers ; ce changement correspondait à la modification introduite dans la tactique militaire par la découverte de la poudre à canon. Jusqu'au xvf siècle,

INTRODUCTION

les grands officiers de la couronne furent les véritables ministres Mais sous Louis XII et François I", une nouvelle puissance commença à s'élever, celle des secrétaires d'État.

Ministres secrétaires d'État. — Philippe le Bel avait institué , en 1 309, des clercs du secret chargés de tenir la plume aux délibérations du grand conseil et d'en rédiger les actes. Jusqu'au règne de Louis XII, il est à peine question de ces fonctionnaires. Florimond Robertet fut le premier qui releva cette dignité ; il était secrétaire d'État sous Louis XII et François Ier. Dès le milieu du xvr* siècle, les quatre secrétaires d'État devinrent des personnages importants, qui contre-signèrent les ordonnances des rois. Leurs attributions étaient réglées à cette époque par une division géographique, qui plaçait dans leur département un certain nombre de provinces françaises et de pays étrangers. Au xvir siècle, on substitua à cette étrange division des départements ministériels une répartition méthodique des affaires. Les quatre secrétaires d'État furent chargés des relations extérieures, de la guerre, de la marine et de la maison du roi. Le ministère de la maison du roi comprenait plusieurs branches de la police générale et les affaires religieuses. Il y avait cependant encore des traces de l'organisation primitive, une certaine confusion dans les attributions des ministres et un reste de l'ancienne division géographique. Les finances et la justice étaient dirigées par le surintendant ou contrôleur général des finances et par le chancelier; quelquefois même, lorsque le chancelier ne convenait pas à la cour, on le remplaçait par un garde des sceaux qui pouvait être révoqué. L'assemblée constituante et les gouvernements qui l'ont suivie ont substitué à cette organisation , qui avait gardé l'empreinte de la féodalité , une division plus simple et qui répondait mieux aux services publics. Les affaires étrangères , l'intérieur , les finances , la justice, la guerre, la marine, les cultes et l'instruction publique, le

i. Voy., dans le Dictionnaire, les articles Amiral, Chancelier, Grand prévôt , Maires du palais, Officiers (grands), Sénéchal.— On trouvera à la suite de l'article Officiers (Grands) les principales indications bibliographiques. Ajoutes YAmiral de France, par P. de La Popelinière (Paris, 1584, l vol. in-4); le grand awnosnier de France, par Sébastien Roulliard (Paris, 160T, l vol. in-8); Origines et règlements des charges de connétables, mareschaux de France, baillis, sénesehaux , par Boursier de Montarlot (Paris , 1618, i vol. in-8); l'Histoire des chanceliers et gardes dee sceaux de France, par François Du Chesne (Paris, 1680, i vol. in-fol.).

POUVOIR CENTRAL

commerce, l'agriculture et les travaux publics, ont formé autant de départements ministériels \

Conseil d'État. — Les conseils de la couronne ont suivi la même marche. Dans le principe, le conseil ou parlement des rois féodaux se composait des grands officiers de la couronne et des pairs du duché de France. Finances, justice, administration relevaient de cette assemblée. Les affaires se multipliant, il fallut diviser les fonctions. En 4 302, Philippe le Bel partagea Taocien parlement en trois conseils : grand conseil ou conseil étroit pour les affaires politiques, parlemen t pour l'administration de la justice, et chambre des comptes pour l'examen de la comptabilité du royaume. Le grand conseil lui-même avait des attributions très-diverses, il était à la fois conseil politique et tribunal. Charles VIII divisa ses attributions. Le grand conseil proprement dit resta une cour de justice qui jugeait certains procès réservés et spécialement les questions relatives aux bénéfices ecclésiastiques. Le conseil d'État se composa de quatre sections , dont l'organisation définitive fut due à Richelieu : Tune judiciaire , où les conseillers d'État, sous la présidence du chancelier, prononçaient sur le rapport des maîtres des requêtes. Ce tribunal jugeait surtout les conflits de juridiction. Deux autres sections du conseil d'État formèrent le conseil des finances et le conseil des dépêches ou de l'intérieur. Quant aux affaires politiques , elles étaient réservées au conseil d'en haut, composé d'un petit nombre d'hommes d'État, au choix du roi.

La Révolution et l'Empire n'ont fait que préciser et compléter les attributions de ces divers conseils. Le conseil des ministres a conservé la direction politique; au conseil d'État sont réservés les procès administratifs , les réclamations contre les abus de pouvoir, et en général les règlements administratifs. La cour de cassation revise toutes les sentences des tribunaux ordinaires ; la cour des comptes a la surveillance de l'administration financière ; d'autres conseils établis pour des administrations spéciales, comme la marine, la guerre, l'instruction publique, sont chargés de diriger ces branches d'administration. En un mot, le conseil du roi ou parlement féodal embrassait tout, au xiii- siècle. La multiplicité des affaires et la spécialité des services forcèrent les rois de le subdiviser, d'abord, en

j . Voy., dans le Dictionnaire, l'article Ministères, H wstrss, atec les indications bibliographiques. h

xvjii INTRODUCTION

trois conseils, qui eux-mêmes se sont partagés en un grand nombre de conseils secondaires répondant à chaque branche spéciale d'administration \

Cette forte organisation de l'autorité centrale pouvait, m donnant Tordre et l'unité, conduire au despotisme. Le contre-poids naturel se serait trouvé dans les assemblées nationales chargées de défendre les intérêts du peuple, si elles eussent existé réellement. Mais, jusqu'à la révolution de 1789, elles ne furent pas véritablement constituées.

Assemblées nationales. — Je ne remonterai pas jusqu'aux assemblées des Gaulois sur lesquelles nous n'avons que des renseignements fort incertains. En 448, Honorius convoqua à Arles une assemblée des sept provinces de la Gaule méridionale. C'était un appel désespéré du despotisme aux abois; il ne réussit pas. Les Germains introduisirent dans la Gaule l'usage des assemblées qu'on désigne sous le nom de mallum , champ de mars et champ de mai* pan6 le principe, on y admettait tous les guerriers Francs; ils siégeaient en armes et conservaient l'indépendance barbare; ils approuvaient les orateurs en frappant leurs boucliers de leurs framées ou étouffaient leur voix par des murmures. La population conquérante siégeait d'abord seule dans ces champs de mars. Plus tard les évêques furent appelés au mallum, la supériorité de leur instruction et le caractère sacré dont ils étaient revêtus leur donnèrent l'avantage sur les guerriers francs. Au champ de mars de Paris en 645, il y avait soixante-dix-neuf évêques. Sous Charlemagne, l'assemblée nationale se borna à donner des avis; l'empereur se réservait la décision.

Le système féodal, en morcelant la France, rendit inutilss le6 assemblées générales, puisqu'il n'y avait plus d'intérêts communs. Cha-

i. Voy. les articles Chambre des compter, Conseil d'État, Grand conseil, Pauis,

Parlements. Tribunaux. — Ajoutez aux ouvrages indiqués à ces articles les fïecherches sur l'origine du conseil du roi, par L'Escalopier (Paris, 1705, l vol. in -12); V Examen historique des offices , droits , fonctions et privilèges des conseillers du rot, rapporteurs et référendaires près des cours souveraines et conseils supérxe+irs, par Gorneau, conseiller référendaire (Paris, 1777, l vol. io-4); l'Histoire du conseil du ro», par Guilïard (Paris, 1728, 1 vol. in-4). Sur les pairs, outre les ouvrages indiqués à l'article Pairs, on pourra consulter un Becueil de mémoires sur le droit des pairs de France d'être jugés par leurs pairs (Paris, 1770-177 1, 1 vol. In- 8); Des pairs Je France et de l ancienne constitution française, par le président Henrion dePansey (Paris, J8I6, i vol. in-s).

POUVOIR CENTRAL. xrx

que fief eut son parlement, composé des pairs du seigneur, et ^occupant de la justice , des finances et de ladmtniaUation du domaine féodal. Jusqu'au xm* siècle, il n'y eut pas d'autreé assemblée*. A cette époque, la France formait une association de grands fiefo, et la cour des Pairs fut le tribunal suprême de cette confédération. Elle jugea Jean sans Terre en 4203. Un siècle plus tard, Philippe le lie! convoqua (4302) les premiers états généraux composés du clergé, de la noblesse el du tiers état. Ces assemblées nationales, réunies irrégulièrement, lorsque les besoins do la royauté l'exigeaient, ne pouvaient exercer une influence durable. Leurs décisions n'avaient point de sanction obligatoire; les États n'avaient ni traditions, ni plan suivi, ni habitudes de la vie parlementaire. Aussi se bornèrentils à faire entendre de loin en loin quelques paroles généreuses, quelques principes de liberté. Les états généraux tentèrent deux fois, en 4357 et 4484, d'obtenir pour la nation une représentation permanente; ils n'y parvinrent pas. Enfin, depuis 4789, on eut de véritables assemblées nationales; la Constituante, la Législative, la Convention, les Cinq-Cents, le conseil des Anciens , le Corps législatif, les Chambres des députés de 1815 à 4848 , et, depuis cette époque, les assemblées élues par le suffrage universel ont représenté presque sans interruption les droits du peuple en face du pouvoir central, partagé avec lui la souveraineté, fait les lois, autorisé l'impôt et exercé une surveillance active sur le pouvoir exécutif1.

Inspecteurs chargés par les rois de surveiller l'administration; missi dominici; enquesteurs royaux; maîtres des requêtes. — Le pouvoir central se rattache au pouvoir local par des fonctionnaires qui portent la volonté souveraine dans toutes les parties de l'administration et s'assurent de l'exécution des lois et des ordonnances. Les missi dominici de Charlemagne avaient ce caractère. Saint Louis chargea •

j Voy. les articles Assemblées politiques, Corps législatif, États généraux, Mallum, Pairs, Sénat. Ajoutez aux indications bibliographiques qui accompagnent ces articles les ouvrages suivants : Des Estais de France et de leur puissance (Paris, 1588 , 1 vol. in-8); Chronologie des estats généraux, où le tiers estât est compris, par Savaron (Paris, tei5, 1 vol. in-8); Recueil général des estats tenus en France sow le* rois Charles 17, Charles VIII, Charles IX, Henri lit et Louis XIII, par Toussaints Quiqet (Paris, 1651, in-4 ) ; Recueil relatif aux estats de I6t4, par Florimond Rapine ( Paris, i65i, 1 vol. in-4); Des étals généraux, ou Histoire des as. semblées nationales en France , par de Landine (Paris, 1788, 1 vol. in-8).

xx INTRODUCTION

de ces inspections des moines que les historiens du temps désignent sous le nom d'enquesteurs royaux. Dans la suite , les maîtres des requêtes eurent mission de parcourir le royaume et de constater l'état de l'administration. L'ordonnance de Moulins (4 566) le leur prescrit formellement; l'ordonnance de Blois (4579) enjoint au garde des sceaux de faire chaque année c un département des provinces du royaume, où les maistres des requêtes de l'Hôtel feront leurs chevauchées. » Les universités mêmes furent soumises à l'inspection de ces commissaires royaux.

A mesure que l'administration se perfectionna, les inspections se divisèrent et se multiplièrent. Sous Richelieu, les intendants de police et de finances n'étaient que des commissaires chargés temporairement de surveiller ces services publics ; un écrivain du xvii* siècle les compare aux missi dominici de Charlemagne. Louis XIV créa des inspecteurs spéciaux pour l'armée et pour la marine. Les maîtres des requêtes et conseillers d'État reçurent souvent des missions temporaires pour inspecter les diverses branches d'administration. Ainsi, en 4665, MM. Poncet, Bignon et Molé furent envoyés à Bordeaux, à Pau et à Dijon, avec ordre de surveiller la conduite des parlements et de réformer les abus. Enfin , l'Assemblée constituante , l'Empire et la monarchie constitutionnelle ont établi , auprès de la plupart des ministères, des inspecteurs. L'armée, la marine, les finances, l'instruction publique et d'autres branches d'administration sont ainsi soumises à une surveillance perpétuelle qui y entretient le zèle, l'activité et la pensée unitaire. C'est là un des instruments les plus puissants de la centralisation

Pouvoir local. — Représentants do pouvoir central dans