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INTRODUCTION

de longues et cruelles épreuves, l’aulorilé monarchique établit l’inpôt permanent et l'armee permanente (ordonnances de Vincenne; 4373), qui no devaient être définitivement organisés que sous Char les Vil. Le xv' siècle vit tomber la féodalité apanagée, sortie de b tige royale et couvrant de ses rameaux la plus grande partie de h France; Louis XI l’abattit. Au xvi* siècle , la royauté, quoique détournée de ses con<]uéte$ intérieures par les guerres d’Italie, et arrêtée dans ses progrès par k's guerres de religion, n'en poursuivit pa: moins son plan d’organisation. Les grandes ordonnances émanées de pouvoir central réglèrent toutes les parties de l’administration, armée, finances, justice, commerce, industrie, rapports du spirituel et du temporel. Il n’y eut plus en France qu’un souverain. VainemeDi les agents de la puissance monarchique, parlements et gouverneurs de provinces, tentèrent contre l’autorité centrale une résistance criminelle. Us furent vaincus au xvii' siècle. La royauté, victorieuse de;^ communes, de la féodalité, du clergé, et de toutes les oppositions locales, put dire : • L’État c'est moi ! •

La puissance monarchique dégénéra alors en despotisme, glorieuv sous Louis XIV, honteux sous son successeur. Louis XVI expia les fautes des règnes précédents, et une révolution brisa le trône. Mais (chose merveilleuse et qui prouve à quel point l’unité de puissance était acceptée par la France !) l'autorité centrale ne fit que s’accroître. Que le pouvoir souverain s’appelle convention, directoire, consulat, empire, royauté constitutionnelle, il couvre la France de ses représentants, il fait pénétrer ses ordres partout , et obtient du pays son sang et ses trésors. Une seule loi , un mode uniforme d'administration, ont succédé aux diversités provinciales; tout part du centre, tout y revient; la France , comme on l’a dit , bat d’un seul cœur. En résumé, l’autorité centrale, puissante sous l’empire romain, affaiblie parles barbares, nulle|sous la féodalité, se relève progressivement depuis le xn* siècle jusqu’à nos jours. Ses conquêtes ont donné à la France l’uni^ administrative la plus vigoureuse '.

Grands officiers de la couronne. — Môme progrès dans les agents

I. Voy., *ur U royauté et ses progrès en France, l’article IVoi et les iiidicatioDS biUIlugrapliiqoes h la suite , voy. aussi les articleii CossTiTirrios, Etioobttb, Maisoh DU aoi, SAcai, avec Ica indicatiuns l>ibliograpbw)uea.

POUVOIR CENTRAL

du pcMJVoir, dans les ministres et les conseils qui entourent l’autorité centrale , l’éclairent et exécutent ses ordres. Sous les rois barbares, le souverain n’a pour guides que son caprice et son intérêt, pour instrument que la force brutale. Quelques Gallo-Romains, ut entre autres Arcadius, Parlhcnius, le référendaire Marcus, paraissent seulement de loin en loin comme conseillers des chefs barbares et comme collecteurs des impôts. Dans la suite, les maires du palais, qui n’étaient primitivement que les intendants des rois , usurpèrent la souveraineté sous des souverains la plupart faibles et mineurs, comme les derniers Mérovingiens.

Charlemagne s’entoura de grands oQieiers, ainsi que les anciens Césars; il eut ses chambellans, grands veneurs, sénéchaux, bouteillers, panetiers , connétables , chanceliers, apocrisiaires, chapelains, etc. Ces dignités devinrent héréditaires pendant la période féodale. La royauté fut alors entourée de grands feudataires investis d’un pouvoir indépendant. Les ducs d’Anjou furent sénéchaux héréditaires de France jusqu’à la fin du xii* siècle ; en cette qualité, ils coo)mandaient l’armée royale, et présidaient le tribunal en l’absence du roi. I.e grand bouteiller avait droit d’inspection sur toutes les tavernes et prélevait une redevance sur les taverniers; dans la suite, il fut président-né de la cour des comptes. Au grand panetier appartenait la surveillance des boulangers ; au grand chambellan, celle des pelletiers ; le connétable commandait la cavalerie.

La royauté ne laissa pas longtemps à ces grands officiers une autorité qui affaiblissait la puissance centrale. Dès 1 4 91 , la dignité de sénéchal fut supprimée, comme trop étendue; les fonctions du sénéchal furenUpartagées entre le connétable qui commanda l’année et le grand maître du palais, auquel appartint la juridiction dans l’intérieur des demeures royales. Les grands officiers ne furent plus que les mandataires du pouvoir central ; au lieu d’une autorité personnelle, territoriale, inhérente à leur domaine, ils n’eurent qu’un pouvoir délégué par le roi et confié temporairement à ses représentants. La nomination d’un grand amiral et d’un grand maître des arbalétriers sous saint Louis, prouve l’extension que prenaient les armées de terre et do mer. Vers la lin du xv* siècle, sous Louis XI, le grand maître de l’artillerie [remplaça le grand maître des arbalétriers ; ce changement correspondait à la modification introduite dans la tactique militaire par la découverte de la poudre à canon. Jusqu’au xvi* siècle,

INTRODUCTION

les grands officiers de la ronronne furent les véritables ministres Mais sous Louis XII et François I", une nouvelle puissance commença à s’élever, celle des secrétaires d'Élat.

Ministres secrétaires d'Élat. — Philip]>e le Bel avait institué , en 4309, des clercs du secret chargés de tenir la plume aux délibérations du grand conseil et d’en rédiger les actes. Jusqu’au règne de Louis XII, il est à peine question de ces fonctionnaires. Florimond Robertet fut le premier qui releva cette dignité ; il était secrétaire d’Ltat sous Louis XII et François I". Dès le milieu du xvi* siècle, les quatre secrétaires d’État devinrent des personnages importants, qui contre-signèrent les ordonnances des rois. I.eurs attributions étaient réglées à cette époque par une division géographique, qui plaçait dans leur département un certain nombre de provinces françaises et do pays étrangers. Au xvii' siècle, on substitua à cette étrange division des départements ministériels une répartition méthodique des alTuircs. Los quatre secrétaires d'État furent chargés des relations extérieures, de la guerre, de la marine et de la maison du roi. Le ministère de la maison du roi comprenait plusieurs branches de la police générale et les alTaircs religieuses. Il y avait cependant encore des traces de l'organisation primitive, une certaine confusion dans les attributions des ministres et un reste de l’ancienne division géographique. Les finances et la justice étaient dirigées par le surintendant ou contrôleur général des finances et par le chancelier; quelquefois même, lorsque le chancelier ne convenait pas à la cour, on le remplaçait par un garde des sceaux qui pouvait être révoqué. L’assemblée constituante et les gouvernemenis qui l'ont suivie ont substitué à cette organisation , qui avait gardé l'empreinte de la féodalité, une division plus simple et qui répondait mieux aux services publics. Les affaires étrangères, l'intérieur, les finances, la justice, la guerre, la marine, les cultes et l'instruction publique, le

I. Voy., dans le tliclionnaire, les ariiclc;). Ajiiral, Chamcelier, Oha.sd prévôt, Maires de palam, Ofpiciers (grands), SK.NÉr.iiAt.— On trouvera à la suite de l’ariiele ' Officiers (C.rands) les principales indicalinna bibliographiques. Ajoutez VAmiral de Frttttce, par P. de l.a Popelinière (Paris, 1584, i vol. in-4); le grand aumosnier de France, [)ür Sébastien Itoulliard (Paris, 1607, 1 vol \n-s); Origines et règlements des charges de connétables, mareschaux de France, baillis, séneschaux , par Boursier de Montarlot (Paris , I6I8, i vol. in 8); r//iA/oire dcA r/iancr/i<rj e( ÿardr» »çfa«.r de France, par François nu Chesne (Paris, I6B0, i vol. in -fol.'.

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POUVOIR CENTRAL

XTIi

I commerce, l’agriculture et les travaux publics, ont formé autant de I départements ministériels

Conseil d’Etat. — Les conseils de la couronne ont suivi la môme marche. Dans le principe, le conseil ou parlement des rois féodaux se composait des grands olhciers de la couronne et des pairs du duché de France. Finances, justice, administration relevaient de celte assemblée. Les affaires se multipliant, il fallut diviser les fonctions. En 1302, Philippe le Bel partagea l’ancien parlement en trois conseils : grand conseil ou conseil étroit pour les affaires politiques, parlement pour l’administration de la justice, et chambre des comptes pour l’examen de la comptabilité du royaume. Le grand conseil lui-même avait des attributions très- diverses, il était à la fois conseil politique et tribunal. Charles Vlll divisa ses attributions. Le grand conseil proprement dit resta une cour de justice qui jugeait certains procès réservés et spécialement les questions relatives aux bénéfices ecclésiastiques. Le conseil d'État se composa de quatre sections , dont l’organisation définitive fut due à Richelieu : l'une judiciaire , où les conseillers d’État, sous la présidence du chancelier, prononçaient sur le rapport des maîtres des requêtes. Ce tribunal jugeait surtout les conflits de juridiction. Deux autres sections du conseil d’État formèrent le conseil des finances et le conseil de9dé()échcs ou de l’intérieur. Quant aux affaires politiques, elles étaient rést;rvées au conseil d'en haut, composé d’un petit nombre d’hommes d’État, au choix du roi,

La Révolution et l’Empire n’ont fait que préciser et compléter les attributions de ces divers conseils. Le conseil des ministres a conservé la direction politique; au conseil d’État sont réservés les procès administratifs , les réclamations contre les abus de pouvoir, et en général les règlements administratifs. La cour de cassation revise toutes les sentences des tribunaux ordinaires ; la cour dos comptes a la surveillance de l’administration financière ; d’autres conseils établis pour des administrations spéciales, comme la marine, la guerre, l’instruction publique, sont chargés de diriger ces branches d’administration. En un mot, le conseil du roi ou parlement féodal embrassait tout, au xiii' siècle. La multiplicité des affaires et la spécialité des services forcèrent les rois de le subdiviser, d'abord, en

. I. Voy., dans le Dictionnaire, l’article MmisTf.acs, MisisTiirs, avec les indirations bibliographiques.

INTRODUCTION

trois conseils, qui eux-mêmes se sont partagés en un grand nombre fie conseils secondaires répondant à chaque branche spéciale d’administration

Cette forte organisation de l’autorité centrale pouvait, en donnant l’ordre et l’unité, conduire au despotisme. Le contre-poids naturel se serait trouvé dans les assemblées nationales chargées do défendre les intérêts du peuple, si elles eussent existé réellement. Mais, jusqu’à la révolution de 1789, elles ne furent pas véritablement constituées.

Assemblées nationales. — Je ne remonterai pas jusqu’aux assemblées des Gaulois sur lesquelles nous n’avons que des renseignements fort incertains. En 418, Honorius convoqua à Arles une assemblée des sept provinces de la Gaule méridionale. C’était un apjvel désespéré du despotisme aux abois; il ne réussit pas. Les Germains introduisirent dans la Gaule l’usage des assembh'fos qu’on désigne sous le nom do mallum, champ de mars et champ de mai. Dans le principe, on y admettait tous les guerriers Francs; ils siégeaient en armes et conservaient l’indépendance barbare; ils approuvaient les orateurs en frappant leurs boucliers de leurs framées ou étouffaient leur voix par des murmures. La population conquérante siégeait d’abord seule dans ces champs de mars. Plus tard les évêques furent appelés au mallum; la supériorité de leur instruction et le caractère sacré dont ils étaient revêtus leur donnèrent l’avantage sur les guerriers francs. Au champ de mars de Paris en. 645, il y avait soixante-dix-neuf évêques. Sous Charlemagne, l’assemblée nationale se borna à donner des avis ; l’empereur so niservait la décision.

Le système féodal, en morcelant la Fiance, rendit inutiles les as- Sf^.mblécs générales, puisqu’il n’y avait plus d’intérêts communs. ’Cha-

1. Voy. Im articles CH AMIRE nr.s COMFTES, CossciL d'Xtat, Gham) co>seii.. Pairs, Paiilehests, TKiBi..NAliX. — Ajouwi iiux ouïragfs indiqués à i-os articles 1rs Beclifrchf» jur l'origine du comeil du roi, par L’Escalopier (Puris, 1765, l Tut, iii • |2) ; r/vramo» hittorique des offices , droits , fonctions et pririleges des constillers du roi, ra}'ftOTteuTs et reférendiiires près des cours sourerainet et conseils .«upérinir.*. p*r Goriieau, conseiller rurercndaire ( l>uris , 1777, i vol. in-4); i’Histoire du conseil du roi, par Guillord (Pans, i7ig, i vol, in-4}. Sur le* pairs, outre les ouvrage» iiidiquc» à l'article Paiiis, on pourra consulter un Recueil de mémoires sur le droit lies pntrs de France d'étre jugés fine leurs pairs (Paris, 1770 I77i, 1 vol. in-8); Des pairs de France et Je l'ancienne contlilulion française, par le prébident llcnrion de Paiiscy (Paris, i»i6, i vol. in-8).

POUVOIR CENTRAL

que ûef eut son parlement, composé des pairs du seigneur, et s'occupant de la justice, des finances et de l'administration du domaine féodal. Jusqu'au xiii‘ siècle, il n’y eut pas d’autres assemblées. A cette époque, la France formait une association do grands fiefs, et la cour des Pairs fut le tribunal suprême de cette confédération. Elle jugea Jean sans Terre en 1203. Un siècle plus tard, Philippe le Bel convoqua (1302) les premiers états généraux composés du clergé, de la noblesse et du tiers état. Ces assemblées nationales, réunies irrégulièrement, lorsque les besoins de la royauté l’exigeaient, no pouvaient exercer une influence durable. Leurs décisions n’avaient point de sanction obligatoire; les États n’avaient ni traditions, ni plan suivi, ni habitudes de la vie parlementaire. Aussi se bornèrentils à faire entendre de loin en loin quelques paroles généreuses, quelques principes de liberté. Les états généraux tentèrent deux fois, en 4357 et 4484, d’obtenir pour la nation une représentation permanente; ils n’y parvinrent pas. Enfin, depuis 4789, on eut de véritables as.semblécs nationales; la Constituante, la Législative, la Convention, les Cinq-Cents, le conseil des Anciens, le Corps législatif, les Chambres des députés de 4815 à 4848 , et, depuis cette époque, les assemblées élues par le suffrage universel ont représenté presque sans interruption les droits du peuple en face du pouvoir central, partagé avec lui la souveraineté, fait les lois, autorisé l’impùt et exercé une surveillance active sur le pouvoir exécutif.

Inspecteurs chargés par tes rois de surveiller l’administration; missi dominici; enquesteurs royaux; maîtres des requêtes, — Le pouvoir central se rattache au pouvoir local par dos fonctionnaires qui portent la volonté souveraine dans toutes les parties de l’administration ot s’assurent do l’e.xécution des lois et des ordonnances. Les missi dominici àe Charlemagne avaient ce caractère. Saint Louis chargea

1 Voy. le.s anides As.sr.MDttEs politiques, Corph lCcü^latif, P.tats cËsÉiiArx, Malli'M, Pairs, Sémat. Ajoutez aux imlicatiuns bililiographiques qui accumpagnent CCS ariideR les oiniragcs suivants : Des Estais de France et de leur puissance 'Paris, 1588 , 1 vol. in-8); Chronologie des estais generaux, où le lifrj estai est compris, par Savaron (Paris, IlilS, 1 vol. iii-8|; Berueil gêtiéral des estais tenus en France sous les rois Charles VI, Charles VIII, Charles IX, Henri III et Louis XIII, par Toiissaiiils Quinet (Paris, I65i, in-4 ); «ccurit relatif aux estais de I6l4, par Fl»rimond Kapiue( Paris, i65l, i vol. in-i); Des étals gésteraux , on Histoire des as. semblées tuHioMUs en Francs , par de Laodioe (Paris, i7U, i vol. Iq-b).

iMRODLCTIüN.

de ces inspections des moines que les historiens du temps désignent sous le nom li' enquesteurs royaux. Dans la suite , les maîtres des requêtes eurent mission de parcourir le royaume et de constater l’état de l’administration. L’ordonnance de Moulins (1566) le leur prescrit formellement; l’ordonnance de Blois (1579) enjoint au garde des sceaux de faire chaque année < un département des provinces du royaume, où les maistres des requêtes de l’Hêtel feront leurs chevauchées. B Les universités mêmes furent soumises à l'inspection do ces commissaires royaux.

A mesure que l’administration se perfectionna, les inspections se divisèrent et se multiplièrent. Sous Richelieu, les intendants de police et de finances n’étaient que des commissaires chargés temporairement de surveiller ces services publics ; un écrivain du XVII* siècle les compare aux missi dominici de Charlemagne. Louis XIV créa des- inspecteurs s|>éciaux pour l'arniée et pour la marine. Les maîtres des requêtes et conseillers d’État reçurent souvent des missions tem|)oraires pour inspecter les diverses branches d’administration. Ainsi, en 1665, MM. Poncet, Bignon et Mole furent envoyés à Bordeaux, à Pau et à Dijon, avec ordre de surveiller la conduite des parlements et de réformer les abus. Enfin , l’Assemblée constituante , l'Empire et la monarchie constitutionnelle ont établi, auprès de la plupart des ministères, des inspecteurs. L’armée, la marine, les finances, l'instruction publique et d'autres branches d’administration sont ainsi soumises à une suneillance perpétuelle qui y entretient le zèle, l’activité et la pensée unitaire. C’est là un dos instruments les plus puissants de la centralisation

Pouvoir local. — Représentants du pouvoir central da.ns