XII INTRODUCTION

étendait son autorité du centre aux extrémités de Tempire, et por- ^' tait partout ses ordre^ et ses légions, survécut à Pempire romain. Il '■' grandit même à mesure qu'on s'éloigna de Tépoque où dominaient les ^ Césars , semblable aux ruines qui apparaissent plus imposantes dans > le lointain. On ne voyait plus la tyrannie des agents du fisc, la misère * des curialeset la révolte naissant de l'oppression. Les rois barbares et leurs conseillers gallo-romains ou ecclésiastiques étaient surtout frappés de la puissante unité de l'empire romain et du mécanisme savant de son administration. Ils s'efforcèrent de le reproduire; mais leur gouvernement n'en fut qu'une grossière imitation : le kœnig ou roi barbare se para de titres romains , prit le diadème, s'entoura de référendaires , de chambellans et de ministeriales.

Ce fut surtout à l'époque de Charlemagne que la cour impériale présenta Tétrango alliance du cérémonial byzantin et des uKBurs de la Germanie. Mais la confusion des pouvoirs militaire, judiciaire et administratif, la prépondérance des grands propriétaires souverains dans leurs domaines, tout attestait l'impuissance des efforts tentés pour faire revivre la centralisation romaine. La féodalité, qui est le dernier terme de l'affaiblissement de l'autorité centrale, finit par annuler la puissance monarchique. La souveraineté confondue avec la propriété se mesura à l'étendue des terres, et les derniers carlovingiens réduits à la ville de Laon furent condamnés à Timpuissance '.

Royauté capétienne. — Les premiers capétiens n'étaient guère plus redoutables. L'alliance de Louis VI avec les communes commença à relever le pouvoir central. La royauté capétienne se rattachait à l'Église par le sacre, à la féodalité par l'autorité du suzerain sur le vassal , au peuple par son influence tutélaire; elle ne larda pas à invoquer le principe romain qui la représentait comme la personnification de l'État, comme la loi vivante. Le duché de France soumis à l'autorité royale, la féodalité vaincue dans les châteaux du Puiset, de Montlhéry, de la Roche-Guyon ; le sentiment national s'éveillant à l'approche d'une invasion germanique (i 125), l'union étroite de la royauté et du peuple, un mariage enfin qui donnait le duché d'Aquitaine à l'héritier présomptif de la couronne, telles furent les premières causes de la renaissance du pouvoir central en

1. Voy. les article» CAi>iTut.Ait\Es,fÉonAL(té, MÊROViNCtfiNS, Rot, S i, Romaine, et / fourragea cités phia haut, p v, note.

POUVOIR CENTRAL. xiii

Fimoe. Les principes romains se propagèrent ; la découverte des hodectes à Àmalfi , les leçons de Técole de Bologne, et surtout d'Ir- Mrios, les réponses des jurisconsultes qui déclaraient à Frédéric hrberousse que la volonté du prince était la loi souveraine, enfin ce courant d'idées qui entratne tout un peuple, la révolution morale qui fût désirer et accepter une forme nouvelle de gouvernement, tout contribua à relever au xn' siècle la puissance monarchique. Suger écrifait dès cette époque , dans sa Vie de Louis le Gros, que ie roi et k loi avaient la même autorité, la même majesté.

LfUte de la royauté contre la féodalité, — Mais il fallait convertir le droit en fait, détrôner cette multitude de petits souverains établis par la féodalité ; il fallait unir sous une même loi et animer d'une même pensée les peuples mobiles et ingénieux de TAquitaine, du Languedoc et de la Provence, les descendants des pirates Scandinaves, les rudes habitants du Jura et des Alpes, et le Celte indompté de la Bretagne ; il fallait substituer à la hiérarchie féodale, fondée sur la propriété territoriale, une hiérarchie do fonctionnaires qui, ne relevant que du pouvoir central, pussent porter ses volontés et faire exécuter ses ordres dans toutes les parties de la France. Cette laborieuse conquête de la puissance monarchique fut l'œuvre de six siècles et d'une politique persévérante servie par des agents dévoués et habiles. A la fin du xii* siècle, l'autorité monarchique était encore bien faible; le roi n'était qu'un suzerain à peine reconnu par les grands vassaux. Son autorité législative était restreinte au duché de France; il ne pouvait juger un vassal qu'avec le concours de ses pairs. Les impôts qu'il prélevait se réduisaient à quelques faibles redevances déterminées par les usages féodaux. Le service militaire dû par les vassaux était Hmité à quarante ou soixante jours , et, dans certains cas, le vassal pouvait combattre le roi; les Établissements de saint Lûuis lui reconnaissaient formellement ce droit. La même loi proclame la souveraineté de chaque baron dans ses domaines. Telles furent les faibles origines d'une puissance qui devait parvenir au despotisme le plus absolu.

Triomphe delà royauté et institutions monarchiques,-^ Au xiii« siècle , la royauté , grâce aux conquêtes de Philippe Auguste , aux lois de saint Louis et aux institutions de Philippe le Bel, lit reconnaître son autorité dans toute la France. Elle eut la souveraine garde du royaume^ comme dit Philippe de Beaumanoir. Au xiv» siècle, après

XIV INTRODUCTIOM.

de longues et cruelles éprouves, Tautorité monarcfaiqua établit l'im^ pôt permanent et l'armée permanente (ordonnances de VincenneSi' 4373), qui ne devaient être définitivement organisés que sous Ghafv ** les VII. Le xv* siècle vit tomber la féodalité apanagée, sortie de là ''^ tige royale et CQuvrapt de ses rameaux la plus grande partie de It '^' France; Louis XI l'abattit. Au xvi' siècle , la royauté, quoique dé* tournée de ses conquêtes intérieures par les guerres d'Italie, et arré^ ^^ tée dans ses progrès par les guerres de religion, n'en poursuivit pas ^ moins son plan d'organisation. Les grandes ordonnances émanées da pouvoir central réglèrent toutes les parties de l'administration, armée, finances, justice, commerce, industrie, rapports du spirituel 9t du temporel. Il n'y eut plus en France qu'un souverain. Vainemeiit les agents de la puissance monarchique, parlements et gouvemeups de provinces, tentèrent contre l'autorité centrale une résistance criminelle. Ils furent vaincus au xvir siècle. La royauté, victorieuse des communes , de la féodalité , du clergé , et de toutes les oppositions locales, put dire : f VÈtat c'est moi ! »

La puissance monarchique dégénéra alors en despotisme, glorieux sous Louis XIV, honteux sous son successeur. Louis XVI expia les fautes des règnes précédents, et une révolution brisa le trône. Mais (chose merveilleuse et qui prouve à quel point l'unité de puissance était acceptée par la France!) ^autorité centrale ne fit que s' accroître. Que le pouvoir souverain s'appelle convention , directoire , consulat, empire, royauté constitutionnelle, il couvre la France de ses représentants , il fait pénétrer ses ordres partout , et obtient du pays son sang et ses trésors. Une seule loi , un mode uniforme d'administration , ont succédé aux diversités provinciales ; tout part du centre , tout y revient; la France , comme on Ta dit , bat d'un seul cœur. En résumé , l'autorité centrale , puissante sous l'empire romain, affaiblie parles barbares, nulle | sous la féodalité, se relève progressivement depuis le xii* siècle jusqu'à nos jours. Ses conquêtes ont donné à la France l'unité administrative la plus vigoureuse *.

Grands officiers ds la eawronne. — Même progrès dans les agents

1. Voy.f sur la royauté et ses progrès eu France, l'article Roi et tes indications bibliographiques à la suite ; voy. aussi les articles CONsnTimoii, Afioosm, Maisoh M 1(1^, SacîrBi avep les IndiQttioos bibUogr^phigaes.

POUVOIR GBMTRAL. xv

èi pouîmr, dans les ministres et les conseils qui eatourent l'autorité centrale, rèdairent et exécutent ses ordres. Sous les rois barbares, lesanverain n'a pour guides que son caprice et son intérêt, pour BStrament que la force brutale. Quelques Gallo-Romains, et entre autres Àrcadius, Partbenius, le référendaire Marcus, paraissent seutemeiit de loin en loin comme conseillers des chefs barbares et eornse collecteurs des impôts. Dans la suite , les maires du palais , qui n'étaient prin)itivement que les intendants des rois, usurpèrent ia souveraineté sous des souverains la plupart faibles et mineurs, eoiDHiB les 4erniers Mérovingiens.

Charlemagae s'entoura de grands officiers, ainsi que les aneiens Césars; il eut ses chambellans, grands veneurs, sénéchaux, bouteillers, panetiers , connétable^ , chanceliers , apocrisiaires, chapelains , etc. Ces dignités devinrent héréditaires pendant la période féodale. La royauté fut alors entourée de grands feudataires investis d'un pouvoir indépendant. Les ducs d'Anjou furent sénéchaux héréditaires de France jusqu'à la fin du xii* siècle ; en cette qualité, ils commandaient l'armée royale, et présidaient le tribunal en l'absence du roi. Le grand bouteiller avait droit d'inspection sur toutes les tavernes et prélevait une redevance sur les taverniers; dans la suite, il fut président-né de la cour des comptes. Au grand panetier appartenait la surveillance de9 boulangers; au grand chambellan, celle des pelletiers ; le connétable commandait la cavalerie.

La royauté ne laissa pas longtemps à ces grands officiers une autorité qui affaiblissait la puissance centrale. Dès 4 4 91 , la dignité de sénéchal fut supprimée , comme trop étendue ; les fonctions du sénéchal forent partagées entre le connétable qui commanda l'armée et le grand mettre du palais, auquel appartint la juridic^on dans l'intérieur d^s demeures royales. Les grands officiers pe furent plus que les mandataires du ppuvoir central ; au lieu d'une aut/orité personnelle, terrjtor riale, inhérente à leur domaine, ils n'eurent qu'un pouvoir délégué par le roi et confié temporairement à ses représentants. La nomination d'nn grand amiral et d'un ^rand mattre des arbalétriers sous saint Louis, proqve l'e^^tensiop que prépaient les pipées de terre et de Bier. Vers la fin du xv« siècle, sous Louis XI, le grand mattre de l'artillerie fremplaça le grand mattre des arbalétriers ; ce changement correspondait à la modification Introduite dans la tactique pdili^^ir^ par la découverte de la poudre à canon. Jusqu'au i^vi* siècle,

xvr INTRODUCTION. ^

les grands officiers de la couronne furent les véritables ministres '. Mais sous Louis XII et François P% une nouvelle puissance '^ commença à s'élever, celle des secrétaires d'État.

Ministres secrétaires d'État, — Philippe le Bel avait institué , en 4309, des clercs du secret chargés de lenir la plume aux délibéra* tiens du grand conseil et d'en rédiger les actes. Jusqu'au règne de Louis XII, il est à peine question de ces fonctionnaires. Florimond Robertet fut le premier qui releva cette dignité ; il était secrétaire d'État sous Louis XII et François I". Dès le milieu du xvi* siècle, les quatre secrétaires d*État devinrent des personnages importants, qui contre-signèrent les ordonnances des rois. Leurs attributions étaient réglées à cette époque par une division géographique, qui plaçait dans leur département un certain nombre de provinces françaises et de pays étrangers. Au xvir siècle, on substitua à cette étrange division des départements ministériels une répartition méthodique des affaires. Les quatre secrétaires d'État furent chargés des relations extérieures, de la guerre, de la marine et de la maison du roi. Le ministère de la maison du roi comprenait plusieurs branches de la police générale et les affaires religieuses. Il y avait cependant encore des traces de l'organisation primitive, une certaine confusion dans les attributions des ministres et un reste de l'ancienne division géographique. Les finances et la justice étaient dirigées par le surintendant ou contrôleur général des finances et par le chancelier; quelquefois même, lorsque le chancelier ne convenait pas à la cour, on le remplaçait par.un garde des sceaux qui pouvait être révoqué. L'assemblée constituante et les gouvernements qui l'ont suivie ont substitué à cette organisation , qui avait gardé l'empreinte de la féodalité, une division plus simple et qui répondait mieux aux services publics. Les affaires étrangères, l'intérieur, les finances, la justice, la guerre, la marine, les cultes et l'instruction publique, le

1. Voy., dans le Dictionnaire, les ariicleâ Amiral, Chancelier, Grand prévôt , Maires du palais, Officiers (grands), Sénéchal.— On trouvera à la suite de Tariicle Officiers (Grands) les principales indications bibliographiques. Ajoutez VAmiral de France, par P. de La Popelinière (Paris, 1584, i vol. in-4); le grand aumosnier de France^ par Sébastien Roulliard (Paris, 1607, l vol in-8); Otigines et règlements des charges de connétables, mareschaux de France, baillis, séneschaux, par Boursier de Montarlot (Paris , i6i8, i vol. m- ^);V Histoire des clianceliers et gardes des gdâaux £Î# Fronw, par François Du Chesne (Paris, i680, t toi. in -fol. \

POUVOIR CENTRAL. xvii

emerce, l'agriculture et les travaux publics, ont formé autant de iifvtenients ministériels * .

Comil d^Éiat. — Les conseils de la couronne ont suivi la même ■nche. Dans le principe, le conseil ou parlement des rois féodaux » composait des grands officiers de la couronne et des pairs du docbé de France. Finances, justice, administration relevaient de cette asaanblée. Les affaires se multipliant, il fallut diviser les fonctions. Ei4392, Philippe le Bel partagea Tancieuparlement en trois conseils : gnnd conseil ou conseil étroit pour les affaires politiques, parlement poor Fadministration de' la justice, et chambre des comptes pour Texamen de la comptabilité du royaume. Le grand conseil lui-même afût des attributions très-diverses, il était à la fois conseil politique et tribunal. Charles VIII divisa ses attributions. Le grand conseil proprement dit resta une cour de justice qui jugeait certains procès réservés et spécialement les questions relatives aux bénéfices ecclésiastiques. Le conseil d*État se composa de quatre sections , dont, Forganisation définitive fut due à Richelieu : Tune judiciaire , où les conseillers d^Ëtat, sous la présidence du chancelier, prononçaient sur le rapport des maîtres des requêtes. Ce tribunal jugeait surtout les conflits de juridiction. Deux autres sections du conseil d'État formèrent le conseil des finances et le conseil des dépêches ou de l'intérieur. Quant aux affaires politiques , elles étaient réservées au conseil d*en hautj composé d'un petit nombre d'hommes d'État, au choix du roi. La Révolution et l'Empire n'ont fait que préciser et compléter les attributions de ces divers conseils. Le conseil des ministres a conservé la direction politique; au conseil d'État sont réservés les procès administratifs , les réclamations contre les abus de pouvoir, et en général les règlements administratifs. La cour de cassation revise toutes les sentences des tribunaux ordinaires ; la cour des comptes a la surveillance de Fadministration financière ; d'autres conseils établis pour des administrations spéciales, comme la marine, la guerre, l'instruction publique, sont chargés de diriger ces branches d'administration. En un mot, le conseil du roi ou parlement féodal embrassait tout , au xiii* siècle. La multiplicité des affaires et la spécialité des services forcèrent les rois de le subdiviser, d'abord, en

I. Voy., dans le Dictionnaire, l'article Ministères, Mmii^TRrs, avec les indications bibliographiques .

xvm INTRODUCTION

m ^ trois conseils, qui eu^-mémes se sont partagés en un grand nomto ,

de conseils secondaires répondant à chaque branche spéciale d^adU'

ministration *.

Cette forte organisation de Tautorité centrale pouvait, en donnant* *[ Tordre et Tunité, conduire au despotisme. Le contre-poids naturel se* serait trouvé dans les assemblées nationales chargées de défends» '" les intérêts du peuple, si elles eussept existé réellement. Mais, ju«* qu'à la révolution de 4789, elles ne furent pas véritablement const!^ tuées.

Assemblées nationales, — Je ne remonterai pas jusqu'aux assena-* blées des Gaulois sur lesquelles nous n'avons que des renseigne-» ments fort incertains. En 418, Honorius convoqua à Arles une assemblée des sept provinces de la Gaule méridionale. C'était un appel désespéré du despotisQie aux abois; il ne réussit pas. Les Germains introduisirent dans la Gaule l'usage des assemblées qu'on désigne ^ous le nom de mallu^m , champ de mars et champ de mai. Dans le principe, on y admettait tous les guerriers Francs; ils siégeaient en armes et {conservaient ^indépendance barbare; ils approuvaient les orateurs en frappant leurs boucliers de leurs framées ou étoui^ient leur voix par des murmures. La population conquérante siégeait d-abord seule dans ces champs de mars. Plus tard les évéques furent appelés ^u mallum; la supériorité de leqr instruction et le caractère sacré dont ils étaient revêtus leur donnèrent l'avantage sur les guerriers francs. Au champ de mars de Paris en 645, il y avait soixante-dixr-neuf évéques. Sous Charlemagne, l'assemblée nationale se borna à donner des avis ; l'empereur se réservait la décision.

Le système féodal, en morcelant la France, rendit inutiles les assemblées générales, puisqu'il n'y avait plus d'intérêts communs. Cha-

l\ Voy. les wticies Chambre des comptes, Conseil d'État, Grand conseil, Pairs^ P^fiLEilSNTÇ , Tftipt^AiJX. — Ajoutpz aux o)f yrage^ in|[|iqlf^s 9. c^s articles lep Btcherches s^f l'origine du consejl dp, rot, p^r L'Esc^lopier (Paris, 1765, 1 vol. |n lî); VExamen historique des offices , droits , fonctions et privilèges des coriseillers du roi, rapporteurs et référendaires près des cours souveraines et conseils supérieurs, pdr Gorneftu, conseiller référendaire (Paris, 1777, 1 vol. in-4); l'Histoire du pofisfil durqif p^r Guillard (Pari^, n28, 1 vo|. in-4). Sur les pairs, outre les OMVf^ges indiqués & l'article Pairs, on pourra consuMer un Recueil de mémoires sur le droit des pairs de France d'être jugés par leurs pairs (Paris, I770i77i, 1 vol. in-8) ; P99 pain de Ffc^nçe et de l'anciûnt^ çomi^iMion /raïa^aMA, p«r le piré»idept Hennon de Pansey (Pans, J8J6, l vol. in-8).

POmrOlR CENTRAL. xix

fi jjsf eut son partemeni , composé des pairs du seigneur, et s^ocapnt de la josiice , des finances et de l'administratioa du domaine Mal. Jusqu'au xiii^ âède , il n'y eut pas d'autres assemblées. A fttte époque, la France formait une association de grands fiefe, et kcoardes Pairs fui le tribunal suprême de cette confédération. Elle jugea lean sans Terre en 4203. Un siècle plus tard, Philippe le Bel convoqua (430%) les premiers états généraux composés du clergé, de h noblesse et du tiers état. Ces assemblées nationales, réunies in^liërement , lorsque les besoins de la royauté l'exigeaient, ne peinraient exercer une influence durable. Leurs décisions n'avaient point de sanction obligatoire; les États n'avaient ni traditions, ni plan suivi , ni habitudes de la vie parlementaire. Aussi $e bornèrentils à foire entendre de loin en loin quelques paroles généreuses, quel« qvQS principes de liberté. Les états généraux tentèrent deux fois, en 4357 et 4484, d'obtenir pour la nation uqe représentation perma* neate; ils n'y parvinrent pas. Enfin, depuis 4789, on eut de véritables assemblées nationales; la Constituante, la Législative, la Convention , les Cinq-Cents , le conseil des Anciens , le Corps législatif, les Chambres des députés de 4845 à 4818 , et, depuis cette époque, les assemblées élues par le suffrage universeront représenté presque MHS interruption les droits du peuple en face du pouvoir central, partagé avec lui la 90uveraineté , fait les lois , Qutqrisé l'impôt et eiercé une surveillance active sur le pouvoir exécutif f.

htp^ietvrê chargés par le$ rois de surveiller V administration; missi dominiti; enquesteurs royqux; maitres des requêtes. -^Le pouvoir central se rattache au pouvoir local par des fonctionnaires qui portent la volonté souveraine dans toutes les parties de Tadministration et s'assurent de l'exécution des lois et des ordonnances. Les missi dominici de Charlemagne avaient ce caractère. Saint Louis chargea

1. Voy. les articles Assemblée» volitiqq^I, Cohps législatif; États généhaux, Mallum, Pairs, Sénat. Ajoutez aux indications bibliographiques qui accompagnent ces articles Içs ouvr^f^ç^ j^yiyantç : p^^ ^stats ç^e France et de leur pui^^ance (P^ris, IMS , l 'vol. in-8} ; Chrofioloçiie des estais gmérayx , o^ le tiers estât est compris , par SavaroD (Paris^ I6t5, l vol. in-B); Recueil général des estais tenus en France sous Uê rois Charles VI, Charles VIII, Charles IX, Henri III et Louis XIII, par Tonssaiots Quinet (Paris, I65i, in-4 ); Recueil relatif aux estais de I6i4, par Flo- TWûiid Rapiae ( Varis , lesi, i vol. in-i); De» états généraux , ou Histoire dss aS' ssmbUêa nationales e» Francs, par de landine (Paris, i7SS, i vol. in-s).