C. — Du gage des emprunts publics (S

22. Les Etats ont parfois emprunté sur gage. La seule garantie qu'ils puissent d'habitude donner en gage est le produit d'un impôt déterminé. Mais ces affectations ne sont pas consenties par les Etats qui jouissent d'un bon crédit; la confiance des prêteurs repose uniquement sur la situation générale des finances publiques.

S 2. — Emprunts forcés. — Réquisitions (R. 251 et s.; S. 99 et s.).

23. L'emprunt forcé participe de la nature de l'impôt par son caractère obligatoire , et de la nature de l'emprunt par la promesse d'un intérêt ou du moins du remboursement ultérieur.

24. Parmi les emprunts forcés, on peut ranger : 1" la consolidation , mesure par laquelle l'Etat, par voie d'autorité, proroge une dette exigible, ou la transforme en dette perpétuelle ; 2° l'augmentation arbitrairement exigée des cautionnements en numéraire des fonctionnaires et des officiers publics ou ministériels; 3» le système qui consiste à payer en rentes perpétuelles , au lieu de les payer en argent, les fournisseurs, entrepreneurs et créanciers quelconques de l'Etat; 4° l'emploi aux dépenses budgétaires de fonds appartenant à des établissements dépendant de l'Etat, et ne pouvant par suite se défendre contre une décision gouvernementale, par exemple la Caisse des dépôts et consignations et, dans une certaine mesure, la Banque de France.

25. Les réquisitions militaires, quand elles doivent entraîner une indemnité ultérieure , peuvent aussi être regardées comme une sorte d'emprunt forcé.

s 3. Emprunts indirects et dissimulés (R. 223; S. 102).

26. Sont tels : 1° l'échelonnement des dépenses sur une série d'exercices, pratiqué par les administrations publiques pour échapper à la rigueur des règles sur la spécialité des crédits et à l'interdiction de les augmenter sans autorisation législative (Décr. 31 mai 1862, art. 41 à 43) ; — 2» l'emprunt fait pour le compte de l'Etat par des tiers. Cette opération a été pratiquée à l'égard des compagnies de chemins de fer : après leur avoir accordé des subventions en capital, l'Etat les a chargées d'en emprunter le montant et les a remboursées par des annuités ; — 3° l'affectation aux dépenses budgétaires de fonds de dépôt, tels que les consignations, les cautionnements; — 4° les emprunts auprès des banques d'émission, soit sous forme d'avances permanentes, soit sous forme d'avances temporaires, etc.

Art. 3. — Des créances actives de l'Etat

ET DES PRÊTS FAITS PAR LUI (R. 261 et S.;

S. 107 et s.).

27. Des créances peuvent résulter au profit de l'Etat de causes nombreuses et diverses ; les principales sont : 1» les impôts; 2» les cessions, avances ou travaux pour le compte de particuliers ou d'établissements publics par certains services de l'Etal ; 3" les rentrées sur dépenses pour trop ou indûment payé; 4» les amendes ou condamnations pécuniaires prononcées au profit de l'Etat; etc.

TRÉSOR PUBLIC

SECT. II. — Dette publique. — Dettes de l'État.

28. On entend par Dette publique l'ensemble des engagements, à la charge de l'Etat, qui ont un certain caractère de permanence et de durée, et dont le montant est ofliciellement constaté dans les écritures du Trésor. — Les dettes de l'Etat sont des dettes à échéance plus ou moins éloignée, mais certaine.

Art. 1". — De la Dette inscrite au Grand- Livre (R. 275 et s.; S. 116 et s.).

29. D'après la terminologie du budget français, sont rangées sous le nom de Dette publique : 1° la dette consolidée, expression qui a son origine dans la faillite des deux tiers, survenue en l'an 6; 2° la dette remboursable; 3° la dette viagère. Les autres dettes, comprises sous le nom de dettes de l'Etat, sont laissées parmi les dépenses affé-

i chaque ministère.

Art. 2. — De la Dette flottante.

30. Le Trésor public constitue une personne fictive qui sert de banquier à l'Etat, et qui tient deux catégories de comptes : le Bervice des budgets et le service de trésorerie. Les ressources du Trésor se composent, comme dans une vraie banque, de fonds en dépôt ou de billets à échéance.

S 1". — Comptes courants (S. 128 et s.).

31. De même que pour les banques privées, ce sont les dépôts et les comptes courants qui constituent la ressource la plus considérable du Trésor. Il jouit: 1° des avances des trésoriers généraux; le compte courant, qui porte intérêt, concerne toutes les recettes et dépenses du comptable; 2° des fonds provenant des comptes courants de la Caisse des dépôts et consignations, et qui sont relatifs aux fonds non employés des caisses d'épargne, de la Caisse nationale d'épargne, de la Caisse des retraites pour la vieillesse, aux fonds d'autre provenance, telle que consignations et dépôts volontaires; 3° des fonds libres des départements, des communes et établissements publics qui, d'après les lois en vigueur, doivent être déposés au Trésor sans pouvoir recevoir un autre emploi, etc.

§ 2. — Bons du Trésor (R. 284 et s.; S. 134 et s.).

32. Il importe de ne pas confondre les bons du Trésor avec les obligations du Trésor : ainsi, tandis que celles-ci sont assujetties à l'impôt sur les opérations de bourse, ceux-là en sont exempts (V. Instr. gén. 1" avr. 1893, n°2845).

33. Les bons du Trésor constituent l'élément le plus mobile de la Dette flottante; ils ont une échéance très courte (de trois mois par exemple, un an au maximum ) ; les titres peuvent être transférés par les mêmes modes que les effets de commerce, c'est-à-dire par tradition ou par endossement. C'est la direction du mouvement général des fonds (V.

infrù , n° 158 ) qui est chargée de soumettre au ministre des Finances, suivant les besoins de trésorerie , les propositions d'émission, et, d'une façon générale, toutes les questions concernant la circulation des bons du Trésor. Chaque année, la loi de finances fixe le maximum des bons que le ministre des Finances est autorisé à émettre pour les besoins de trésorerie; depuis la loi du 9 juill. 1902, art. 10, § 3, ce maximum est lixé à 500 millions.

§ 3. — Mandats du Trésor (S. 144 et s.).

34. On appelle mandat du Trésor une sorte de lettre de change tirée par un comptable du Trésor sur un de ses collègues. Outre les mandats, le Trésor émet encore d'autres effets à payer, notamment les traites

nier, vr. rmotT,

du caissier payeur central sur lui-même, les traites de la marine, les traites des chancelleries diplomatiques et consulaires.

Art. 3. — Uk l'amortissement et de la

conversion.

§ 1". — De l'amortissement (R. 298 et s.;

S. 119 et s.).

35. Il se peut que l'amortissement soit attaché au titre parce qu'il est une clause même du contrat d'emprunt; il en est ainsi en cas d'émission de rentes viagères, ou d'annuités terminables, ou d'obligations amortissables par tirages au sort périodiques (Y. suprà, nus 10, 13, 15); mais un Etat doit aussi songer à amortir sa rente perpétuelle. Pour y parvenir, il a deux moyens à sa disposition : ou bien l'amortissement reposant sur le jeu des intérêts composés, ou bien l'amortissement à l'aide des excédents budgétaires.

36. La loi du 11 juill. 1866 avait tenté d'appliquer le premier système en organisant une caisse d'amortissement. La loi du 30 déc. 1900, art. 6, en transformant un certain chiffre de rentes perpétuelles en annuités terminables, s'était inspirée d'une idée analogue. Cette opération a été annulée dans le budget de 1903, de même que la caisse d'amortissement avait été supprimée par la loi du 16 sept. 1871. Ainsi parait s'être affirmé définitivement le principe de l'amortissement avec les seuls excédents de recette".

§ 2. — De la conversion ( R. 342 et s.; S. 156 et s.).

37. La conversion est une opération qui consiste dans la transformation d'une dette portant un certain intérêt en une autre portant un intérêt moindre. Cette réduction des intérêts de la dette peut être faite de trois manières : 1° par voie d'autorité ; 2° par l'offre du remboursement du capital ; 3° par consentement mutuel.

38. La première manière constitue une faillite partielle. La faillite la plus célèbre est celle qui a été pratiquée en 1798, sous le Directoire.

39. La deuxième manière constitue la conversion véritable ; elle est dite forcée, par opposition à celle de la troisième manière. Elle consiste dans l'offre faite par l'Etat de rembourser au pair les rentiers qui n'accepteraient pas la réduction d'intérêts. Les rentiers sont forcés de choisir ou cette réduction ou le remboursement au pair; ils ne peuvent pas conserver leurs anciens titres. La légitimité de la conversion, longtemps contestée, ne fait plus aucun doute aujourd'hui ; elle dérive en effet du droit commun des contrats (Civ. 1911).

40. La conversion par commun accord est dite facultative. Le rentier est libre de ne pas l'accepter et de conserver ses titres au même taux d'intérêt que par le passé. C'est donc une opération rare, à laquelle le rentier ne consentira que si, tout en voyant diminuer ses intérêts, il voit par contre augmenter son capital.

41. L'Etat peut offrir aux porteurs de la rente qui a dépassé le pair de continuer à leur servir le même intérêt en un type de rente au-dessous du pair, mais moyennant une différence à payer par eux. La convertion est dite alors conversion avec soulte; un emprunt se greffe donc sur l'opération.

42. On n'est pas d'accord sur le point de savoir si la conversion peut être étendue de la Dette perpétuelle à la Dette remboursable par tirages périodiques ou par annuités. Toutefois, en ce qui concerne le 3 pour cent amortissable, l'exposé des motifs de la loi du 11 juin 1878 (D. P. 78. 4. 67), qui a créé ce type de rente , a nettement indiqué qu'il était inconvertible.

43. De nombreuses conversions ont eu lieu à diverses époques de notre histoire

financière. La dernière, qui a ramené toute la Dette perpétuelle de la France à un type uniforme portant intérêt à 3 pour cent, date du 9 juill. 1902.

Art. 4. — Des pensions , cautionnements et engagements divers sur l'etat.

44. En ce qui concerne ces différentes dettes de l'Etat, V. suprà, Cautionnement de fonctionnaires , Pensions.

Art. 5. — De la Ijette exigible.

45. La Dette publique perpétuelle ne donne que rarement matière à contestation. Mais, par suite de la gestion même des services publics, l'Etat est amené à contracter d'autres engagements, très variables de leur nature et pouvant engendrer une foule de contestations relatives à l'existence même de la dette, à ses conditions, à sa quotité, à son échéance, etc. Avant que le payement de cette sorte de dette soit autorisé, vérification doit être faite des conditions de l'engagement; cette opération est la liquidation. A part cette vérification, cette espèce de dette est immédiatement exigible.

§ l8'. — Des divers éléments de la Dette exigible. — Responsabilité civile de l'Etat (R. 354 et s.; S. 170 et s.).

46. La Dette exigible a des origines multiples. Elle peut résulter, notamment, de contrats administratifs, de l'expropriation pour cause d'utilité publique, des services rendus par les fonctionnaires et employés de l'Etat et dont la rémunération est due à ces derniers, de la responsabilité qui incombe à l'Etat à raison des délits ou quasi -délits commis par ses agents , etc.

§ 2. — De la liquidation, de l'ordonnancement, de l'extinction des créances exigibles sur l'Etat (R. 370 et s. ; S. 179 et s.).

47. 1» Liquidation. — Aux termes du décret du 31 mai 1862, art. 62, les créances contre l'Etat ne peuvent jamais être payées sans avoir fait l'objet d'une liquidation et d'un ordonnancement préalables.

48. On s'accorde généralement à reconnaître que la décision ministérielle portant liquidation n'a pas le caractère d'un jugement, bien qu'à vrai dire elle en produise les principaux effets (exécution forcée, hypothèque judiciaire, etc.).

49. Le pouvoir des ministres en matière de liquidation est limité de deux manières : 1" ils ne peuvent pas reconnaître les dettes qui n'auraient pas de cause légale préexistante et ne seraient basées que sur une obligation naturelle ou des motifs d'équité; 2" ils ne peuvent revenir sur les comptes pour fournitures, transports, etc., arrêtés avec le fournisseur, et les reviser en dehors du cas d'erreur, omission , faux ou double emploi , prévu par l'art. 541 c. pr. civ.

50. Le créancier de l'Etat doit présenter une demande en liquidation appuyée des pièces justificatives nécessaires. La demande en liquidation est essentielle et fait seule échapper le créancier à la déchéance quinquennale.

51. La demande en liquidation peut être formée par le créancier, par ses représentants (héritier, tuteur, etc.), par un mandataire, par un cessionnaire de la créance. La jurisprudence admet qu'elle soit faite, en certains cas , par le maire au lieu et place de ses administrés, par exemple en ce qui concerne les dédommagements ou indemnités pour pertes de récoltes (Cons. d'Et. 22 janv. 1875).

52. Le créancier de l'Etat qui a reçu du ministre compétent avis que sa créance est admise ne peut pas poursuivre le payement par les voies de droit comme ferait le créancier d'un particulier, une fois muni d'un

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titre exécutoire. Il doit demander et attendre | l'ordonnancement de sa créance, lequel peut être retardé par l'absence de crédit (Décr. 31 mai 1862, art. 82 et 83).

53. Le refus par le ministre d ordonnancer la dépense n'est pas susceptible de recours, à la différence du refus de liquidation |L. 17 juill. 1900, art. 3).