La période budgétaire est d'une année

110. La publicité des budgets est aussi complète que possible. Exposé des motifs, discussion aux Chambres, texte définitif, sont publiés au Journal officiel, imprimés en volumes , distribués , reproduits par les journaux ; et cette publicité n'est pas limitée au budget, elle s'étend à son exécution. Il n'est fait exception à cet égard que pour les fonds secrets.

Art. lor. — Préparation, formes et votation du budget (R. 662 et s.; S. 427 et s.).

111. C'est le Gouvernement qui prépare le budget. Le projet est habituellement soumis à la Chambre des députés au mois de février ou de mars de l'année précédente. Chaque ministre dresse donc ses demandes de crédit douze ou quinze mois avant le commencement de l'année budgétaire. Le

ministre des Finances fait de même pour son budget de dépenses, qui comprend cinq divisions : la dette publique, les dotations dû président de la République et des Chambres, l'administration centrale des finances et la Cour des comptes.

112. C'est aussi le ministre des Finances qui établit les prévisions de recettes. Il est d'usage d'évaluer celles-ci aux chiffres donnés par la pénultième année, c'est-à-dire par la plus récente dont les résultats soient entièrement connus. Les résultats de la pénultième ne sont modifiés qu'en raison des changements apportés à la législation fiscale, mais sans escompter la plus-value possible des impôts : c'est le système dit automatique.

113. Le projet de budget est discuté et arrêté en Conseil des ministres. — Sur l'examen et le vote de ce projet par les Chambres, V. suprà, Constitution et pouvoirs publics, nos 45 et s.

114. Il existe aujourd'hui huit budgets annexes rattachés pour ordre au budget général : la fabrication des monnaies et médailles, l'Imprimerie nationale, la Légion d'honneur, la Caisse des invalides de la marine, l'Ecole centrale des arts et manufactures, la Caisse nationale d'épargne, les chemins de fer et ports de la Réunion , l'administration des Chemins de fer de l'Etat.

Art. 2. — Des diverses espèces de crédits ministériels (R. 674 et s.; S. 433 et s.).

115. La pratique distingue, indépendamment des crédits ordinaires résultant du budget général, les crédits provisoires, les crédits supplémentaires et extraordinaires, les crédits complémentaires.

116. 1" Crédits provisoires ou douzièmes provisoires. — On appelle ainsi une sorte de budget provisionnel, assurant le service de l'Etat pendant un ou plusieurs mois, budget que les Chambres votent quand le budget régulier de l'exercice qui va commencer n'a pu intervenir avant le 31 décembre. Ce budget fait l'objet d'une loi soumise à la même procédure que le budget général. D'ordinaire, elle est votée sans discussion.

117. Elle accorde : 1° en ce qui concerne les dépenses un crédit global • 2° relativement aux impôts, l'autorisation de les percevoir conformément aux lois existantes. Elle contient enfin , sous le titre de moyens de services, des mesures analogues à celles d'un vrai budget. Le crédit global alloué au Gouvernement est réparti par décret entre les ministères et les chapitres; il est stipulé par la loi que les crédits ainsi répartis se confondront avec les crédits qui seront ultérieurement accordés pour l'année entière par la loi de finances.

118. 2» Crédits supplémentaires et extraordinaires. — Cette matière, très souvent remaniée par la législation , est aujourd'hui régie par la loi du 14 déc. 1879. Elle définit ainsi ces crédits : « Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à l'insuffisance, dûment justifiée, d'un service porté au budget, et qui ont pour objet l'exécution d'un service déjà voté sans modification dans la nature de ce service. Les crédits extraordinaires sont ceux qui sont commandés par des circonstances urgentes et imprévues, et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau, ou l'extension d'un service inscrit dans la loi de finances au delà des bornes déterminées par cette

loi. » . .

119. Sous le régime actuel, en principe, il ne peut être accordé de crédits supplémentaires ou extraordinaires que par une loi. Toutefois , comme les Chambres ne sont pas permanentes , pendant le temps de leur prorogation annuelle , des crédits peuvent être ouverts par des décrets rendus en Con-

TRÉSOR PUBLIC

seil d'Etat après avoir été délibérés et approuvés en conseil des ministres. Ces décrets ne sont, du reste, que provisoires et doivent être soumis aux Chambres dans la première quinzaine de leur plus prochaine réunion. Peuvent seuls donner lieu à l'ouverture de crédits supplémentaires par décrets les services votés, dont la nomenclature est annexée chaque année à la loi de finances.

120. La loi du 13 juill. 1892, qui a supprimé le budget sur ressources spéciales (an. 29), autorise le Gouvernement a ouvrir par simple décret, contresigné par le ministre des Finances, même pendant les sessions des Chambres, les crédits supplémentaires nécessaires pour assurer le service des dégrèvements sur contributions directes et taxes assimilées, sauf à soumettre ces décréta aux Chambres dans le mois si elles sont assemblées; si elles ne le sont pas, dans la quinzaine de leur plus prochaine réunion. La même faculté a été accordée en ce qui concerne certaines autres natures de dépenses ( L. '26 juill. 1893, art. 42, D. P. 91 i. 45).

121. 3° Crédits complémentaires. — Ce nom est réservé aux crédits demandés dans la loi de règlement pour couvrir les dépassements de dépenses. Telle était la règle en vertu de l'ordonnance du 1er sept. 1827; mais depuis la loi du 24 avr. 1833, qui prescrit de demander des crédits supplémentaires dans le courant de l'exercice, surtout depuis la loi du 15 mai 1850, qui pose nettement l'obligation d'un crédit préalable à la dé-

fiense et ouvert par la loi ou par un décret, e dépassement de crédits constitue une irrégularité. Cependant, le décret du 31 mai 1862, art. 32 et 126, g 4, prévoit des régularisations de dépassements dans la loi de règlement.

AhT. 3. — De l'exécution des budgets (R. 684 et s.; S. 441 et s.).

122. L'exécution du budget se résume dans le recouvrement des recettes et le payement des dépenses.

123. 1» Recettes. — Depuis 1818, le budget est établi au brut; autrement dit, il doit être fait recette du montant intégral des produits, sans qu'aucune partie puisse être réservée pour être affectée spécialement à certaines dépenses, même aux frais de perception (Décr. 31 mai 1862, art. 16). Par exemple, les produits à consommer en nature dans les établissements régis par l'Etat (haras, écoles d'agriculture, etc.) donnent lieu à une évaluation dont le montant est porté en recette parmi les produits du domaine (Décr. 1862, art. 51). — Certaines dérogations ont toutefois été apportées à ce principe de l'imputation intégrale des produits sur les recettes.

124. D'après l'art. 36 du décret du 31 mai 1862, toutes les recettes doivent être opérées par un comptable du Trésor, et en vertu d'un titre légalement établi. En réalité, il y a lieu de distinguer les droits au comptant et les droits constatés. Pour les premiers (vente de tabac, allumettes, timbres-poste, expéditions de régie pour la circulation des boissons, droits d'enregistrement et de timbre, etc.), il n'existe d autre titre de perception que la loi budgétaire ou les lois organiques de chaque impôt ou service. En ce qui concerne les droits constatés (impôts directs perçus en vertu des rôles, comptes des marchands en gros ou en détail de boissons, licences des contributions indirectes, revenus et produits domaniaux, etc.), il existe un titre préalable, établi par un administrateur ou agent distinct du comptable qui sera chargé du recouvrement.

125. 2° Dépenses. — Trois principes dominent le service des dépenses : la spécialité des crédits par exercice, la spécialité dès crédits par chapitre, l'interdiction aux mi- Dislres de dépenser au delà des crédits.

126. A. Spécialité des crédits par exercice. — Sont seuls considérés comme appartenant à un exercice les services faits et les droits acquis du 1er janvier au 31 décembre de l'année (Décr. 1862, art. 6), et exceptionnellement jusqu'au 31 décembre de la seconde année pour l'achèvement des services du matériel dont l'exécution commencée n'a pu être terminée avant le 31 décembre précédent. Le reliquat du crédit qui n'est pas employé à la clôture de l'exercice ne peut pas être utilisé pour l'exercice suivant et doit être annulé (Décr. 1862, art. 8).

127. B. Spécialité des crédits par chapitre. — Le crédit alloué sur un chapitre de dépenses ne peut pas être détourne de sa destination et affecté à un autre chapitre. La spécialité du crédit n'est obligatoire que pour l'ensemble du chapitre, non par article ou paragraphe, bien que la loi du budget soit présentée aux Chambres avec ces subdivisions (Décr. 1862, art. 54; L. 28 déc. 1895, art. 53).

128. C. Interdiction aux ministres de dépenser au delà des crédits. — La loi du 15 mai 1850 dispose que toute dépense non créditée ou portion de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant. Mais cette responsabilité pécuniaire n'a jamais été organisée (V. suprà, Responsabilité civile, n° 49).

129. Au point de vue du mode d'exécution des services de dépenses, il y a lieu de distinguer l'entreprise et la régie. Ces deux systèmes sont encore employés l'un et l'autre, et ont leur domaine distinct d'application.

130. En matière de dépenses se retrouve la distinction indiquée suprà, n° 124, à propos des recettes entre les fonctions des administrateurs ou ordonnateurs et celles des comptables. Les premiers sont chargés de la liquidation et de l'ordonnancement des dépenses, les seconds de la réalisation des payements. Cette division d'attributions est consacrée par le décret du 31 mai 1862 (art. 17), qui établit l'incompatibilité des fonctions d'administrateur ou ordonnateur avec celles de comptable.

131. Outre la liquidation, tout payement nécessite un ordonnancement (Décr. 31 mai 1862, art. 82), c'est-à-dire un ordre de payer adressé au comptable par le ministre ou par ses délégués. Chaque ministre est, en principe, ordonnateur général des dépenses concernant son ministère. Mais, à la différence de la liquidation, l'ordonnancement peut être délégué. Les ordonnances directes du ministre portent le nom d'ordonnances de payement. Les autorisations qu'il donne à des chefs de service pour l'emploi d'une partie des crédits s'appellent ordonnances de délégation (Décr. 1862, art. 84). Les chefs de service, à leur tour, font emploi des crédits délégués au moyen de mandats de payement. Le ministre est ordonnateur général des dépenses de son ministère; ses délégués en sont les ordonnateurs secondaires.

132. L'ordonnance ou le mandat énonce l'exercice, le chapitre et, s'il y a lieu, l'article auquel la dépense s'applique (Décr. 31 mai 1862, art. 11). A l'appui, sont produites les pièces justificatives de la créance, telles qu'elles sont déterminées par des nomenclatures insérées dans les règlements de comptabilité spéciaux à chaque département ministériel (Décr. 1862, art. 85 a 88).

133. Par exception au principe, certaines dépenses sont dispensées d'un ordonnancement préalable; il en est ainsi, par exemple, pour le service des arrérages de la dette perpétuelle et viagère, les intérêts de la dette flottante, le remboursement des valeurs du Trésor, etc.

134. Le payement des dépenses est effectué par les comptables. Ceux-ci n'interviennent pas comme de simples caissiers;

ils sont payeurs, c'est-à-dire contrôleurs de la dépense dans une certaine mesure. Ils reçoivent, à cet effet, les ordonnances de payement et les mandats appuyés de pièces justificatives, et vérifient ces pièces. Ils indiquent ensuite, par un visa inscrit sur les ordonnances et les mandats, qu'ils les ont reconnus bons à payer; ils les renvoient à l'ordonnateur, et conservent les pièces justificatives (Décr. 31 mai 1862, art. 85, complété par le décret du 1»' mai 1867, D. P. 67. 4. 74).

135. Dans le cas où le payeur refuse ou ajourne le visa, l'ordonnateur peut le requérir, par écrit et sous sa responsabilité, de passer outre au payement (Décr. 1862, art. 91); le payeur est alors déchargé de toute responsabilité. Si des réquisitions d'ordonnateurs secondaires se produisaient pour faire acquitter une dépense sans qu'il y eût crédit disponible, justification de service fait, ou quittance valable, le payeur devrait, avant d'y obtempérer, en référer au ministre des Finances, qui se concerterait avec le ministre duquel dépend l'ordonnateur secondaire (Même article).

136. 3° Du contrôle de l'exécution du budget. — Il y a trois sortes de contrôle : un contrôle administratif, exercé par les agents du Gouvernement; un contrôle judiciaire, confié à une magistrature spéciale, la Cour des comptes (V. suprà, Cour des comptes); un contrôle législatif, exercé par le Parlement.

137. Le contrôle administratif est tantôt préalable, tantôt répressif. Il est local ou central.

138. Le contrôle administratif local, en ce qui concerne les recettes, est exercé par les chefs régionaux des administrations financières, assistés de fonctionnaires spéciaux chargés exclusivement d'une mission de contrôle : inspecteurs, vérificateurs, contrôleurs. Quant aux dépenses, le contrôle local appartient aux chefs des divers agents qui participent à la liquidation et à l'ordonnancement, ainsi qu'au libellé des pièces justificatives. Il est exercé, sur les payeurs des administrations financières, par les chefs régionaux et inspecteurs de ces administrations ; sur les percepteurs , par les receveurs des finances et les trésoriers payeurs généraux ; sur les comptables matières, par les chefs et inspecteurs des services dont ces comptables dépendent.

139. Le contrôle central est établi au siège de chaque ministère et étend son action sur tous les agents de ce ministère dans l'étendue du territoire. Il comprend, en premier lieu, un service sédentaire qui, sous le nom de direction, division ou bureau de comptabilité et de contrôle , prépare le budget des dépenses du ministère, en surveille l'exécution, vérifie, critique et réduit les demandes d'ordonnancement des divers services techniques, enregistre les ordonnances ministérielles, etc. La loi du 26 déc. 1890, art. 59, a prescrit la tenue dans chaque ministère d'une comptabilité des dépenses engagées, dont le décret du 14 mars 1893 (D. P. 94. 4. 74) a indiqué les règles générales.

140. Le contrôle central comprend aussi, dans certains services, des inspections générales qui exercent leur action sur place, de façon à compléter et à surveiller le contrôle local. Le type de ces inspections générales est l'inspection des finances (V. infrà, n° 156). Sur ce modèle ont été établis successivement les inspections générales du ministère de l'Intérieur, le contrôle de l'administration de l'armée (L. 16 mars 1882), l'inspection générale des colonies, celle des postes et télégraphes, etc.

141. Dans l'organisation du contrôle, le ministre des Finances occupe une place à

fart : il est le contrôleur général des finances. 1 a un droit de surveillance sur les dépenses

14gô TRÉSOR PUBLIC

des autres ministères, dans 1 intérêt de 1 équilibre budgétaire. Aucun décret relatif a des mesures quelconques susceptibles d'ajouter aux charges publiques n'est soumis à la signature du chef de l'Etat qu'accompagné de l'avis du ministre des Finances (Décr. 31 mai 1862 art. 39). Les ordonnances ministérielles de payement ou de délégation sont transmises au ministère des Finances (Direction du mouvement général des fonds ) , chargé de s'assurer si elles portent sur un crédit régulièrement ouvert et se tiennent dans les limites de la distribution mensuelle des fonds Décr. 1862, art. 83).

142. Le contrôle judiciaire ne statue que sur pièces; il a un double but, prononcer la décharge des comptables, et éclairer le contrôle parlementaire. Il est exercé par la Cour des comptes (Décr. 31 mai 1862, art. 375

143! Les attributions de la Cour des comptes sont de deux sortes : juridictionnelles et administratives. C'est en la première de ces deux qualités que la Cour des comptes juge les comptes individuels en receltes et dépenses de tous les comptables de deniers publics. En la seconde qualité, elle examine, sans exercer a leur égard aucun droit de juridiction , les comptes matières et les revues de liquidation de solde. File se trouve ainsi naturellement amenée a vérifier si les résultats des comptes administratifs des ministres sont conformes aux faits constatés dans les comptes individuels des comptables, et, en conséquence, a certifier au Parlement la sincérité des comptes des ministres. Tel est l'objet des deux déclarations annuelles de conformité : une délies s'applique au compte général d administration des finances, qui est un compte d année ; l'autre, aux comptes des ministres, qui sont des comptes d'exercice. Enfin, la Cour des comptes adresse chaque année au chef de l'Etat un rapport qui relève les irrégularités les plus importantes et formule les critiques et les vues de réforme ; ce rapport, accompagné des réponses des ministres, est imprimé et distribué aux Chambres. La déclaration de conformité d'exercice doit intervenir avant le 1" mai de la troisième année nui suit l'exercice (L. 25 janv. 1889, art. 7). 144. Le contrôle législatif s'exerce par la discussion et le vote de la loi de règlement de comptes (V. infrà, n« 149 et s.).

Art 4 — Durée de l'exercice financier. — ' Exercice courant ; exercices clos ; exercices périmés ( R. 688 et s. ; S. 464 et s.).

145. Les recettes et les dépenses pe peuvent pas être réalisées intégralement dans Tannée; c'est pourquoi il est accordé une période complémentaire , quelques mois de l'année suivante, pendant lesquels doit être liquidé l'exercice. Pendant cette période complémentaire, il y a donc deux exercices nui peuvent simultanément recevoir des imputations de recettes et de dépenses. A l'expiration de cette période , le premier exercice est clos : cela signifie qu aucune recette ou dépense ne peut plus être portée à son compte ; les opérations qui le concernent et qui interviendraient par la suite devraient être imputées à l'exercice courant. 146. Cette période complémentaire, qui était d'une année entière en 1822 , quand le principe de la spécialité des crédits fut établi a été ensuite constamment réduite. La loi du 25 févr. 1889, art. 4 (D. P. 90. 4. 29) actuellement en vigueur, a fixé, pour la clôture de l'exercice, non pas une date unique mais quatre dates différentes, suivant la nature des opérations : le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exécution du budget, pour la liquidation et l'ordonnancement dès dettes de l'Etat; le 30 avril, pour le payement des dépenses et la liquidation et

le recouvrement des droits acquis à 1 Etat ; le 30 juin, pour l'autorisation et la régularisation , par des crédits supplémentaires, de dépenses afférentes aux charges publiques rendues obligatoires par la loi de finances et dont le montant ne peut être définitivement connu qu'après l'exécution des services ; le 31 juillet, pour toutes les autres opérations. La clôture de l'exercice apour conséquence de fixer d'une manière définitive les recettes et les dépenses de l'exer-

147. La déchéance quinquennale établie par la loi du 29 janv. 1831 à l'égard des créances contre l'Etat dispense l'administration des Finances de suivre pendant un grand nombre d'années le compte des exercices clos; les exercices arrivés au terme de déchéance sont dits périmés et cessent alors de figurer dans la comptabilité publique. . .

148. Cependant, en raison du délai supplémentaire d'un an accordé aux créanciers domiciliés hors d'Europe , ou pour des créances affranchies de la déchéance quinquennale, les ministres peuvent avoir exceptionnellement à payer des dépenses d'exercices périmés. Il faut, dans ce cas, qu ils se fassent ouvrir au préalable , par une loi , des crédits extraordinaires spéciaux par article (sauf cependant les crédits que nécessiterait le service des arrérages des rentes perpétuelles ou viagères). Les ordonnances sur exercice courant pour rappel de dépenses d'exercices périmés non frappées de déchéance s'imputent à un chapitre spécial ouvert au budget sous ce titre et pour mémoire , sans allocation de somme.

Art. 5. — Règlement définitif du budget.

— Loi des comptes ( R. 696 et s. ; S. 467

et s.).

149. Une fois l'exercice clos , les ministres ont à rendre compte de l'exécution du budget et à la faire approuver par les Chambres législatives. Tel est l'objet des comptes rendus par les ministres et de la loi de règlement (Décr. 31 mai 1862, art. 107 a 115, 152 à 160, 191 à 194). Les comptes des ministres sont imprimés et publiés ; la loi de règlement est aussi discutée publiquement et publiée. . .