II. — Les rattachements

Les théories politiques, pas plus que celles de la science, ne tombent des nues sur notre globe : elles s'expliquent par des faits, des passions ou des intérêts. Assurément, de 1865 à 1870, le système de Tassimilation à outrance avait été surtout la contre-partie et comme Tantidotedes rêveries de Tempire arabe. Pareillement, il est permis de croire que Tadministration, active mais impérieuse, du général Chanzy, les luttes locales qu'il provoqua ou qu'il eut à subir de la part des libéraux de la colonie, de 1873 à 1879, ne contribuèrent pas à réconcilier Topinion algérienne, si facile à échauffer, avec les traditions et les nécessités du gouvernement général. La controverse subsista, la tactique seule fut modiHée. Il ne fut plus guère question d'abolir Tinstitution, mais de l'asservir et de la mettre en tutelle. Les rapporteurs du budget de TAIgérie à la Chambre des députés, choisis selon un usage constant, dont on ne s'est départi que depuis deux années, parmi les Réputés algériens, s'attachèrent à mettre en lumière l'incapacité administrative du gouverneur général et la supériorité technique des bureaux de la métropole. Avec une persistance remarquable et un grand esprit de suite, ils lancèrent, développèrent, vulgarisèrent l'idée des rattachements. Deux précédents pouvaient, d'ailleurs, être invoqués. L'un datait de 1848 et n'avait donné, assurait-on, que de bons fruits. Depuis cette époque, le gouverneur général était écarté des affaires touchant à la justice française, aux écoles et aux lycées français, aux cultes non musulmans, sans que personne songeât à s'en plaindre. Il s'était passé, en 1876, quelque chose de plus grave. Un ministre libéi-al (M. de Marcère) avait, « pour la commodité des affaires », renoncé à son droit de contrôle général sur les intérêts de la colonie, posé le principe de la correspondance directe du gouverneur général avec tous les ministres, et laissé à chacun d'eux le soin de proposer à la

signature du président de la République les actes de gouvernement et de haute administration que, depuis vingt-cinq ans, le ministre de la guerre d*abord, le ministre de l'intérieur ensuite, avaient dans leurs attributions (décret du 30 juin 1876). Cependant, quand notre honorable collègue M. Albert Grévy reprit des mains du général Chanzy le fardeau de gouverneur général, on retrouvait, pour lui donner Tinvestiture, les formules les plus proconsulaires'. Par quelle étrange ironie du sort allait-il devenir, dans le dépècement du gouvernement général, à la fois Tinitiateur et la victime?

C'est, en effet, sur un rapport du gouverneur général de l'Algérie, du 3 novembre 1880, qu'une commission extraparlementaire fut formée par M. Constans, ministre de 1 intérieur, pour reviser, organiser et définir les attributions du gouvernement général, préciser ses rapports avec la métropole, la forme de sa responsabilité devant les Chambres, examiner s'il convient de rattacher de nouveaux services au pouvoir central, dégager enfin du régime des décrets, si plein de confusion et d'arbitraire, la législation de l'Algérie*. En cette dernière partie, la commission n'aboutit pas : le régime législatif de l'Algérie est resté, en dépit des critiques, des promesses et des révolutions, ce qu'il était à la date du 22 juillet 1834. Peut-être le Gouvernement ne se souciait-il pas d'aboutir, peut-être vautil mieux qu'on n'ait pas abouti — c'est un point que nous aurons à examiner à notre tour— mais, quant aux.rattachements, la procédure ne languit pas, l'exécution fut rapide, impitoyable. Le gouverneur général fit une belle défense, mais le gouvernement général ne s'en releva pas.

1. Il aura sous ses ordres les commandants des troupes de terre et de mer, et tous les services administratifs concernant les Européens et les indigènes. (Décret du 15 mars 1879.)

S. Cette commission était composée de deux sous-secrétaires d'État, MM. Fallières et Wilson; de MM. Lelièvre, Lucet, Pomel, sénateurs de l'Algérie; MM. Gastu, Jacques, Thomson, députés de T Algérie; Dame, sénateur; Casimir Foumier, sénateur; Louis Legrand, député; Clamageran, conseiller d'État; Marqués di Braga, maître des requêtes; Villet, conseiller mattre à la Cour des comptes; Tarbé de Saint-Hardouin, inspecteur général des ponts et chaussées; Tisserand, directeur de Tagriculture; Georges Cochery, directeur du cabinet et du service central du ministère des postes et télégraphes; Savary, député; Delabarre, chef du service de TAlgérie au ministère de l'intérieur; le gouverneur général Albert Grévy ; MM. Guérel- Desnoyers et de Casamajor, secrétaires.

J'ai relu, messieurs, avec la plus grande attention, tous ces procès-verbaux que le ministre de Tintérieur nous a communiqués. J'ai apporté dans cette étude une impartialité d'autant plus grande qu'il m'a été donné de prendre part, comme président du Conseil et comme ministre de l'Instruction publique, aux décrets dont la commission extraparlementaire avait préparé la teneur. Je crois qu'éclairés par l'expérience et mieux informés que nous ne l'étions alors des choses d'Algérie, plus dun des ministres qui signèrent ces décrets ne se soucieraient pas, à cette heure, de les défendre. Même alors, si les rattachements l'emportèrent sur toute la ligne, il ne semble pas qu'on se soit mis, pour les faire prévaloir, en grands frais d'argumentation. Dans la commission, la msyorité appartenait sans conteste aux délégués des ministères, aux chefs de service et aux élus de TAlgérie. Parmi ceux-ci, les rattachements ne comptaient qu'un seul adversaire, aujourd'hui membre de la commission sénatoriale, l'honorable M. Jacques. Deux membres seulement représentaient le conseil d'État, deux des plus distingués, il est vrai, M. Clamageran et M. Marques di Braga, aloi*s maitre des requêtes.

Par la bouche des chefs de service, c'est la centralisation qui parle. Elle se targue de la supériorité de ses organes techniques, de la sévérité de ses règles financières, de l'inflexibilité de sa discipline. Elle oppose au relâchement des habitudes coloniales la forte constitution de ses bureaux. Elle revendique le droit de tout voir, de tout savoir, de tout prévoir, de tout résoudre. Tout ce qui échappe à sa main puissante est suspect à ses yeux de fraude ou de rébellion.

L'attitude du gouverneur général est beaucoup moins intransigeante. La règle qu'il propose semble aisément acceptable : « Laisser au gouverneur général les services qui n'ont pas leurs similaires dans la métropole, qui n'y fonctionnent pas dans les mêmes conditions ou qui intéressent directement l'œuvre de la colonisation. » Qu'est-ce, en effet, qu'un service rattaché? C'est, par définition même, celui qui est placé sous l'autorité directe du ministre compétent. (Décret du 26 août 1881, art. 1*'.) Il échappe dès lors au gouverneur général, qui se transformé en un simple organe de transmission passif et subordonné, comme un préfet. De sorte que, le jour où tous les services seraient ral-

tachés, le gouverneur général perdrait toute raison d*être, si ce n'est celle d'avoir un préfet de plus. Le service non rattaché, au contraire, ne se dérobe ni à l'action, ni au contrôle du pouvoir central. La part de libre initiative qui lui est faite, est nécessaire autant qu'inoffensive. C'est de la décentralisation, non de l'autonomie.

Devant la commission de 1881, le débat a particulièrement porté sur trois grandes administrations : les travaux publics, les postes et télégraphes, les forêts.

A. — Travaux publics.

Comment fonctionnent-ils avant le rattachement? Avec le personnel technique formé et choisi par l'administration de la métropole. Il n'y a sous les ordres du gouverneur général point d'autres ingénieurs que ceux des ponts et chaussées, point d'autres conducteurs que ceux qui servent sur le continent. Le ministre seul les nomme et les révoque, le gouverneur général n'ayant, à cet égard, qu'un droit d'avis. Ce sont là les agents qui préparent les projets, suivant toutes les règles et filières administratives, et qui seront appelés ensuite à les exécuter. Entre temps, le gouverneur général les approuve et les modifie, ce qui, en France, il est vi*ai, est du pouvoir ministériel. Mais, comme il n'a pas d'autre conseil technique que les ingénieurs des ponts et chaussées, il ne fait rien que d'accord avec l'ingénieur en chef du département, pour les projets moindres, et avec l'approbation préalable du Conseil général des ponts et chaussées, pour ceux qui ont quelque importance.

En matière de chemins de fer, par exemple, le gouverneur général peut prescrire des éludes, signer des concessions provisoires ; mais la loi seule peut les rendre définitives, et la loi, n'est-ce pas tout un cortège de garanties : l'avis des ingénieurs du contrôle, les bureaux de l'administration centrale, le Conseil général des ponts et chaussées, le conseil d'État, les deux Chambres? Où est le péril? Ce n'est pas la décision que le rattachement enlèverait au pouvoir local, c'est l'étude même de la proposition. — Les délégués du ministre des travaux publics n'en disconviennent pas, mais ils répliquent gravement que la présentation des projets et leur préparation sont des atlribu-

lions inséparables ! — Le gouverneur général avait demandé, pour forliàer encore le contrôle local, qu*un inspecteur général des ponts et chaussées fût détaché à Alger, pour Taider en toutes choses de ses conseils et de son autorité : on lui répond qu*un inspecteur détaché « ne s*inspire plus sufQsamment » des traditions de la métropole, quand il ne siège plus assidûment dans le Conseil général des ponts et chaussées. Le résultat final fut à la hauteur de ce fétichisme administratif. Le rattachement des travaux publics fut consommé dans les conditions les plus étroites, avec la préoccupation hautement avouée d'enlever aux organes des intérêts locaux, gouverneur général et Conseil supérieur, jusqu'à la discussion de ce chapitre si important du budget de la colonie'. On se flattait d'arriver ainsi à des plans d'ensemble, à des vues générales, au lieu de programmes dispersés et tiraillés au gré des pouvoirs locaux. Hélas I il en faut bien rabattre de ces espoirs et de ces promesses, pour peu qu'on ait étudié sur place les travaux publics d'Algérie, entrepris sans méthode et partout à la fois, et ces chemins de fer qui n'ont de raison d'être que le port auxquels ils aboutissent, et ces ports qui n'existent que pour le chemin de fer qui y conduit, et ces voies ferrées qui pourraient être économiques, et qui déjà feraient leurs frais, si, au lieu de leur faire gravir, à grand renfort d'ingénieux travaux d'art, de hautes pentes désertes et à jamais inhabitables, on les eût simplement posées à droite ou à gauche, sur la plaine unie et semée de gros villages. Les travaux publics, il faut bien le reconnaître, depuis le rattachement, n'ont été ni mieux dotés, ni mieux conduits. On avait reconnu du moins, au cours du débat, qu'il convenait de laisser au gouverneur général la pleine maîtrise sur le régime des eaux algériennes, régime si particulier et qui n'a pas un trait commun avec le régime des eaux de France. La centralisation a finalement tout gardé, y compris le service hydraulique. En passant, il y a quelques années, du ministère des travaux publics au ministère de l'agriculture, l'hydraulique agricole ne s'est pas faite moins absor-

1. Ce qui était laiss<^àrinitiative du gouverneur général était dérisoire : approbation des travaux neufs au-dessous de 25000 francs, — approbation des modifications apportées à la marche des trains, mais non des ordres généraux des services d*hiver et d'été, que le ministre se réserve...

398 DiSCOUKS DE JULES FERRY.

bante, tout au contraire. C'est ià, sans contredit, une administration utile et savante, dirigée présentement par un homme de grand talent ; mais comment ne pas trouver que la mesure est dépassée, quand on entend M. le gouverneur général Cambon se plaindre de n'avoir même plus Tombre d'autorité sur des choses essentiellement dépendantes de la vie locale, étroitement liées aux intérêts de la colonisation ? Le ministère lui dispute le droit, dont il avait joui jusqu'en 1890, de subventionner, dans la limite des crédits annuels de l'hydraulique, les associations syndicales régulièrement constituées, et de mettre des travaux à l'étude sans la permission préalable de l'administration centrale !

B. — Postes et télégraphes.

C'est le même esprit, absorbant et centralisateur à outrance.

Un décret du 10 novembre 1860 avait organisé le service des postes en Algérie ; un décret du 6 novembre 1867 constitua le service télégraphique. Puis, les deux services ont été fusionnés en un seul comme sur le continent. Est-il une administration plus étroitement liée que celle-ci aux intérêts d'un pays en voie de formation? Elle doit être faite d'une maille souple et forte, s'accommodant à la croissance incessante du territoire colonisé, empruntant à l'administration métropolitaine ses règles et son personnel, et le contrôle rigoureux de son savoir technique, mais recevant du pouvoir local l'impulsion, le mouvement et la vie. C'est ainsi que le décret de 1867 avait compris l'organisation télégraphique. Le gouverneur général de l'Algérie, comme directeur général, disposant du budget local, déterminant les lignes à construire et les bureaux à créer, maître du personnel parce qu'il le commissionne, le répartit selon les besoins et propose les mouvements à l'autorité centrale; à côté de lui, un inspecteur chef de service, en rapport constant avec le gouverneur général et l'administration métropolitaine, centralisant la comptabilité des recettes, envoyant aux bureaux du contrôle technique à Paris tous les projets, devis et comptes de travaux ; sous leurs ordres, enfin, l'armée des agents d'exécution, chefs de station, facteurs ou commis, tous empruntés aux cadres de la métropole dont ils ne cessent pas de faire partie.

HAFPOKT SUR L'ALGÉRIE. 999

dans lesquels ils reatrent tous les cinq ans, ne tenant leurs avancements que du pouvoir central, selon les règles propres au corps et sur la proposition du gouverneur général. Il semble difficile de mieux équilibrer les pouvoirs et les responsabilités.

Cependant, en 1880, le ministre des postes et télégraphes, créé depuis deux ans, déclare, devant la commission extraparlementaire, que ce système ne marche plus, que ni, à Paris, le contrôle technique, ni, à Alger, la direction supérieure, ne remplissent leur office. Ëtait-ce la faute de Paris? Ëtait-ce celle d'Alger? Quoi qu1l en fût, ce mot suffit et Tinstilution fut condamnée. Le gouverneur général dut s'effacer devant le directeur général des postes et télégi*aphes : il ne commissionne plus aucun agent, étant en cela au-dessous des préfets, qui, au moins, nomment les facteurs; il ne dispose plus du budget local, dont le ministre des postes perçoit les recettes. Il lui reste seulement le droit de déterminer, « dans l'intérêt de la colonisation et au double point de vue administratif et politique», les nouveaux bureaux à ouvrir, les bureaux à transformer, les communications à établir de bureaux à bureaux, et de solliciter pour cela les crédits nécessaires. Ces crédits, si on les lui accorde, sont portés au budget de TAlgérie. Mais, aussitôt les bureaux mis en activité, on reporte les crédits d*enlretien et de perfectionnement au budget du ministère. Cette étrange combinaison avait pour but avoué de soustraire la discussion de l'ensemble du budget des postes à Texamen du Conseil supérieur. Telle fut la substance du décret du 11 mars 1881, que le ministre s'empressa de faire promulguer sans même attendre le décret d'ensemble qui devait voir le jour le 26 août suivant.

On peut aujourd'hui juger l'arbre à ses fruits. « En m'ôtant la disposition de mon budget, vous m'enlevez toute autorité sur mon personnel, avait dit à la sous-commission M. Albert Grévy. » Il y avait bien dans le décret un article 2 qui laissait au gouverneur général le droit de « donner son avis et de faire des propositions sur toute mutation ou nomination dans le personnel employé en Algérie » ; mais la formule, vague à dessein, ne faisait pas de cette consultation préalable un devoir pour le ministre, et le gouverneur général lui-même, par-dessus la têle duquel le

service élail administré, était sans informations, sans lumières propres pour exercer sa prérogative. M. le gouverneur général Cambon a constaté devant votre commission que le personnel des postes et télégraphes échappe absolument, en fait, à l'action du gouverneur général ; que ce personnel ne semble pas beaucoup plus soumis à la discipline de Tadministration métropolitaine, car il est un foyer d'indiscrétions, ce qui constitue, dans un tel service, la pire des indisciplines. M. Cambon nous a cité, à ce sujet, des faits que nous ne voulons pas insérer dans ce rapport.

Quant aux progrès matériels, au développement des bureaux et des lignes, le rattachement a-t-il mieux servi les intérêts de la colonie ? Il en a, peut-on dire, organisé l'abandon. La seule attribution qui restât au pouvoir local, celle de tendre la main, a été annbilée en fait. L'Algérie n'a obtenu aucune création nouvelle, ni en 1890, ni en 1891, ni en 1892; pour cette dernière année, non seulement la « demande » du gouvernement général n'a pas été maintenue au projet de budget, mais elle n*a pas été mentionnée dans la note de la direction générale. Le rejet n'a pas même été notifié au gouverneur général, qui ne l'a appris que parla lecture du projet de budget. Ce n'est pas là de l'économie, c'est du délaissement. Le rapport de M. Burdeau le constate dans les termes suivants : « Depuis 1888, on a renoncé résolument à accorder aucune amélioration à l'Algérie. Sur les vingt-cinq recettes accordées chaque année par le budget, même pendant cette période d'économies, l'Algérie n'en a plus obtenu une seule; en 1891 même, le budget a prévu la création de 188 recettes, il n'y en a pas une pour l'Algérie ; enfin, dans le projet de budget pour 1892, bien que 150 recettes soient demandées, il n'en est pas réservé une pour notre colonie. Ce délaissement, ajoute le rapporteur, est d'autant moins justifié que la progression des recettes de l'Algérie a été constante. »