V. — De la responsabilité du gouverneur général

Après avoir reconstitué la substance de la fonction, nous avions le devoir d'organiser la responsabilité du fonctionnaire. Aucun de nous ne voudrait d'un gouverneur général irresponsable. Mais la question est compliquée, et le régime parlementaire, si strictement défini par la Constitution de 1875, ne se prête pas aisément aux solutions les plus claires et les plus directes du problème.

Les pouvoirs du gouverneur général sont, par leur nature même, si étendus, qu'ils confinent au pouvoir ministériel. Sous un gouvernement personnel, ce n'est pas une difficulté: entre un gouverneur-ministre et un ministre-gouverneur, il n'y a qu'une différence de titre et de galon ; c'est au chef de l'État qu'aboutit la responsabililé, c'est devant lui et par lui qu'elle se dénoue, quelles qu'en soient la formule et la dose.

Cependant, avant de s'adonner aux rêves de l'empire arabe,

le gouvernemenl impérial, soucieux de donner à Torganisation de TAlgérie un caractère plus civil et plus métropolitain, tenta la création du ministère de TAlgérie, avec un neveu de Napoléon pour premier titulaire. Cette expérience dura du 24 juin 1858 au 24 novembre 1860. Elle échoua, comme doit échouer toute fantaisie de gouverner et d'administrer, de Paris, une colonie aussi vaste, aussi originale, aussi difficile que TAIgérie.

Mais, quand l'Empire, dans sa dernière métamorphose, eut ouvert la porte à la responsabilité ministérielle et parlementaire, une autre solution apparut à d'excellents esprits, également pénétrés du besoin d'initiative et du besoin de responsabilité auxquels tout gouvernement colonial doit donner salisfaction. La commission Béhic fit du gouverneur général de l'Algérie un ministre, avec tous les pouvoirs politiques et administratifs que ce nom comporte : contresignant les décrets qui rentrent dans sa compétence, participant, quand il est à Paris, aux délibérations du Conseil des ministres, au même rang et au même titre que tous les autres, représentant enfin le Gouvernement devant le Sénat et le Corps législatif, dans toute la plénitude des responsabilités parlementaires.

C'est à cette conception que le décret de la délégation de Tours du 24 octobre 1870 empruntait, non assurément le principe et l'idée même de son système, mais la forme de responsabilité spécifiée dans l'article 11 :

« Le gouverneur général civil ne peut être représentant du « peuple, mais il a entrée a la Chambre qui peut, d'ailleurs, u l'appeler dans son sein, et devant laquelle il est responsable c( de ses actes. »

C'est en s*appuyant sur ces précédents que M. le gouverneur général Albert Grévy, devant la commission des rattachements, réclamait, non le titre et le rang de ministre — il s'en défendait — mais la responsabilité « individuelle, spéciale, limitée. » Cette thèse a vivement frappé notre honorable collègue M. Clamageran, qui disait devant la sous-commission :

(( La responsabilité parlementaire du gouverneur me parait « indispensable. Faire gouverner V Algérie par des préfets, c'est « administrer le pays, ce n'est pas le coloniser,.. On objecte « qu'il serait fâcheux d'obliger le gouverneur général de « l'Algérie à se retirer avec le cabinet dont il fait partie ; mais

« OQ a répondu à cette objection en faisant remarquer que tt le cabinet nouveau conservera, autant que possible, le « gouverneur général, à moins de dissentiments trop profonds. » Quand ce grave débat fut porté devant la commission pléniëre, la difficulté fut précisée, et Ton reconnut, après une très sérieuse discussion, que Tobstacle gisait, non dans la responsabilité, mais dans la solidarité ministérielle. Le parlementarisme boiteux de la dernière année de TEmpire n*ayant admis que la responsabilité individuelle et non la solidarité des ministres, qui constitue ce que nos voisins et nos maîtres en parlementarisme appellent « le gouvernement de cabinet », le gouverneur-ministre, non résident, du rapport de M. Bébic n'avait rien d'inconstitutionnel. Mais, sous le régime de responsabilité solidaire formellement adopté par la Constitution de 187S, un ministre intermittent, ne participant pas d'habitude aux délibérations de ses collègues, et pourtant solidaire de tous leurs actes, serait en contradiction absolue avec la vérité constitutionnelle. La Constitution n'est pas moins contraire à la responsabilité individuelle d'un gouverneur qui ne serait pas ministre : il n'y a, sous le régime parlementaire, tel qu'il est pratiqué dans toute l'Europe, en Angleterre, en Belgique, en Italie, en France, que les ministres qui puissent être déclarés responsables devant le Parlement.

Ces raisons, très fortes, de droit parlementaire, se sont imposées à votre commission. Constitutlonnellement, la responsabilité du gouverneur général de l'Algérie doit être couverte par celle d'un ministre. Ce ministre ne peut être que le ministre de l'intérieur. C'est sur sa proposition que le gouverneur général sera nommé en conseil des ministres. C'est à lui que le gouverneur général rendra compte de ses actes ; c'est lui que les Chambres interpelleront, quand elles auront des explications à demander sur les affaires algériennes. Au lieu d'une responsabilité éparse, comme aujourd'hui, sur les tôles de dix ministres, les Chambres auront en face d'elles une responsabilité unique et centralisée.

Je sais, et c'est là l'imperfection du système, qu'en dehors des directions générales de la politique algérienne, sur lesquelles le gouverneur général a dû se mettre d'accord, non seulement avec le ministre de l'intérieur, mais avec le cabinet tout entier —

J. FniRT, Diteour», VII. 21

33i DfSCOUKS DE JULES FERRY.

car il n'est pas de questions plus importantes et d'un ordre plus élevé dans la politique générale du gouvernement — on ne peut rendre, a priori, le minisire de Tintérieur responsable d'un nombre infini d'actes administratifs qu'il n'a pu connaître et que le gouverneur général a accomplis en vertu de son pouvoir propre.

Mais, d'abord, il lui est toujours loisible de les juger après coup et d'annuler ceux dont il ne serait pas disposé à accepter la responsabilité devant les Chambres. Et puis, la pratique parlementaire, le bon sens des Assemblées et ce besoin instinctif de sincérité qui est plus fort que toutes les subtilités de la politique, corrigeront ce qu'en pareille matière les fictions constitutionnelles ont d'excessif et d'insoutenable. N'est-il pas naturel que le gouverneur général s'explique en personne sur les actes importants de son administration, qu'il défende son budget devant les Chambres, qu'il leur expose ses vues et son système ? Il n'y paraîtra sans doute que sous le titre sabordonné de commissaire du gouvernement, mais sous la responsabilité officielle qui le couvre, s'il est vraiment l'homme de sa haute fonction, qui pourrait donc le dépouiller de sa responsabilité morale, réelle et personnelle? Un sénateur dont beaucoup d'entre nous ont pu apprécier la haute valeur et qui connaissait fort bien les affaires d'Algérie, M. Casimir Foumier, disait excellemment :

« Je comprends que la responsabilité est désirable, mais la f< Constitution s'oppose à ce qu'on puisse l'établir. On demande « que le gouverneur général soit responsable parce qu'il a un « pouvoir propre. Mais, en France et aux colonies, il existe un « grand nombre de fonctionnaires qui ont un pouvoir propre « et qui ne sont pas pour cela responsables... Il faut que les « députés puissent redresser, en les signalant, les mesures et « les pratiques défectueuses qui existent dans l'administration « algérienne. Mais c'est aux ministres qu'il appartient d'accepter « la responsabilité et de l'organiser. Toute responsabilité « n'aboutit pas à la chute du cabinet qui la supporte. L'ordre « du jour qui intervient peut blâmer individuellement le gou- « vemeur général et le séparer complètement du ministre res- « ponsable. N'est-il donc jamais arrivé qu'un ministre se soit « trouvé forcé de se séparer d'un fonctionnaire dont les actes

RAPPORT SUR LALGËRIE. 913

c< étaient absolument blâmés par les Chambres? La pratique o fait qu'on agira de même en Algérie ^ »>

Dans cet ordre didées, rien n*est plus rassurant et plus instructif que rexemple qui nous est donné par TAngleteri^e. Cette grande éducatrice de tous les peuples libres n'admet pas que Tautonomie nécessaire d*un gouvernement colonial soit incompatible avec une organisation sérieuse de la responsabilité parlementaire.

Au-dessus du rice-roi de Tlnde, dont le pouvoir s'étend sur 250 millions d'êtres humains, et qui est investi d'attributions bien autrement importantes que celles du gouverneur général de l'Algérie, puisqu'il légifère pour le peuple conquis, le secrétaire d'Ëtat de l'Inde assume toutes les responsabilités devant le Parlement. C'est un act de 1858 qui a transmis tous les pouvoirs de l'ancienne Compagnie des Indes à un secrétaire d'État, particulièrement chargé « du contrôle des dépenses effectuées sur les revenus de l'Inde, dans l'Inde et partout ailleurs », en collaboration avec un conseil administratif et financier qu'on appelle conseil de l'Inde, et dont il a la nomination. Même en matière de finances, le secrétaire d'État pour l'Inde délègue au vice-roi, sous sa responsabilité, des attributions considérables. Nos voisins ont, en effet, tiré de leurs longues et nombreuses expériences coloniales la conclusion qu'il faut laisser beaucoup d'indépendance administrative aux pouvoirs locaux. A ceux-ci la libre initiative, au pouvoir métropolitain le contrôle. Cette distinction, que nous ne devrions jamais perdre de vue, a été formulée avec une rare précision par un des plus grands philosophes de l'Angleterre, M. John Stuart Mill, qui avait de bonnes raisons pour bien connaître le gouvernement de rinde:

« Le gouvernement exécutif de l'Inde est et doit être dans l'Inde. La fonction principale du gouvernement métropolitain ne consiste pas à diriger les détails de l'administration, mais à examiner avec soin les actes déjà accomplis du gouvernement de l'Inde, à indiquer les principes, à donner des instructions générales ayant pour but de guider la conduite de ce gouvernement, et à accorder ou à refuser sa sanction aux mesures poli-

1. Procès -verbaax de la commission. Séance du 6 janvier 1881.

tiques importantes qui doivent être soumises à son approbation. »

Le gouverneur général de l'Algérie est assisté de deux conseils ou comités consultatifs dont le fonctionnement est connu. L'attribution principale du conseil supérieur est la préparation du budget de l'Algérie. Son importance va se trouver accrue, dans le système que nous soumettons à l'approbation du Sénat, de tout ce que la supression des rattachements restituera au gouvernement général d'initiative budgétaire. Mais là doit se borner son ambition. Le conseil supérieur doit demeurer une assemblée purement consultative. Un rapport spécial indiquera les améliorations qu'il serait désirable d'y introduire, en ce qui concerne notamment la représentation des indigènes. Mais des considérations de l'ordre le plus élevé s'opposent à ce que l'institution se développe dans le sens électif, comme on le demande en Algérie.

Ce n'est pas le danger des séparations lointaines, toujours contenues en germe dans l'institution d'un parlement colonial, si modeste qu'il se fasse h ses débuts, que nous redoutons. Il n'existe pas, nous l'avons déjà dit, il ne saurait exister, de longtemps, d'éléments séparatistes en Algérie. C'est l'autorité propre, l'indépendance dont le gouverneur général a besoin vis-à-vis des éléments divers dont se compose notre grande colonie, que nous voulons sauvegarder.

Ni le savoir, ni le talent ne font défaut dans les conseils élus de l'Algérie. Dans le conseil supérieur, comme dans les conseils généraux, les intérêts locaux trouvent des défenseurs vigoureux et convaincus. Mais, visiblement, le point de vue d'ensemble, l'idée supérieure et générale, ce qu'on appelle l'esprit public, ne se dégage pas de ces efforts particuliers. On ne peut attendre autre chose d'une population française aussi peu nombreuse, aussi dispersée sur un si grand territoire, aux prises avec des difficultés si diverses et si pressantes. C'est le gouvernement général, avec les hauts fontionnaires et les conseillers qui l'assistent et qui l'éclairent, qui représentent l'esprit d'ensemble, qui, seuls peuvent interposer un arbitrage impartial dans le tumulte des intérêts. Mais ce n'est là que le moindre côté des choses. L'Algérie est nécessairement livrée au conflit de deux races rivales, l'européenne et l'indigène ; le gouverneur

RAPPORT SUR LALGÉRIE. 9ib

général est la seule force organisée qui puisse maintenir entre elles un juste équilibre.

Ce sont là, peut-on dire, les deux grands sofs qui se partagent TAIgérie. Au-dessous est la multitude des petits $ofs, qui divisent les tribus, les douars, et, à leur exemple, les villes françaises et les moindres villages. Toute la politique dans le maniement des indigènes consiste à ne jamais livrer un sof à Tautre. Tel doit être aussi le devoir du gouverneur général. Responsable de la paix publique, gardien de Tordre et de la justice, il est le défenseur naturel du peuple indigène contre les convoitises, ardentes autant que naïves, qui l'entourent et qui Tassiëgent.

Il était intéressant d'observer, à trente années de la conquête, l'état d'esprit du colon européen vis-à-vis du peuple conquis. Nous lavons regardé de près, étudié dans ses manifestations publiques et particulières. Nous l'avons trouvé très limité. Ce n'est pas assurément une disposition mentale qui permette de faire du colon l'arbitre, si peu que ce soit, du sort des indigènes. Des vertus, il en a beaucoup : il a toutes celles du travailleur et du patriote. Mais il n'a pas ce qu'on peut appeler la vertu du vainqueur, l'équité de l'esprit et du cœur, et ce sentiment du droit des faibles qui n'est nullement incompatible avec la fermeté du commandement. Il est difficile de faire entendre au colon européen qu'il existe d'autres droits que les siens en pays arabe, et que l'indigène n'est pas une race taillable et corvéable à merci. Je ne crois pas que le colon opprime l'indigène, au sens grossier du mot, qu'il le violente et le maltraite. On Ta dit parfois, mais on a sans doute généralisé des faits exceptionnels, car, dans la longue liste des griefs que, par la parole ou par l'écrit, dans des entretiens soigneusement préservés contre tonte pression du dehors, les Arabes des trois provinces, très exactement informés de la mission bienveillante que le Sénat nous a donnée, ont déroulés devant nous, celui-là n*est nulle part mentionné. L'Arabe n'est pas un esclave qu'on mène par le bâton. L'Européen, qui ne peut se passer de sa main-d'œuvre, la pave au prix débattu. Mais, si la violence n'est pas dans les actes, elle est dans le langage et dans les sentiments. On sent qu'il gronde encore, au fond des cœurs, un flot mal apaisé de rancune, de dédain

dt de crainte. Bien rares sont les colons pénétrés de la mission éducatrice et civilisatrice qui apparlient à la race supérieure ; plus rares encore sont ceux qui croient à une amélioralion possible de la race vaincue. Ils la proclament à Tenvi incorrigible et non éducable, sans avoir jamais rien tenté cependant, depuis trente années, pour Tarracher à sa misère morale et intellectuelle. Le cri d'indignation universelle qui a accueilli, d*un bout à Tautre de la colonie, les projets d'écoles indigènes que le Parlement français a pris à cœur, est un curieux témoignage de cet état d'opinion. Ici encore, on cherche l'esprit public, le point de vue d'ensemble: Les colons n'ont pas de vues générales sur la conduite à tenir avec les indigènes. Ils ne comprennent guère, vis-à-vis de ces trois millions d'hommes, d'autre politique que la compression. On ne songe pas, sans doute, à les détruire, on se défend même de vouloir les refouler; mais on ne se soucie ni de leurs plaintes, ni de leur nombre qui semble s'accroître avec leur pauvreté. On a le sentiment d'un péril possible, mais on ne prend aucune mesure pour le conjurer.

Votre commission conçoit d'une façon plus large et plus hante les devoirs qu'a imposés à notre race la conquête de l'Algérie. Elle ne se fait aucune illusion sur les vertus du peuple conquis, mais elle constate qu'il est résigné, docile et pauvre, et elle ne le croit pas irréconciliable. Avec les années le souvenir des luttes sanglantes s'effacerait : ce qui le perpétue, ce sont les mesures économiques injustes ou mal conçues, les rigueurs du régime forestier, l'expropriation du sol natal, les séquestres qui ne se liquident pas, l'exploitation des douars indigènes par les communes de plein exercice, le poids incessamment accru des impôts et l'arbitraire dans la perception. Le peuple arabe ne nous demande pas de l'associer à nos libertés politiques. Les musulmans n'ont pas la notion du mandat politique, de l'autorité contractuelle et limitée; ils n'entendent rien au régime représentatif ni à la séparation des pouvoirs, mais ils ont, au plus haut degré, l'instinct, le besoin, l'idéal du pouvoir fort et du pouvoir juste. A leurs yeux, la France est la force; il faut surtout désormais qu'elle soit la justice. Mais pour cette tâche, que lui commandent à la fois la politique et le sentiment, le devoir et la prévoyance, la métro-

pôle ne peut s'en rapporter qu*à eUe-méme, à ses délégués immédiats et responsables. G*est la raison décisive pour laquelle il importe, selon nous, de placer le gouverneur général de TAlgérie au-dessus des influences locales et de l'action des corps élus.

Les conclusions de ce rapport se résument dans les dispositions suivantes, que nous demandons au gouvernement de s'approprier, dans la forme ordinaire des décrets :

PROJET DE DÂOBET

Article !•'. — Le gouvenieur général civil de l'Algérie est nommé par décret du président de la République, rendu en conseil des ministres, sur la proposition du ministre de Tintérieur.

Art. 2. — Le gouvernement et la haute administration de l'Algérie sont centralisés à Alger sous son autorité. Tous les services civils sont placés sous sa direction.

Art. 3. — Néanmoins, les services de la justice, des cultes non musulmans et de l'instruction publique demeurent, en conformité des lois, décrets et règlements actuellement en vigueur, sous l'autorité directe des ministres compétents.

Les ministres de la justice, de Tinstruction publique et des cultes sont tenus, pour toutes les nominations émanant d'eux, de prendre l'avis préalable du gouverneur général.

Le procureur général près la Cour d'appel d'Alger fait, chaque mois, un rapport au gouverneur général, et il lui remet le double des rapports généraux adressés au garde des sr^aux.

Art. 4. — Le gouverneur général rend compte de ses actes au ministre de l'intérieur, qui peut, selon les cas, les annuler ou les réformer.

Art. 5. — Les actes de haute administration ou de gouvernement, qui exigent l'intervention du président de la République et qui touchent aux services placés par l'article 2 cidessus sous la direction du gouverneur général, sont présentés à la signature du président de la République et contresignés par le ministre de l'intérieur.

Art. 6. — Le gouverneur général représente le gouver-

nement de la République dans toute retendue du territoire algérien. Il a le droit de préséance sur tous les fonctionnaires civils et militaires.

Le gouverneur général a sous sa direction les généraux de division chargés de Tadministration des territoires de commandement.

Le général commandant le 19* corps d'armée et le contreamiral commandant la marine en Algérie relèvent directement, au même titre queles autres commandants de corps d^armée et les autres commandants de la marine, des ministres de la guerre et de la marine.

Le gouverneur général prend, d'accord avec eux, les mesures que nécessite la sûreté intérieure ou extérieure de l'Algérie.

En cas de dissentiment, il agit par voie de réquisition.

Art. 7. — Toutes les nominations réservées aux préfets des départements algériens par le décret du 27 octobre 1858 et larrété du gouverneur général du 31 décembre 1873, sont soumises à l'approbation préalable du gouverneur général.

Le gouverneur général nomme directement à tous les emplois auxquels il est actuellement chargé de pourvoir en vertu de délégations ministérielles.

Il nomme et révoque les gardes forestiers , domaniaux , départementaux et communaux.

Les préfets et sous-préfets sont nommés par le président de la République, sur la présentation du ministre de l'intérieur et après avis préalable du gouverneur général.

Art. 8. — Le budget général de l'Algérie est préparé par le gouverneur général, après avis du conseil supérieur.

Il est adressé au ministre de l'intérieur qui le soumet au conseil des ministres.

Les crédits ouverts par le Parlement au budget général de l'Algérie et aux budgets départementaux sont mis à la disposition du gouverneur général, qui peut ou les ordonnancer directement, ou en assigner une partie aux ordonnateurs secondaires.

L'état de ces ordonnateurs est adressé au ministre des finances.

Art. 9. — Les décrets du 18 décembre 1874, du 30 juin 1876, du 11 mars 1881 et du 26 août 1881 sont abrogés.

DISCOimS DIVERS. 3ie9

G^est le rapport de M. Jales ferry, après la discussion de mai 1893 au Sénat, et la discussion de novembre 1896 à la Chambre sur Tinterpellation Fleury-Ravarin, c'est ce rapport, disons-nous, qui a servi de base à la nouvelle organisation administrative de TAlgérie qui résulte du décret du 31 décembre 1896, abrogeant les rattachements. Ce décret s'inspire des vœux exprimés par le Sénat et par la Chambre contre le système des rattachements et )e décret du 26 août 1881, mais la réforme qu'il applique n'est pas aussi complète que l'avait demandé M. Jules Ferry, puisque certains ministères n'ont pas consenti à se dessaisir d'une partie de leurs attributions. On a vu que les services non musulmans de la justice, les cultes, l'instruction publique, la trésorerie et les douanes restent rattachés directement aux ministères. Pour les autres, qui sont rendus au gouverneur général, il subsiste dans l'article 6 du décret des réticences et des obscurités qui attestent la résistance des ministères intéressés. Elle se traduit notamment par la singulière rédaction du paragraphe suivant : « Le gouverneur exerce les attributions qu'il exerçait antérieurementau présent décret, en ce qui concerne le personnel des services de l'enregistrement, des contributions directes et des contributions indirectes. » La discussion des futurs projets de loi dont le dépôt est annoncé offrira aux Chambres l'occasion de préciser déflnilivemeut les attributions du gouverneur général de l'Algérie. Quoi qu'il en soit, l'honneur de cette réforme administrative, qui sera sans doute ultérieurement développée, revient, pour la grande part, à M. Jules Ferry, et son beau travail restera comme un document de premier ordre auquel il faudra toujours revenir, parce qu'il détermine, avec une justesse et une autorité incomparables, les règles dont l'administration française devra s'inspirer dans ses rapports avec les Arabes.

Discours divers, étrangers à la politique.

Avant d'arriver au dernier discours de Jules Ferry, c'est-à-dire à celui qu'il prononça en prenant possession des fonctions de président du Sénat; avant de mettre en relief Tacle réparateur qui fut comme la revanche d'un long ostracisme, comme le couronnement de la carrière politique de l'ancien président du Conseil, il nous reste à reproduire les allocutions diverses qu'il prononça, dans différentes circonstances et en dehors du Parlement, soit pour rendre hommage à des citoyens illustres, soit pour apporter ses sympathies et une direction à la jeunesse laborieuse. M. Jules Ferry a fait preuve, dans ces discours plus préparés que les harangues parlementaires qui s'improvisent dans le feu de la discussion, de toutes les qualités de l'écrivain, du philosophe et du penseur. A ce titre, ils présentent un vif intérêt.

Éloges nécrologiqaes.

François Arago.

A rinauguration de la statue de François Arago, qui eut lieu le 2i septembre 1879 à Perpignan*, M. Jules Ferry, ministre de rinslruction publique et des beaux-arts, prononça le discours suivant :

Les travaux incessants et la gloire scientifique de François Arago font partie du patrimoine de Thumanîté. La postérité avait, pour lui, commencé pendant la vie; les années écoulées n ont fait que ratifier le jugement des contemporains. Dans toutes les voies ouvertes ou pressenties par son génie, le siècle s*avance à pas de géant. Nul n'est assis plus haut sur les sommets de la science. Il a sa place dans le groupe lumineux et souverain où Ton voit Laplace, où resplendit Newton.

Les savants que le culte de cette grande mémoire réunit dans ce jour solennel dérouleront tout à l'heure devant vous l'histoire de ce grand esprit. Ma mission est autre.

M£8SIEUB8,

François Arago n'a pas renfermé sa vie dans le glorieux égoïsrae de la science et du génie. Il y avait dans le savant un citoyen, un patriote, un politique de hautes visées, un démocrate» un républicain. Il a appartenu à Tâge héroïque et tourmenté de la République militante. [Applaudissements.)

Nul n'a représenté plus que lui, dans la première moitié du siècle, les grandeurs et les vicissitudes de notre parti. Il a compté parmi les meilleurs, les plus purs, les plus clairvoyants ; il a été des plus résolus, sans cesser d'élre des plus sages. C'est pourquoi le gouvernement de la République a chargé l'un de ses membres d'apporter au pied de cette statue, élevée par votre piété civique, l'hommage d'un culte reconnaissant. La République triomphante veut saluer ici les vertus et les épreuves de la République militante. Le présent doit au passé, dont il est issu, cette marque solennelle de gratitude,

La génération actuelle a fondé, par huit années d'union, de