SUR LA QUESTION

DB SAVOIR il 1*1. FACULTE DB BKTIRBR UK PROJBT DB LOI PBBSB1TTB 4UX CHAMBRES, PAIT OU HE FAIT PAS PARTIS DB LA PBBROGATIVB BOTAXB '.

Messieurs,

Le droit de retirer un projet de loi, lorsqu'il a été présenté à une des deux chambres, ferait -il partie de la prérogative royale?

OUI , si ce droit avait été consacré par la

charte, ou s'il résultait d'une disposition législative; mais comme la charte et les lois n'en parlent pas, il n'en fait donc pas partie.

Prouvons -le, et examinons loyalement une question de la plus haute importance, et sur laquelle les meilleurs esprits sont éloignés d'être d'accord.

Cette question n'est résolue par aucune loi , je le prouverai.

Etablir que le droit de retirer tin projet de loi

* Cette opinion n'a pu être prononcée à la tribune, dans la séance du 17 avril ; l'orateur a lutté inutilement, pendant plusieurs heures, pour parvenir à pouvoir achever la première phrase. Ce n'est, qu'à six heures et un quart qu'il a pu prononcer le premier mot de la seconde. A peine l'a-t-il été , que M. le président a mis aux voix la question de savoir si l'on imprimerait, ou si Ton n imprimerait pas l'exposé des motifs du projet de lot présenté au commencement de la séance.

3l8 DISCOURS ET OPINIONS.

ne fait pas partie de la prérogative royale, est une doctrine qui n'aura pas, je le sais, beaucoup de faveur dans cette chambre. Elle y rencontrera des préjugés qui , sans doute, ne seront pas vaincus. Ces préjugés sont le résultat de la persuasion où Ton est, généralement, que ce droit avait été accordé à l'un des précédens gouvernemens par la constitution de l'an 8 ?

C'est une véritable erreur. Cette constitution n'en dit pas un mot.

A Tépoque dont je viens de parler , ce droit résultait d'une loi du 9 janvier 1800. Il y est positivement exprimé dans l'article i3.

Il était une conséquence de l'espèce de gouvernement que nous avions alors.

Un projet de loi était envoyé à un corps législatif, qui, ne pouvant le discuter, se bornait à le juger, après avoir entendu les orateurs désignés , soit pour l'attaquer , soit pour le défendre.

La plaidoirie terminée , le Corps-Législatif remplissait les fonctions attribuées aux juges, et il était, en effet, un véritable tribunal.

Il prononçait sur un projet de loi par oui ou par non. Il ne pouvait demander aucune modification puisque la parole était interdite à ses membres; mais ce qu'il ne pouvait pas, ses commissions, au nombre de trois, en avaient la possibilité.

C'était à l'examen de ces commissions permanentes que les projets de loi étaient renvoyés.

CHAMBRE DES DÉPUTÉS. 3ig

Ils y étaient discutés avec les ministres , les conseillers d'État, et souvent avec l'un des chefs du gouvernement.

Lorsque la discussion faisait reconnaître des vices dans ces projets , ils en étaient écartés ; y faisait-elle découvrir des erreurs , elles étaient rectifiées; indiquait - elle des améliorations, elles étaient faites.

Le projet de loi était retiré dans toutes ces hypothèses, et il fallait qu'il le fût, puisqu'en dernière analyse, il ne pouvait être admis que par un simple vote de rejet ou d'adoption.

L'indispensable nécessité de retirer le projet , toutes les fois que le gouvernement le jugerait nécessaire, vient d'être établie, et la possibilité en avait été accordée par une loi spéciale.

Maintenant nous allons voir si ce droit fait partie de notre régime constitutionnel, et s'il pourrait y être introduit sans inconvéniens.

La charte n'en*parle pas. Elle se borne à dire que la loi est proposée par le roi. Il peut encore refusée de la sanctionner lorsqu'elle a été adoptée par les deux chambres.

Le droit de retirer un projet de loi ne fait pas partie de la loi du i3 août 181 4, dont le but a été de régler toutes les relations des chambres avec le roi.

Ce droit était textuellement exprimé dans la loi du 11 janvier 1800, concernante opérations et communications respectives des autorités chargées

3ao DISCOURS ET opinions.

par la constitution de concourir à la formation de la loi.

Le silence de la charte et celui de la loi sur les relations des chambres avec le roi, a sans doute eu un puissant motif, et ce silence doit être compté pour beaucoup , dans cette circonstance.

Si Ton avait cru qu'il fût nécessaire de donner à la prérogative royale un droit de plus, certes, il lui eût été donné par Fauteur de la charte , et l'on ne peut appliquer aux gouvernemens l'axiome qui dit que ce que la loi ne défend pas aux citoyens leur est permis.

Les pouvoirs n'ont que des droits écrits. Lorsqu'ils en exercent qui ne résultent pas de dispositions législatives, ils se rendent coupables d'usurpation.

Si le droit dont je parle eût existé réellement, le gouvernement n'eût point attendu jusqu'à présent pour en faire usage. Il l'eût exercé pour retirer deux projets de lois, l'un sur la responsabilité des ministres, l'autre sur le concordat.

Le premier dort d'un sommeil profond dans vos bureaux, le second n'est que trop éveillé.

Vous n'avez donc pas de précédens qui puissent servir de règle à votre conduite, dans la position où nous nous trouvons ; car l'on ne peut considérer comme un précédent, ce qui s'est passé dans la séance du 2 3 mars 1816, où le ministre des finances a substitué, de concert avec la commission du budget, des articles à d'autres articles,

CHAMBRE DES DÉPUTÉS. 3u r

qui avaient été rejetés par elle, et qui parais* saient ne devoir pas obtenir l'approbation de la chambre.

L'on concevra facilement que le législateur ait "jugé qu'il était inutile de donner à la prérogative royale un droit qui ne lui était pas nécessaire, et à l'exercice duquel des dangers pouvaient être attachés.

Ce droit n'est pas nécessaire dans un gouvernement tel que le nôtre. Le roi y propose la loi , il la fait présenter aux chambres par ses ministres, le président leur en donne acte et la soumet à l'examen des bureaux.

Dès-lors, la chambre est saisie du projet; il devient sa propriété. Lorsque la commission chargée d'en faire le rapport a terminé son travail, elle le soumet à la chambre et la discussion s'engage. Elle s'établit contradictoirement entre les députés et les divers agens de l'autorité. Il en résulte des suppressions, des augmentations, des améliorations.

Lorsque des amendemens sont consentis, ils deviennent des élémens constitutifs de la loi.

Ils n'ont pas besoin , pour en faire partie , que le projet de loi soit retiré; tandis que, sous l'ancien gouvernement, cette formalité était indispensable pour les y introduire.

Si la majorité des chambres avait décidé qu'il serait fait, à un projet de loi, des changemeus qui n'auraient point eu l'approbation des minisiii. a i

très, le roi, en dernière analyse, pourrait lui refuser sa sanction.

Il le pourrait encore , si la discussion l'avait mis à portée de reconnaître les vices d'un projet de loi , adopté par les deux chambres.

Le roi a donc l'initiative et le veto ; et c'est parce qu'il a le refus de sanctionner, que le droit de retirer la loi ne lui a pas été conféré. Il le demande aujourd'hui, ou du moins il le prend, pouvez vous y consentir?

Je ne le pense pas, et je crois pouvoir parvenir facilement à vous démontrer combien cela pourrait être dangereux. Si vous lui reconnaissiez une fois ce droit, il en résulterait que le gouvernement pourrait en user lorsqu'il le jugerait à propos, une ou plusieurs fois dans le cours d'une discussion.

Le droit de retirer n'est pas la conséquence de celui de proposer, et l'initiative qui accorde l'un n'a rien de commun avec l'autre.

Le ministère choisirait le moment qui lui paraîtrait le plus opportun pour retirer un projet.

Il s'occuperait d'en faire naître un favorable pour le représenter.

Il le retirerait , si la commission chargée d'examiner le projet paraissait lui être contraire.

Il le retirerait bien plus certainement encore , si la majorité de cette commission l'avait rejeté.

Il le reproduirait, lorsqu'une nouvelle composition des bureaux lui présenterait des chances pour espérer d'obtenir une commission moins inflexible.

Il le retirerait vers la fin de la discussion , s'il venait à craindre qu'il ne soit rejeté par une faible majorité.

Il le représenterait aussitôt qu'il serait parvenu à s'assurer de cette majorité.

Vous ne pouvez nier que le ministère n'en ait le moyen ; vous le savez, et Ton sait qu'il ne néglige pas d'en faire usage. Les promesses et les réalités sont à sa disposition ; les peines et les récompenses lui appartiennent également.

Il est des moyens plus doux que des mesures extrêmes, pour obtenir la majorité, plus appropriés à un gouvernement paternel, et qu'il ne pourrait être blâmé d'employer. Ils consisteraient simplement à inviter ceux de MM. les fonctionnaires qui font partie de cette chambre, et dont le ministère soupçonnerait le dévoûment, à retourner momentanément à leur poste; les prétextes ne manqueraient pas pour colorer l'ordre qui leur en serait donné.

J'ai insisté sur ce moyen d'organiser une majorité à son gré : le ministère en a d'autres dont je m'abstiendrai de parler ici.

Retirer la loi soumise à une des chambres, donnerait au ministère la faculté de la présenter à celle à laquelle elle n'aurait pas été soumise primitivement. U est des circonstances où il trouverait de l'avantage à changer le terrain de la discussion, parce qu'il croirait que la détermination d'une chambre pourrait avoir de l'influence sur celle que l'autre aurait à prendre.

ai.

Le retrait d'un projet de loi , avant la discussion , priverait le roi de la possibilité drêtre éclairé par cette même discussion sur ses vices et ses dangers. Cette considération, tout entière dans l'intérêt de la couronne, doit avoir beaucoup de poids à vos yeux.

Un projet de loi pourrait être retiré avant que la discusssion n'en ait été entamée, et il pourrait l'être pour lui en substituer un beaucoup plus mauvais. Vous venez d'en avoir la preuve.

L'on ne dira donc pas que cette supposition est impossible.

Je v^s avoir l'honneur de vous en soumettre d'autres qui ne le seront pas davantage.

Je suppose que trois projets de loi vous aient été soumi? en même tems. Qu'il soit vrai , comme on l'a dit, qu'un membre de cette assemblée, dont le vote aurait déterminé la majorité de la commission chargée d'examiner le premier de ses projets, ait déclaré qu'il refuserait à Catilina ce qu'il accorderait à Cicéron.

S'il était vrai, comme on l'a dit aussi, qu'un assez grand nombre des membres de cette chambre eussent annoncé qu'ils voteraient contre deux de* ces projets, si l'on ne leur sacrifiait pas à l'instant même l'homme auquel ils ne pardonneront jamais d'être l'auteur de l'immortelle ordonnance du 5 septembre; ce sacrifice, ils l'ont arraché plutôt qu'obtenu, ils l'ont imposé plutôt qu'ils ne l'ont sollicité; il a été, vous n'en pouvez douter, le résultat dun traité , et c'est à ce traité

que la France doit dèjgL d'être privée de la sécurité attachée à la jouissance de la liberté individuelle , et des avantages incontestables de la liberté des journaux.

La première partie du traité a été fidèlement exécutée, il faut en convenir; l'exécution de la seconde commence en ce moment. La reconnaissance pouvait en imposer l'obligation ; mais celle qui résulte de la nécessité est bien autrement forte.

La majorité y est attachée , et le parti , d'où elle dépend seule aujourd'hui, l'a fait chèrement acheter à des ministres qui en ont besoin pour conserver leurs positions.

Le premier projet de loi sur le nouveau mode d'élections ne satisfaisait pas encore ce parti. Il lui en fallait un autre qui pût, en rendant sa réélection plus certaine, compromettre encore davantage les véritables intérêts nationaux, déshériter la nation de tous ses droits politiques, et fermer la porte à toutes ses espérances.

Ce nouveau projet aurait-il pu l'obtenir, s'il n'était parvenu à convaincre le ministère qu'avec leur secours il parviendrait facilement à usurper un droit qui n'est pas conféré au trône, ni par la charte, ni par la loi?

Le consentement donné par le ministère n'a donc pas été libre; il ne l'a pas été plus que celui qui a été accordé naguères à une retraite que l'on a pris soin d'entourer d'honneurs, pour annoncer combien on avait été éloigné de la vouloir.

Ne serait-il pas possibl^ que le parti dont je viens de vous parler ait rédigé le nouveau projet qui vous est soumis?

Ne serait-il pas possible qu'il eût dit au ministère : vous l'adopterez tel qu'il est, ou bien nous nous séparerons de vous ; ce qui équivalait à lui dire, nous vous déplacerons.

Je dois encore ajouter, messieurs, à toutes les considérations que je viens de mettre sous vos yeux, une considération bien plus importante encore , c'est qu'il n'est pas dans l'intérêt du trône de pouvoir retirer un projet de loi.

Il importe au roi d'être éclairé sur ce projet, par la discussion.

Il lui importe de connaître, par cette discussion , les vices et les dangers attachés au projet de loi que son ministère lui aurait fait adopter.

Ce qu'il importe au roi , c'est qne les lois qu'il est chargé de faire exécuter soient les meilleures possibles.

Ce qui lui importe , c'est qu'elles soient obtenues du libre consentement des deux chambres, et non qu'elles leur soient, pour ainsi dire, surprises par des moyens irréguliers.

Un intérêt commun unit le trône et le peuple. La royauté ne peut se séparer d'une nation, dont elle a besoin pour exister, et la nation ne peut se séparer de la royauté qui lui est nécessaire pour assurer sa tranquillité. Mais les ministres peuvent avoir des intérêts différens de ceux du peuple ou du roi.

Les ministres sont passagers de leur nature , et peuvent vouloir adopter, pour prolonger leur existence, des mesures également nuisibles au roi et à la patrie.

Si les ministres croient pouvoir mépriser l'opinion publique, le roi doit toujours la respecter et en suivre l'impulsion.

L'opinion est au gouvernement représentatif, ce que le soleil est à la végétation ; comme lui , elle vivifie tout ce qu'elle entoure, elle fortifie tout ce qu'elle protège, elle élève tout ce qu'elle adopte.

L'opinion cesse-t-elle d'être favorable au ministère, le roi ne doit point hésiter à le lui sacrifier.

L'opinion cesse-t-elle d'être favorable à la chambre des députés, le roi doit la dissoudre. C'est sur cette théorie qu'est fondé tout le système du gouvernement anglais, et c'est en l'étudiant, que l'on conçoit comment il est parvenu au plus baijt degré de prospérité.

.J'ai eu l'honneur de vous dire que le droit de retirer un projet de loi présenté aux chambres ferait partie de la prérogative royale, si ce droit avait été consacré par la charte ou par une loi.

Je crois avoir démontré qu'aucune disposition de la charte, ni aucun article de loi, ne conférait au roi le droit de retirer des projets de loi présentés aux chambres.

J'ai- essayé d'indiquer les dangers qui seraient les conséquences inévitables de l'exercice d'ua semblable droit.

328 DISCOURS ET OPIJtflOUS.

J'ai établi que ce droit, non-seulement n'était pas nécessaire au roi, mais même qu'il pourrait lui être nuisible.

Ceux qui ne partageraient pas cette opinion, et ce sera, sans doute, les membres qui composent la majorité de cette chambre, conviendront, du moins , que l'exercice de ce droit a besoin d'être déterminé par une loi positive, comme il l'avait été en 1800, et qu'il existe une lacune nécessaire à remplir ; que ce droit, qui donne lieu à une question constitutionnelle de la plus grande gravité, n'aurait pas dû s'introduire, pour ainsi dire, furtivement, dans le considérant du projet de loi qui vient de vous être présenté. Cette manière de se l'approprier n'est pas celle qui aurait dû être prise, et cette considération seule me porte à voter contre l'impression de l'exposé des motifs de ce projet, et c'est à quoi je me trouve forcé de conclure, puisque vous avez décidé que la discussion ne pouvait s'engager que sur ce point; le cercle était tellement étroit, vous en conviendrez, messieurs, qu'il était difficile de ne le pas franchir souvent. Mon but, dans l'opinion que vous venez d'entendre, a été uniquement d'établir que le droit de pouvoir retirer un projet n'était pas suffisamment établi par la charte , et qu'il ne me paraissait pas être dans l'intérêt du roi de le faire consacrer par une loi spéciale. Il ne peut jamais lui être nécessaire. Il peut quelquefois lui être nuisible, comme dans la circonstance actuelle, où la discussion lui aurait certainement fait connaître

combien était mauvais le projet de loi qui vient d être remplacé par un autre projet nota moins inconstitutionnel, et qui attaque et tend à détruire, plus directement encore, Y égalité, base fondamentale de notre charte.

SUR LE PROJET DE LOI