BUDGET DES TRAVAUX PUBLICS

M. Léon Say, ministre des finances, dépose sur le bureau de la Chambre un projet de loi portant 1° création de la dette amortissable par annuités, 2° ouverture au ministre des travaux publics d'un crédit de 331 millions de francs pour le rachat de chemins de fer, 3° autorisation pour le ministre des finances d'émettre pour la même somme des rentes 3 p. 100 amortissables et de convertir les obligations pour travaux publics. (Séance du 7 février.) M. Léon Say demande le renvoi de ce projet de loi à la commission du budget1.

1. Voici les principaux passages de l'exposé des motifs du projet de loi déposé par M. Léon Say au nom de M. de Freycinet, ministre des travaux publics, et au sien :

Messieurs, la loi que nous vous proposons aujourd'hui est à la fois une loi de principe et une loi d'application.

Comme loi de principe, elle a pour objet de créer l'instrument financier destiné à faire face aux grands travaux que le gouvernement projette d'exécuter pendant une dizaine d'années, et qu'il soumettra successivement à votre approbation.

Comme loi d'application, elle emploie, dès maintenant, cet instrument à procurer les ressources que rend nécessaires la loi qui vous a été présentée, le 18 janvier dernier, relativement au rachat de dix compagnies secondaires de chemins de fer. Elle est, sous ce rapport, l'exécution pure et simple de l'article 3 de ladite loi.

Nous vous parlerons tout d'abord de l'instrument financier.

Les conditions auxquelles le gouvernement avait à satisfaire étaient : 1° demander au public les capitaux sous une forme à laquelle il fut dès longtemps habitué et qui se rapprochât autant que possible de celle qui a été en quelque sorte consacrée pour les grands travaux de chemins de fer; 2° proportionner chaque année cette création de ressources à l'importance des opérations qu'on avait en vue, de telle façon que les Chambres fussent contaminent maîtresses de ralentir ou d'activer, selon les circonstances, l'exécution du programme développé sur une certaine suite d'années. D'où, comme conséquence, l'exclusion des grandes émissions à époques fixes, engageant l'avenir et obligeant , pour

La proposition du ministre des finances est combattue par M. Rouher et soutenue par M. Gambetta, président de la commission du budget.

M. Rouher. — Voici l'engrenage dans lequel on place la

ainsi dire, à poursuivre les travaux, quoi qu'il arrive, sous peine de grever le Trésor d'uue charge énorme d'intérêts stériles.

Le titre de crédit auquel nous nous sommes arrêtés, après mûres délibérations, est calqué comme type et comme délai d'amortissement sur celui des obligations 3 p. 100 de chemins de fer. Comme elles, il sera émis, au fur et à mesure des besoins, par l'intermédiaire de nos nombreux guichets de receveurs généraux et particuliers et, au besoin, des percepteurs, à des cours déterminés et fixés de jour en jour, suivant le niveau du crédit public.

Nous avons adopté le délai d'amortissement de soixante-quinze ans. C'est là un terme rapproché de celui des obligations qui sont aujourd'hui en circulation. 11 correspond à l'année 1953. La concession du chemin de 1er du Nord finit en 1950, celle du chemin de fer de l'Est en 1954, celle du chemin de fer d'Orléans en 1956, celle du chemin de fer de l'Ouest en 1956, celle du chemin de Lyon en 1958, celle du chemin de fer du Midi en 1960.

Nous avons cru pouvoir fixer, en conséquence, comme dernière année, l'année 1953 et organiser un amortissement en soixantequinze ans par tirages au sort annuels.

Quant au type, on sait que celui qui a été généralement adopté par toutes les compagnies de chemins de fer, est le type de 3 p. 100 avec des coupures minima de 15 fr. de revenu; ce qui constitue des unités ou des obligations dont la négociation s'opère moyennant un prix qui oscille en ce moment, tout au moins pour les grandes compagnies de chemins de fer, entre 330 et 345 fr., représentant pour chaque 3 fr. de revenu un prix de 66 à 69 fr. il est lion de faire observer que les porteurs ont à subir une retenue pour les impôts sur la transmission et sur le revenu. Notre futur 3 p. 100 amortissable en sera naturellement exempt, comme tous les titres de rente sur l'Etat, créés en France.

La seule différence qui pourra subsister entre cette rente nouvelle et les autres rentes émises par l'Etat, c'est que les rentes 3, 4, 4 1/2 et 5 p. 100 sont rachetables, remboursables et convertibles, mais ne sont pas amortissables par tirages annuels, tandis que la nouvelle rente sera amortissable, ainsi que nous l'avons (lit, par tirages annuels, mais ne sera pas convertible. Elle jouira d'ailleurs de toutes les immunités qui appartiennent aux rentes inscrites.

Un amortissement en soixante-quinze ans ne comporte qu'une dotation très faible et, dans ces conditions, nous croyons être assurés que l'annuité totale, en intérêts et amortissement, ne dépassera pas en moyenne 5 p. 100 du capital effectif.

Nous devons, eu conséquence, prévoir au budget une charge annuelle de 50 millions de francs par chaque milliard de francs de travaux exécutés.

En ce moment, nous n'avons à nous occuper que de celle qui

Chambre. On vous dit ceci : Puisque vous avez déjà renvoyé à La commission du budget les deux projets relatifs, l'un à certaines compagnies de chemins de fer, l'autre à la convention avec la Banque de France , vous devez lui renvoyer

résultera immédiatement du rachat des compagnies secondaires, pour une somme totale de 500 millions, travaux d'achèvement compris, ce qui nécessitera une rente annuelle de 25 millions.

Pour couvrir cette dépense, nous ferons entièrement abstraction du produit net éventuel des lignes à racheter. Ce produit net, s'il se réalise, viendra diminuer d'autant la dépense.

La charge annuelle de 25 millions de francs trouve sa ressource dans le budget même, par un remaniement de la dotation d'amortissement prévue au profit du compte de liquidation des armements militaires. Il suffira, pour dégager cette ressource, d'une modification, peu importante d'ailleurs, dans le jeu des opérations de trésorerie entamées et poursuivies depuis plusieurs années. C'est ce que nous allons expliquer avec plus de détails.

Pour déterminer la nature et l'étendue de l'élasticité des ressources qui existent présentement dans le budget, tel qu'il a été voté par la Chambre des députés pour l'exercice 1878, il faut se rendre compte tout d'abord des changements qui pourront subvenir dans le montant de deux crédits qui figurent au budget du ministère des finances, chapitres 10 et 17 de la dette publique et des dotations.

Au chapitre 10 est inscrite une somme de 152,437,000 fr. pour intérêts et amortissement des emprunts faits à la Banque de France, et au chapitre 17 est inscrite une somme de 18,000,000 de francs pour intérêts des obligations à court terme du compte de liquidation. Ces deux sommes réunies forment un total de 170,437,000 fr.

Dans un délai très rapproché, c'est-à-dire en 1880, la portion de cette somme affectée aux intérêts et amortissement des emprunts faits à la Banque deviendra libre; au contraire, l'autre portion, celle qui est affectée à l'intérêt du compte de liquidation, deviendra insuffisante : d'une part, parce que les intérêts se seront accrus (le compte de liquidation devant atteindre un chiffre plus élevé que celui auquel il est arrivé aujourd'hui), et, d'autre part, parce qu'il faudra pourvoir à l'amortissement qui a été organisé en vue d'obtenir un remboursement après un nombre d'années qui ne devait pas dépasser douze ans.

Dans la séance du 8 décembre 1876, le ministre des finances a établi que la date extrême de l'amortissement du compte de liquidation devait être l'année 1889; le ministre pensait que si l'on dépassait, comme terme de remboursement, l'année 1880, on s'exposait à entamer la réserve même du budget.

Mais, avant de revenir sur cette considération, il importe d'établir comment le budget devait fonctionner normalement de 1880 à 1889, en faisant face aux intérêts et à l'amortissement du compte de liquidation.

Les crédits ouverts ou proposés sur le deuxième compte de

également l'immense projet qui vient d'être soumis à la Chambre.

Nous sommes dans un singulier embarras. Rien ne nous autorisait à penser que deux projets de loi nouveaux, ayant

liquidation s'élèvent à 900 raillions de francs, et ceux qui restent à ouvrir s'élèvent à une somme beaucoup moins importante divisée en quatre exercices, à partir de 1879 ; de telle sorte que l'opération totale, quand elle aura été complétée, aura coûté une somme un peu intérieure à 1,420,000,000 de francs.

Si, au lieu d'examiner cette opération au point de vue des crédits ouverts et à ouvrir, on l'examine au point de vue des dépenses réellement faites ou à faire sur les crédits ouverts, on constate que l'accroissement du compte est bien moins rapide, c'est-à-dire qu'il procède par des augmentations annuelles beaucoup moins considérables pour les dépenses que pour les crédits.

La raison en est que les crédits doivent concorder avec l'engagement des dépenses et non pas avec leur payement effectif, et que les dépenses sont engagées très longtemps avant d'être

payées

On peut donc considérer comme absolument établi que nos budgets contiennent, pour une période de dix années, à partir de 1880, toutes les ressources nécessaires pour solder en capital et intérêts le compte de liquidation, et il est peut-être à propos de se reporter en passant à six années en arrière, pour voir avec quelle facilité le budget aura pu suffire à la liquidation successive de deux opérations temporaires de près de 1 milliard 500 millions chacune, soit ensemble près de 3 milliards de francs.

Si de tels résultats ont pu être obtenus, c'est, il faut le reconnaître, grâce aux réserves considérables qui ont été maintenues dans tous nos budgets avec une sorte d'obstination par les divers gouvernements qui se sont succédé; c'est grâce surtout à la décision et à la clairvoyance avec laquelle M. Thiers, dès le premier jour, a demandé qu'on opérât un prélèvement de 200 millions sur les ressources annuelles pour les remboursements à faire à la Banque de France.

Tout ce qui s'est passé depuis lors a confirmé la justesse du premier point de vue, et a montré combien les ministres des finances ont eu raison, quand ils ont affirmé à maintes reprises que la somme de 150 millions de francs était le minimum de ce qu'on devait inscrire, chaque année, au budget pour le remboursement ou la transformation de la dette contractée vis-à-vis de la Banque.

On doit aujourd'hui considérer comme un fait acquis qu'il existe dans nos budgets une réserve considérable; et la seule question qui se pose est celle de savoir si cette réserve peut être entamée sans inconvénient au profit du premier emprunt amortissable de 500 millions dont il est question dans la présente loi. Rappelons ici quelques précédents.

Le ministre des finances déclarait, en 1876, au sujet de l'amortissement du compte de liquidation, que si on voulait allonger les

un rapport quelconque avec la question première, seraient présentés. Le projet de loi a été renvoyé à la commission du budget; on a invoqué l'urgence. Je n'ai rien à dire à cela, et, je le répète, il n'y a aucune pensée d'élimination

délais qu'il prévoyait et dépasser le terme de 1889 pour le remboursement final, que si, par exemple, on voulait étendre le délai jusqu'en 1890, 1892 ou 1893, il ne s'agirait plus d'une opération de trésorerie proprement dite, mais bien d'un emprunt.

Or, il constatait, à ce même moment, que vous ne vouliez pas faire d'emprunt, et il concluait, en conséquence, que si vous retardiez l'amortissement du compte de liquidation pour donner au budget plus d'élasticité, vous donneriez au public l'occasion de dire, sans que cela fût vrai, qu'on ouvrait la porte à des opérations nouvelles et indéterminées.

Ce qui était vrai alors l'est encore aujourd'hui. Il ne faudrait pas sortir des opérations de trésorerie, si l'on ne voulait pas entreprendre des travaux. Mais voulant en entreprendre, il faut chercher la base financière de ces opérations nouvelles dans les réserves mêmes que nous voulions mettre en lumière.

Ces réserves, nous sommes incontestablement libres d'en faire l'emploi que nous croyons le meilleur. Le premier qui se présente est celui du rachat des compagnies secondaires, auquel se réfère ce projet.

Nous proposons, dès lors, de prélever la dotation annuelle de 25 millions de francs, qui nous est nécessaire, sur la dotation de 170,500.000 fr., dont nous avons parlé en commençant et qui figure aujourd'hui aux chapitres 10 et 17 delà dette.'

Mais il est deux questions qui ont été laissées de côté et qu'il convient d'examiner.

La première est celle des changements qu'on pourrait être amené à introduire dans les opérations de trésorerie propres à assurer le règlement^ du compte de liquidation, par suite d'un retard dans le délai final du remboursement.

La seconde, celle de la méthode à employer pour traverser la période intermédiaire de lS78et 1879.

Pour la première question, il n'y a pas de résolution à prendre en ce moment. Il ne sera nécessaire de s'en occuper que lorsqu'on préparera les demandes de crédits du compte de liquidation pour l'exercice 1879; or, on sait que la Chambre n'est jusqu'à présent saisie de demandes au compte de liquidation que pour l'exercice

Quant à la deuxième question, la solution a besoin d'en être cherchée immédiatement, et elle se trouve dans un projet de loi déposé simultanément, et qui a pour objet d'approuver une convention passée avec la Banque de France.

En effet, le compte de liquidation continuant à croître avant que le compte de la Banque ne soit totalement amorti, il faudrait porter la dotation des deux comptes réunis de 170 à 180 millions environ pour la fin de 1878, et de 180 à 200 millions environ pour l'année 1879; et il faut, en outre, observer que la troisième opé-

des forces et de l'intelligence de la commission du budget dans cette question. Il n'y a qu'une question d'association d'efforts et de concours de lumières.

Tirerez-vous des arguments de la connexité entre le nouveau projet et le projet relatif à la Banque?

Mais le projet relatif à la Banque est fort simple : il con-

ration dont nous nous occupons dansée projet de loi, devant être en pleine exécution en 1S79, il y aurait lieu d'ajouter à ces sommes les 25 millions nécessaires pour doter le nouvel emprunt de 500 millions.

Il faut remarquer qu'après avoir augmenté les 170,500,001) IV. d'une somme considérable pour deux années, on retomberait au chiffre primitif de 170,500,000 l'r. à partir de 1880, puisque la dotation de 170,500.000 fr. suffit, comme nous l'avons vu, à tous les besoins pour 1880 et les années suivantes. C'est donc, en réalité, une dépense une fois faite à laquelle il faut pourvoir en deux ans. C'est alors qu'intervient utilement la modification apportée par le deuxième projet de loi qui vous est soumis, au montant de l'avance permanente consentie par la Banque de France au Trésor. L'augmentation sur cette avance, qui est de 80 millions, permettra de faire face aux accroissements momentanés des comptes d'intérêt et d'amortissement, jusqu'au moment où le budget se retrouvera dans une situation normale, c'est-à-dire en 1880.

Une des conséquences nécessaires de l'ensemble des combinaisons qui trouvent place dans la présente loi, c'est le remaniement du mode adopté pour la création des ressources destinées à faire face à un ensemble de dépenses montant à 430 millions qui figure à la page 61 de l'état des engagements du Trésor. On sait, en effet, que le Trésor est autorisé à créer, pour un capital annuel d'environ 69 millions, des obligations dont le terme filial a été fixé en 1907, c'est-à-dire des obligations trentenaires.

157,227 de ces obligations ont été émises dans le public; le reste soit 50,975, est dans le portefeuille du Trésor. Nous ne parlons bien entendu que des créations autorisées à ce jour, car il faut y ajouter, pour être complet, le contingent annuel des 69 millions.

On comprend que le Trésor ne puisse pas offrir en même temps au public des obligations de deux natures, les unes en 4 p. 100, les autres en 3 p. 100; les unes amortissables en 30 ans, les autres en 75 ans. C'est pourquoi un article de la présente loi autorise le Trésor à convertir les obligations trentenaires qui sont dans son portefeuille en obligations du nouveau type, et à émettre également dans le nouveau type les obligations nécessaires pour la réalisation du contingent de 69 millions pour 1878.

Quant aux 157,227 obligations amortissables, de ce jour à 19(17. et qui sont en circulation, on pourra offrir aux porteurs de les remplacer dans leurs mains par des obligations du nouveau type, en tenant compte de la différence de valeur des primes au remboursement attribuées aux porteurs par les deux types de 4 et de 3 p. 100.

7 KKVKIKU 1878. 117

siste à augmenter le compte courant gratuit ouvert par la Banque à l'État, et, au lieu de 60 millions, de l'étendre jusqu'à 140 millions. L'Etat pourra prendre 1 iO millions à la Banque sans payer d'intérêts. L'État ayant une dette flottante, une négociation de bons du Trésor et une émission d'obligations qui créent à sa position financière une trèsgrande force, aura un compte créditeur et un compte débiteur presque toujours de 1 10 millions. 11 y a là un mince intérêt que nous discuterons.

D'ailleurs, ce projet de loi est très simple. Que contient-il? Une clause d'exonération de 2,300,000 francs au profit de la Banque sur son timbre. Ce sont des questions simples; je ne dis pas qu'elles soient bien résolues ou mal résolues. Mais voyez cette immense opération de 3 milliards d'obligations pour travaux publics, — c'est l'expression employée,

— d'obligations remboursables en soixante-quinze ans. Les obligations ! elles étaient autrefois de quinze ans:

elles sont devenues trentenaires, et il n'y a pas longtemps qu'on vous a demandé l'autorisation d'en émettre à trente ans. On demande aujourd'hui le rappel de cette autorisation : on veut changer de système. On a certainement beaucoup réfléchi à la question, et je suis autorisé à penser que la solution proposée est bonne. Mais enfin il s'agit de 3 milliards, et il s'agit aussi — M. Léon Say ne le contestera pas

— de convertir le 3 et Je 5 dans les mêmes conditions, il s'agit peut-être même, à un moment donné, de faire un grand livre de la dette unique. On en pose les premières bases aujourd'hui.

Lt vous venez demander qu'il n'y ait pas une commission nommée par vos bureaux! Les hommes spéciaux, érudits, qui ne peuvent apporter à la tribune leurs observations, mais qui pourraient les soumettre aux bureaux, vous ne voulez pas les entendre! vous ne voulez pas qu'une commission soit nommée pour nous éclairer de ses lumières, nous aider à la solution de cette grande affaire par des études approfondies! Je crois, permettez-moi de vous le dire, que le chemin que vous prenez vous conduira moins facilement au but vers lequel nous devons tendre.

M. Gambetta. — L'honorable M. Rouher présente à la Chambre une objection contre le renvoi à la corn-

mission du budget qui serait spécieuse, si le motif sur lequel il la fait reposer était véritablement exact.

M. Rouher dit à la Chambre qu'il s'agit ici d'une opération immense, que M. le ministre des finances estime à 3 ou -4 milliards ; que vous allez créer un nouveau titre, fonder dans le grand-livre de la dette publique une sorte d'instrument qui deviendra plus tard un instrument unique.

S'il s'agissait réellement de faire, pour l'ensemble des travaux publics, des entreprises de conversion, s'il s'agissait réellement dans le projet qui vous est soumis d'arbitrer une modification, une réforme aussi profonde, il y aurait lieu d'examiner, en effet, s'il ne faut pas procéder à la nomination directe d'une nouvelle commission. Mais que M. Rouher me permette de lui faire observer qu'il exagère la portée du projet ; et il vous en présente un qui y est peut-être impliqué en germe et qui se développera ultérieurement avec votre concours, mais qui n'est pas le projet même dont vous êtes saisis.

Le projet dont vous êtes saisis a pour but de donner au Gouvernement le moyen de procéder au rachat des petites compagnies de chemins de fer, dont vous connaissez, à l'heure qu'il est, la situation plus que critique, et auxquelles il faut venir rapidement en aide, si vous ne voulez pas ne plus trouver que des cadavres,— de donner, dis-je, au Gouvernement, les voies et moyens à l'aide desquels ce rachat ne restera pas lettre morte.

Vous avez décidé que la commission du budget serait saisie de l'examen de ce premier projet; vous lui renvoyez aujourd'hui un projet à l'aide duquel on réalisera le premier projet.

Je comprends que l'honorable M. Rouher, étendant le cercle des attributions de la commission du budget, dise qu'elle va immédiatement envisager la consti-

tution d'une sorte de nouvelle dette publique et d'emprunt de 3, 4-, 5 milliards. Non, Messieurs, ce n'est pas cela que nous allons faire. Nous allons examiner la valeur du procédé proposé par M. le ministre des finances, pour le rachat des petites compagnies de chemins de fer proposé par le premier projet de loi. Nous ne dépasserons pas cette limite : nous ne sommes saisis de rien de plus.

Il n'y a pas, dans le projet qu'on a soumis à l'examen de la commission du budget, d'autres travaux que ceux qui sont prévus dans le projet qui a été déposé il y a quinze jours. Donc la commission du budget n'empiétera pas sur l'avenir. Quand on voudra faire fonctionner ce nouveau mode de crédit, ce nouveau mode de création et de ressources, et l'appliquer à d'autres travaux, il faudra que l'on vienne spécifier ces travaux. Et c'est vous qui les apprécierez, qui les arbitrerez. Et alors seulement vous verrez s'il convient de créer une nouvelle commission.

Voilà ce que j'ai à répondre sur le fond même des choses.

Maintenant, il y a intérêt à aller vite, et, s'il y a intérêt à aller vite, il n'y a pas vérité à exagérer, comme le faisait l'honorable M. Rouher, la portée du projet. Il y a enfin connexité absolue entre le projet de loi sur le rachat des petites compagnies et les voies et moyens qu'il s'agit de trouver et d'appliquer dans le plus bref délai.

Au point de vue delà bonne méthode de travail, au point de vue de ce concours qu'il faut demander aussi bien à la minorité qu'à la majorité, aussi bien aux hommes d'étude, aux hommes de travail discret, qu'aux hommes de tribune, est-ce que vous allez être démunis, est-ce que vous allez vous priver de ce concours si nécessaire et si efficace? En aucune manière, Messieurs! Qu'est-ce qui empêchera que les membres qui ont des amendements, des réflexions, des criti-

ques, des avis à formuler sur ce projet, viennent les présenter à la commission du budget?

M. Haentjens. — On ne pourra pas discuter.

M. Gambetta. — Je ne crois pas qu'il y ait aucune espèce de mauvais vouloir, aucune espèce de retard...

M. Haentjens. — On ne discute pas dans la commission du budget i

M. Gambetta. — Je vous demande pardon, on discute très bien, et si l'honorable M. Haentjens veut y venir formuler ses critiques et apporter le concours de ses lumières, très réelles, je parle sérieusement, il peut être assuré que nous serons très heureux d'entrer en communication avec lui.

M. Haentjens. — Je vous demande pardon, Monsieur le président de la commission du budget; mais dans une commission comme celle du budget, on ne répond jamais à l'auteur d'un amendement qui s'y présente, et il n'y a pas de débat contradictoire.

M. Gambetta. — Tous les jours, au contraire, on répond à l'auteur d'un amendement ; on discute avec lui les raisons qu'il donne pour le défendre, de même qu'il discute les raisons qu'on lui adresse pour l'engager à le retirer.

Donc, à ce point de vue très intéressant de la collaboration et de l'association des compétences de la Chambre, il me semble qu'il ne doit résulter aucun dommage de la méthode que nous vous proposons de suivre. Par conséquent, j'estime qu'il y aurait un véritable retard, sans profit pour personne, sans aucune espèce d'augmentation de lumière dans la discussion qui doit avoir lieu, à procéder parla formation d'une nouvelle commission à choisir dans le sein de la Chambre, au lieu de s'en tenir à celle que vous possédez déjà, laquelle, déjà saisie du fond môme du débat, reste, permettez-moi de le dire, jusqu'à preuve du contraire, jusqu'à ce que vous l'ayez dessaisie du premier projet que vous lui avez renvoyé, reste, dis-je,

complètement compétente pour traiter la question que soulève le second.

La Chambre consultée repousse la demande d'ajournement présentée par M. Routier, et prononce le renvoi de projetde loi déposé par M. LéonSayà la commission du budget.