SUR LE

PRORONCé LE 23 NOVEMBRE 1830 A LA CHAMBRE DBS DÉPUTÉS

Ce discours est le premier qu'ait prononcé M. Thiers dans les assemblées législatives. Récemment élu député et nommé depuis quelques jours sous-secrétaire d'État des finances, dont le portefeuille venait d'être confié à M. LaflBtte, voici à quelle occasion il prit la parole.

D'après l'art. 151 de la loi de finances du 25 mars 1817, le budget général de l'État était voté par ministère, et la somme allouée en bloc à chaque département ministériel était ensuite répartie par une ordonnance royale entre les divers chapitres de ce département, suivant la proposition qui en était faite par le ministre. Une pareille latitude laissée au gouvernement avait donné lieu, dans les chambres, à des

réclamations incessantes. Pour faire droit à ces plaintes, une ordonnance royale du 1" septembre 1827 avait disposé que le projet général du budget de TÉtat soumis au vote des chambres présenterait désormais l'évaluation des dépenses par branche principale de service, conformément à un tableau dont la rédaction serait arrêtée chaque année; que les divisions ainsi établies prendraient le titre de sections spéciales, et que les subdivisions seules seraient variables. Mais cette concession n'avait pas été jugée suffisante, et la commission chargée de Texamen des comptes de 1826, ainsi que celle chargée de préparer le budget de 1829, avaient formulé des observations motivées, les unes sur la «composition arbitraire des sections, les autres sur la trop grande inégalité des dotations qui leur étaient aflfectées. Ainsi, au budget de la guerre, dont le crédit total était de 194 millions, une seule section absorbait 1 7 /!( millions; ainsi une section du ministère de Fintérieur comprenait tout à la fois les haras, les cultes non catholiques, les encouragements aux beaux-arts, etc., services qui n'avaient entre eux aucune analogie; et, dans ces sections comme dans beaucoup d'autres, la spécialité n'existait réellement pas. L'ordonnance de 1827 laissait donc un champ trop libre à l'arbitraire ministériel, et la commission de la chambre des députés chargée d'examiner le projet de loi des comptes de l'exercice 1828 avait cru devoir proposer de régler enfin par la loi la spécialité des dépenses. Mais elle s'était bornée à poser le principe en demandant que le budget de chaque ministère fût, à l'avenir, divisé en chapitres spéciaux, comprenant des services corrélatifs de même nature; que les sommes affectées par la loi à chacun de ces services ne pussent être appliquées à des chapitres différents ; et elle laissait aux ministres le soin de proposer les divisions qu'ils croiraient les meilleures.

Dans le débat auquel donnèrent lieu ces propositions,

Tutilité du principe ne fut pas contestée; quelques membres, toutefois, draiandèrent, dans l'intérêt d'une bonne administration, qu'une certaine latitude fût laissée aux ministres ordonnateurs; d'autres, au contraire, voulaient, pour éviter tout abus, la restreindre dans des limites étroites; il fut, en outre, objecté que ce n'était pas dans la loi des comptes, loi réglant le passé que des prescriptions disposant pour l'avenir devaient être insérées, mais bien dans la loi du budget; et M. Thiers, prenant la parole comme sous-secrétaire d'État, vint émettre au nom du gouvernement un troisième avis, celui de laisser à l'administration le soin de préparer, pour le soumettre prochainement à la sanction des chambres, un travail d'ensemble qui donnerait tout à la fois satisfaction à la théorie et à la pratique.

Mais la Chambre avait hâte, usant enCn de ses préroga* tives, de consacrer par la loi le principe de la spécialité financière, et elle adopta les disposition^ proposées à cet effet par la commission des comptes.

Messieurs,

Je vous dois, au nom de Tadministration, quelques explications sur le sujet qui vous occupe en ce moment.

L'administration adopte et veut consacrer tout entier le principe utile et salutaire de la spécialité. Elle me charge de vous exprimer ses intentions bien positives et de vous exposer aussi ce qu'elle se propose de faire à ce sujet. Peut-être alors penserez-vous qu'il est

convenable de remettre à un temps, qui sera d'ailleurs très-prochain, les dispositions fort utiles que votre commission vous a proposées.

Permettez-moi de vous exposer d'abord la législation existante et en même temps la pratique aujourd'hui observée. Vous jugerez mieux de ce qui reste à faire et du moment qu'il convient de choisir pour l'exécuter.

La loi de 1817 se borna à enfermer les ministres dans leurs budgets particuliers, et les laissa libres ensuite d'en distribuer la somme à leur gré. Elle exigea seulement qu'avant l'ouverture de l'exercice une ordonnance royale divisât la répartition du crédit principal en crédits particuliers et détaillés, desquels il ne leur serait pas permis de sortir. Les ministres s'imposaient ainsi à eux-mêmes une sorte de spécialité au moment de mettre le budget à exécution.

Mais cette spécialité ministérielle, qui aurait eu son utilité si elle avait été fixée d'avance et d'une manière un peu stable, n'était souvent établie qu'après coup ou singulièrement modifiée. L'ordonnance de répartition, qui, pour ressembler à une règle, aurait dû être portée d'avance et en décembre au plus tard, afin de dominer les services commençant en janvier, arrivait longtemps- après. Loin que les services fussent faits d'après elle, elle était faite d'après les services. Elle était aussi constamment modifiée i Ce n'était plus une règle.

L'ordonnance de 1822 établit alors que l'ordon-

nance de répartition serait donnée en décembre, un peu avant l'ouverture de' l'exercice pour lequel elle était faite, et inscrite à sa date au Bulletin des lois. Ce fut alors une règle fixe que les ministres s'imposaient, il est vrai, mais qu'ils étaient obligés de suivre après se l'être imposée.

Ainsi, à partir de 1822, la spécialité législative consistait à fixer le chiffre total de chaque budget ministériel, et une seconde spécialité ministérielle, établie à la veille de l'exercice par le ministère lui-même, fixait le chiffre détaillé de chaque service.

C'était bien peu pour la régularité administrative, et il restait, outre une large ouverture aux abus, une choquante inconvenance.

En effet, on faisait voter à la chambre, non-seulement le chiffre général de chaque ministère, mais plusieurs subdivisions de ce chiffre. Cependant il n'y avait d'obligatoire pour le ministère que le chiff're général, et les votes qu'on avait demandés à la chambre, quant à certaines subdivisions, pouvaient être considérés comme non avenus. On lui demandait, par conséquent, de voter pour ne pas lui obéir. Outre l'abus, il y avait inconvenance.

En 1827, cet état de choses a été changé par une ordonnance qui, bien que très-incomplète, doit être cependant considérée comme une amélioration décisive.

Elle a établi que le budget de chaque département serait divisé en sections ; que chacune de ces sections

serait votée par la chambre, et que les ministres seraient tenus de s'y enfermer ; elle a décidé, en outre, qu'immédiatement avant l'ouverture de chaque exercice une ordonnance royale viendrait fixer cette spécialité plus détaillée que le ministère reçoit ordinairement de lui-même.

Par cette ordonnance, le principe des deux spécialités a été fixé ; il n'y avait qu'un reproche à lui adresser, c'était de présenter un trop petit nombre de seclions et de ne pas donner assez d'étendue à la spécialité législative. Depuis, on a de nouveau modifié dans la pratique cet ordre de choses. Le nombre des sections a été augmenté ; on en a fait de nouvelles, particulièrement pour le ministère de la guerre.

Dans cette situation, il faut examiner d'abord si l'on peut admettre le principe de deux spécialités, l'une législative et plus générale, qui dépend de votre vote; l'autre ministérielle et plus détaillée, qui dépend (le l'ordonnance royale rendue en décembre.

Ce principe admis, il reste à savoir, premièrement, s'il est suffisamment écrit dans nos lois; secondement, s'il est suffisamment appliqué dans la pratique, et quel est le moyen d'atteindre ce double but.

Je crois, messieurs, que tout le monde est d'accord dans cette chambre sur la convenance d'une double spécialité.

C'était assurément laisser une trop grande latitude aux ministres que de leur permettre, en les enfermant seulement dans l'ensemble de leurs budgets parlicu-

liers, de reporter des petits aux grands emplois, du matériel au personnel, une partie des crédits qui leur étaient alloués.

Qu'ils aient agi ou non de la sorte, ils le pouvaient; mais la loi ne devait pas le leur permettre. Il fallait décomposer le budget de chaque département ministériel en natures de services, et enfermer les ministres dans les crédits assignés à ces services.

C'est là la spécialité législative. Mais, s'il est une généralité trop grande dont vous deviez sortir pour limiter l'arbitraire des ministres, il est une généralité dans laquelle vous devez rester pour laisser à ces ministres la liberté d'action nécessaire et surtout la responsabilité qui doit peser sur eux. C'est là que commence la spécialité ministérielle qu'il faut laisser les ministres s'imposer à eux-mêmes, mais en les obligeant à s'y conformer quand ils se la sont imposée.

La raison de cette diflférence vous est présente à tous.

Il est un détail dans lequel vous ne pouvez pas entrer, parce que le détail devient de l'action et que l'action vous est étrangère.

Vous ne le pourriez pas, d'ailleurs, quand vous le voudriez, car, si vous pouvez voter 115 spécialités comme aujourd'hui, ou 130, ou 150, comme il arrivera au prochain budget, vous ne pourrriez pas en voter 3 ou AOO de plus.

Vous délibérez loin des faits. Le budget, que, dans les temps ordinaires, vous discutez en juin, a été fait en

janvier. Quelques-uns des faits qu'il règle ne s'accomplissent qu'en décembre de l'année suivante. Ainsi il y a des prévoyances de deux ans dans votre budget. Gomment pourriez-vous arriver à un certain degré de précision en votant le budget si longtemps à l'avance?

Il y a donc une certaine spécialité qui vous est possible à vous, messieurs, et une autre qui n'est possible qu'au ministère.

Reste à fixer le degré de chacune.

Je sais bien que beaucoup d'hommes fort éclairés pensent que toute spécialité vous appartient. Je ne le crois pas. Je crois qu'il y a des bornes à mettre à la durée de vos discussions, et qu'on ne doit pas vous faire employer cinq mois à la discussion du budget. Je crois que l'économie ne gagnerait nullement à une certaine spécialité trop étroite. Deux mots vous le prouveront : quand les ministres peuvent disposer du trop plein d'un article pour remplir le vide d'un autre, ils songent à faire des économies d'un côté pour suffire d'un autre à des dépenses excédantes, de manière à pouvoir se dispenser de vous demander des crédits complémentaires. Quand, au contraire, ils ne pourront pas compenser, ils ne mettront aucun soin à faire ces sortes d'économies qui ne les dispenseront plus de demander des crédits complémentaires.

Il faut, messieurs, pour que l'action soit possible en toutes choses, un grand contrôle après, mais un peu de confiance avant. Si donc, messieurs, vous admettez cette double spécialité, ce qui reste à faire, c'est de

préciser par la pratique le degré de chacune, et d'en consacrer ensuite dans nos lois le principe, qui n'y est pas et qui ne se trouve que dans de simples ordonnances.

L'administration vous promet à la fois et la pratique et le principe écrit en articles de lois , mais elle vous laisse juges du moment opportun.

Le budget qui va vous être soumis prochainement vous présentera des subdivisions nouvelles et un plus grand nombre de sections. Vous jugerez par les faits le degré de détail avec lequel vous voulez que les services vous soient présentés et soient fixés par votre vote.

Cela fait, la rédaction en articles des principes de la spécialité deviendra plus facile, parce qu'on saura le sens qu'il faut attacher aux mots de section et de chapitre. Vous ferez la théorie d'après les faits mêmes.

Une seconde circonstance vous décidera, je l'espère, à remettre la rédaction des articles comme nous avons l'honneur de vous le proposer.

L'administration projette un grand travail, qu'elle se promet de vous soumettre après les lois de finances qui doivent vous occuper particulièrement cette année. Notre comptabilité, que les Anglais viennent étudier chez nous comme un modèle, consiste, messieurs, partie en coutumes, partie en ordonnaaces, partie en articles de lois intercalés dans nos budgets ou nos règlements de comptes. Il importerait de réunir le tout dans un code qui pourrait être court, simple et com-

plet. La spécialité y trouverait sa place et y serait établie à la suite d'une pratique que vous auriez vous-mêmes approuvée ou contrôlée dans la prochaine discussion du budget.

•Vous jugerez, messieurs, de l'utilité et de la convenance de cette manière de procéder.

L'administration, vous n'en doutez pas, est parfaitement sincère dans la proposition qu'elle me charge de vous faire. Elle veut, elle souhaite la régularité dans les comptes de l'État. Elle n'oubliera rien pour que cette régularité soit la plus grande possible. Elle ne veut rien refuser à la théorie de ce que la pratique bien entendue permettra de lui accorder.

Aujourd'hui qu'il est permis de bien faire, que les ministres ne trouvent plus au-dessus d'eux un obstacle qui les en empêche, qui pourrait ne pas avoir l'intention de bien faire, de faire le mieux possible? Les moyens pourront ne pas toujours répondre à l'intention ; mais cette intention est partout aujourd'hui sincère et complète. {Marques générales d'approbation.)