EXPOSE DES MOTIFS

La proposition que j'ai l'honneur de soumettre à l'examen du Sénat n'a pas pour objet de refondre complètement notre organisation judiciaire, comme le demandent des hommes d'État considérables et de graves jurisconsultes \ mais simplement de remédier à des imperfections signalées depuis longtemps par des esprits éminents et sur le danger desquelles de nombreuses commissions parlementaires et extraparlementaires ont émis une opinion unanime. Ces commissions, en effet, se sont accordées à reconnaître :

1° Que le nombre des magistrats dépasse de beaucoup les besoins du service ;

2° Que le traitement de la grande majorité d'entre eux est insuffisant;

3° Que leur mode de recrutement et d'avancement est essentiellement vicieux.

Divers projets ont été présentés dans le but de corriger un pareil état de choses.

Celui que je prends la liberté d'offrir aux méditations de mes

1 Voir notamment le livre de M. Odilon Barrot, ancien ministre de la Justice, président du Conseil d'État : De l'organisation judiciaire en France (4 874), le Traité des actions de M. le président Bonjean et le livre tout récent de M. Louis Jousserandot, professeur de pandectes à l'Université de Genève : Du pouvoir judiciaire et de son organisation en France (1 878).

collègues est [inspiré par les mêmes pensées et tend au même résultat.

Je l'ai déposé dans la séance du 29 mars 1877, après l'avoir fait précéder d'un travail que j'ai publié sous le titre : De la réforme judiciaire.

Des circonstances politiques, indépendantes de sa volonté, ont empêché jusqu'ici la commission d'initiative de s'en occuper.

Aujourd'hui, je me permets de provoquer son examen et, pour me conformer au règlement, je résume sommairement les motifs de ma proposition.

Dans le but de rendre leur exposé plus clairet plus bref, je suivrai Tordre que j'ai cru devoir adopter dans la rédaction des vingt et un articles de ma proposition.

Les douze premiers sont consacrés au mode de nomination des juges de paix, juges de première instance et juges du tribunal de cassation.

Nomination et recrutement des magistrats. Art. 1er a 13.

Le projet laisse de côté tout ce qui touche au ministère public, il ne s'occupe que des magistrats composant la magistrature désignée ordinairement sous le nom de magistrature assise.

C'est leur mode de nomination que je propose d'entourer de garanties dont le régime actuel les prive absolument.

Ce régime est celui du premier Empire, formulé dans les décrets de 1810; ils n'ont eu d'autre but que de soumettre le pouvoir judiciaire au despotisme du pouvoir exécutif, qui ne peut continuer à peser sur la magistrature de la République.

Car, s'il est indéniable que la justice est une émanation de la souveraineté dont elle est la plus haute et la plus pure expression, il n'est pas moins évident que, le jour où la nation est remise en possession de son droit souverain, elle seule doit être la source du pouvoir judiciaire.

Ainsi l'ont pratiqué dans le passé tous les peuples libres ; ainsi le pratiquent aujourd'hui toutes les démocraties sagement organisées.

Le législateur de 1810 ne s'y est pas trompé, et il s'est hâté de s'emparer, pour en disposer au gré de sa volonté arbitraire, de toutes les nominations des magistrats.

Il a mieux fait : il les a divisées en classes inégales en rang et en traitement, et, tenant ainsi ses propres élus dans sa main pendant la durée de presque toute leur carrière, il a voulu les contraindre à se montrer dociles sous peine de ne pas avancer.

Il n'est pas nécessaire de démontrer tout ce qu'un pareil système a d'attentatoire à l'indépendance de la magistrature et à sa puissance morale qui est sa véritable force.

Aussi, dès qu'il a pu être critiqué, c'est-à-dire dès 1814, il a été condamné comme incompatible avec la dignité de la justice. L'expérience n'a que trop justifié cette opinion. Cependant il est encore debout.

On ne peut l'expliquer que par la coalition des intérêts nombreux ligués pour le défendre, et auxquels malheureusement le corps électoral et les deux Chambres ont fourni des appuis trop dévoués. Mais toutes les fois que de grands événements ont rendu aux principes la légitime autorité que leur font perdre les habitudes ordinaires d'inertie, d'hésitation et d'ajournement qui dominent nos administrations, l'attention publique s'est vivement préoccupée de la nécessité de remédier aux abus de la législation de 1810.

Cette nécessité apparaît avec l'éclat que lui donne un talent éprouvé, accompagné d'une indiscutable compétence dans le remarquable travail publié, il y a déjà sept années, par notre éminent collègue M. Bérenger, longtemps l'honneur de la magistrature, aujourd'hui l'une des lumières du Sénat. Déplorant l'arbitraire auquel est abandonnée l'élection des magistrats, il disait :

« N'est-il pas vrai que la magistrature est ouverte à tous sans « aucune condition de capacité, que le gouvernement peut y appeler « qui il veut, et qu'à son gré il peut conférer indistinctement les « grades les plus élevés comme les plus infimes? N'est-il pas vrai « qu'une fois revêtu de la robe, le magistrat, qu'il soit inamovible ou « membre du parquet, dépend entièrement du pouvoir pour tout ce « qui touche à l'amélioration de sa situation, et que, grâce à la multi- < plicité d'échelons dont la carrière a été savamment encombrée, il « est dans la nécessité de s'adresser tous les quatre ou cinq ans à lui « s'il ne veut voir son avenir injustement borné K »

Pour imposer un frein à cet intolérable arbitraire, notre honorable collègue proposait, dans un projet de loi déposé par lui sur le bureau de l'Assemblée nationale, que tout aspirant à un poste de magistrature fût soumis à l'épreuve préalable du concours et pourvu d'un brevet de capacité spéciale. Le choix du ministre ne pouvait porter que sur un candidat ayant obtenu ce brevet, ou sur des licenciés en droit remplissant des conditions déterminées d'aptitude et d'exercice professionnel strictement précisées. Ainsi nommé, le magistrat ne devrait être promu à un grade supé-

1 Organisation judiciaire, par M. Bérenger, ancien avocat général à la Cour de Lyon, avocat, député de la Drôme, page 5.

rieur qu'après un nombre d'années de services fixées par la loi, et sur la présentation de la cour de son ressort, assistée du bâtonnier et des deux membres les plus anciens du conseil de l'ordre des avocats.

Cette disposition avait pour but de remédier aux inconvénients depuis longtemps signalés, et sur lesquels il est inutile d'insister, des présentations réservées aux chefs des compagnies et des parquets. Elle rencontrait certainement une adhésion unanime parmi tous les membres de l'Assemblée.

L'empressement avec lequel le projet de M. Bérenger fut accueilli en est une preuve sans réplique : déposé dans la séance du 7 juillet 1871 , il fut presque immédiatement pris en considération, et on peut lire au frontispice de l'exposé des motifs de son honorable auteur cette mention significative : urgence déclarée.

Hélas! aujourd'hui, après bientôt huit années écoulées, cette mention ressemble presque à une épigramme, et si elle témoigne de la bonne volonté du législateur, on peut dire, sans lui manquer de respect, qu'elle laisse soupçonner son impuissance. Sans doute, il faut tenir compte des agitations politiques qui l'ont détourné des graves études dont il proclamait lui-même l'urgente nécessité. Acceptons toutes les excuses, pourvu que nous sachions y puiser les raisons impérieuses qui ne nous permettent plus d'ajourner l'accomplissement d'un devoir si nettement formulé par nos devanciers.

Au moment où l'honorable M. Bérenger faisait agréer son projet par un préjugé favorable, l'Assemblée était déjà saisie de celui de l'honorable M. Emmanuel Arago. En le présentant, ce dernier s'acquittait d'une sorte de mandat officiel. Il agissait comme ancien ministre de la justice et comme membre d'une commission extraparlementaire que le gouvernement de la Défense nationale avait chargée d'examiner et de coordonner tous les projets qui, vers ia fin de l'Empire, s'élaboraient à la chancellerie sur la réforme de la magistrature. Cette réforme avait été plusieurs fois promise au Corps législatif qui la réclamait avec une insistance croissante. Citer les noms des éminents jurisconsultes appelés à faire partie de cette commission nommée le 18 septembre 1870, c'est faire suffisamment ressortir le savoir, les lumières et la sagesse qui présidèrent à ses travaux : MM. Crémieux, Faustin Hélie, Arago, Marc Dufraisse, Valette, Chaudey, Dareste, Hérold, et plus tard M. Albert Liouville. Elle ne consacra pas moins de vingt-six séances, du 29 septembre 1870 au 14 juin 1871, à la discussion d'un projet de loi destiné à être soumis à l'Assemblée. La lecture de ses procès-verbaux montre avec quel soin, quel calme, quelle science, furent débattues les graves questions soulevées devant elle. Leur analyse dépasserait de beaucoup

les bornes de cet exposé. Mais il est permis d'en détacher un trait principal, l'unanimité, à chaque instant constatée, de la désapprobation du système des nominations laissées au pouvoir exécutif.

Chacun en proclame les abus, et nul ne s'avise de les défendre. Le sentiment général de la commission ne se manifeste pas avec moins de force pour repousser le recrutement des juges dans le ministère public. Après de longues et lumineuses délibérations, la commission rédigea un projet qui, en conservant les catégories actuelles de la magistrature inamovible, faisait opérer le recrutement des membres de chacune d'elles par celle du degré supérieur. Ainsi les juges de paix devaient être nommés par le tribunal d'arrondissement , les juges de première instance par le tribunal d'appel, les juges d'appel par la cour de cassation, et tous, sur une liste de présentation de trois candidats, dressée par un corps électoral spécial et composé : pour les juges de paix, des maires du canton; pour les juges de première instance et d'appel, d'éléments à la fois judiciaires et électifs. Ce fut ce projet qui fut déposé à l'Assemblée par l'honorable M. Emmanuel Arago.

La commission nommée d'urgence pour son examen le joignit à celui de l'honorable M. Bérenger et à deux autres présentés, l'un par l'honorable M. de Peyramont, l'autre par les honorables MM. Bottieau et Delsol , tous deux demandant l'abolition du décret du 1er mars 1852 sur la limite d'âge. Elle était composée de jurisconsultes et de magistrats recommandables surtout par leur sage circonspection1. Cependant ils crurent tous obéir au désir unanime de leurs collègues en donnant à leurs travaux la plus grande célérité possible. A la fin du mois d'août 1871, ils avaient rédigé un projet en soixante articles qu'ils présentaient avec l'adhésion de M. le garde des Sceaux Dufaure; et le devoir de ne mettre aucun retard à sa mise en discussion leur semblait tellement impérieux qu'à la veille de la prorogation ils le firent imprimer et distribuer (4 septembre 1871) sans l'accompagner de l'exposé des motifs que l'honorable rapporteur n'avait pas eu le temps d'écrire et qu'il ne déposa qu'au mois de décembre suivant (4 décembre 1871).

L'honorable M. Bidard, auquel la rédaction de ce document avait été confiée, n'a jamais passé pour un démocrate téméraire. 11 n'hésitait néanmoins pas plus que les personnages considérables cités plus haut à condamner la législation de 1810 comme surannée et pernicieuse. Après l'avoir analysée, il disait : « Ainsi fut affirmée en la

1 MM. Piou, président; Antonin Lefèvre-Ponlalis, secrétaire; Corne, Bidard, Delisle, Tailhand, Depeyre, Luro, Paris, Lespinasse, Leblond, Bertauld, Vente, Merveilleux du Vjgnaux.

« personne de l'empereur la puissance de transformer ad nutum en « magistrat tout licencié en droit et d'en faire un substitut, un juge, « un président , un conseiller, voire même un président de cour d'appel, u suivant qu'il eut atteint l'âge de vingt-deux, vingt-cinq, vingtu sept ou trente ans. Pour trouver une telle puissance dans la main u de nos rois absolus, il faut remonter jusqu'à Philippe le Hardi. »

Et plus loin : « L'expérience, loin de consacrer cette législation « par son autorité, n'a pu qu'en relever les déplorables abus auxquels a notre magistrature réclame un terme avec d'autant plus d'impa- « tiencc qu'elle en a peut-être plus souffert dans sa légitime fierté, « que les justiciables dans leurs intérêts si respectables. »

Il est donc vrai que la législation de 1810, c'est-à-dire celle qui régit aujourd'hui notre organisation judiciaire, est repoussée parles esprits les plus prudents, on pourrait dire les plus timides, et que les magistrats eux-mêmes en demandent le changement.

Le projet de 1871 laissait la nomination au pouvoir exécutif, mais il enfermait son choix dans le cercle restreint de trois candidats présentés par ordre de mérite par une commission électorale composée de magistrats, et dans laquelle figurait le bâtonnier de l'ordre des avocats. D'ailleurs, ces candidats devaient être pris dans des catégories de licenciés en droit ou de magistrats ayant un exercice professionnel déterminé.

Cette innovation était un pas vers l'affranchissement de la magistrature. Le projet que j'ai l'honneur de soumettre au Sénat la reproduit, en se bornant à la préciser et à la développer.

Il établit un principe uniforme pour la nomination de tous les magistrats : présentation de trois candidats portés sur une liste dressée par une commission électorale, dont la composition varie pour chaque catégorie de magistrats.

Ces catégories sont au nombre de quatre :

.luges de paix ;

Juges des tribunaux de première instance;

Juges des tribunaux d'appel;

Juges du tribunal de cassation.

Le choix du ministre de la justice devra porter sur l'un des trois candidats présentés.

Pour la nomination des juges de paix, la liste de présentation sera dressée par une commission composée ainsi qu'il suit : 1° des membres du tribunal du ressort d'où dépend la justice de paix; 2° de cinq membres du conseil général délégués à cet effet par leurs collègues; 3° des maires du canton.

Pour être candidat, il faudra être licencié en droit et âgé de trente ans.

Pour la nomination des juges de première instance, la commission sera composée :

1° Des membres du tribunal où le siège est vacant; 2° des membres du conseil de l'ordre des avocats exerçant près le tribunal ; 3° des membres de la chambre de discipline de la compagnie des avoués ; 4° des membres de la chambre de discipline des notaires du ressort ; 5° des cinq membres du conseil général dont il est question plus haut.

Pour être candidat, il faudra être docteur en droit, âgé de trente ans ou licencié en droit, ayant rempli pendant cinq ans les fonctions de juge de paix ou pendant dix ans la profession d'avocat, d'avoué ou de notaire.

Pour la nomination des juges d'appel, la commission se composera : 1° des membres du tribunal d'appel où le siège est vacant; 2° des membres du conseil de l'ordre des avocats, exerçant près le tribunal d'appel; 3° des membres de la chambre de discipline des avoués près le même tribunal; 4° d'un délégué de chacune des chambres de discipline des notaires du ressort désigné à cet effet à la majorité des voix par chacune de ces chambres; 5° de délégués des conseils généraux du ressort. Chacun de ces conseils élira à cet effet cinq de ses membres dans les formes prévues ci- dessus.

Les conditions d'admissibilité sur la liste de présentation seront les mêmes que pour les candidats aux fonctions de juge de première instance, en y ajoutant le candidat qui aura exercé pendant cinq ans les fonctions de juge de premier degré.

Pour les nominations au tribunal de cassation, la commission se composera :

1° Des membres de ce tribunal; 2° des membres du conseil de l'ordre près le tribunal de cassation ; 3° des professeurs de droit à la Faculté de Paris; 4° d'un membre de chacun des tribunaux d'appel délégué à cet effet par sa compagnie ; 5° de neuf sénateurs et de neuf députés choisis à la fin de chaque session par les bureaux et rééligibles.

Les professeurs de droit ayant professé pendant cinq ans au moins dans l'une des écoles de droit de l'État, seront de droit admissibles sur la liste de présentation avec les candidats remplissant les conditions ci-dessus fixées.

Telle est, en ce qui concerne la nomination des magistrats, l'économie du projet. La pensée qui Ta inspiré n'a pas besoin d'être longuement expliquée, elle est celle de la commission de 1871 qui, en laissant le choix au ministre de la Justice, circonscrivait son action entre les trois candidats désignés par un corps électoral spécial,

coupant ainsi court à l'arbitraire, à l'intrigue, au favoritisme, et restituant au pouvoir judiciaire l'inestimable garantie d'une élection libre, éclairée et désintéressée.

La commission extra-parlementaire avait visé au même but, et sous un certain rapport elle s'était montrée plus défiante du pouvoir exécutif auquel elle avait refusé toute participation aux nominations. Mais, en les attribuant exclusivement aux compagnies judiciaires, se recrutant elles-mêmes, elle avait à la fois méconnu le droit essentiel du souverain et l'une des règles les plus élémentaires que nous enseigne l'expérience.

On l'a dit en effet plus haut : Le pouvoir judiciaire est l'un des attributs de la souveraineté et ne peut avoir d'autre source que cette souveraineté elle-même. Dans une monarchie, le monarque l'exerce ou le délègue. Dans une démocratie où le premier principe est la séparation des pouvoirs, le peuple ne juge pas, mais on juge en son nom. Le juge doit donc sortir de son sein, en théorie pure, par le suffrage de tous les citoyens; en sage et prudente pratique, par le choix intelligent de ceux qui, dans l'état actuel de notre société et de nos mœurs, paraissent seuls aptes à indiquer les plus capables et les plus dignes.

Investis de cette mission par la loi, ces citoyens représentent la nation tout entière dont le droit s'exerce par eux dans toute sa plénitude.

Ce droit, que la commission de 1870 ne parait pas avoir aperçu, ne pourrait être violé sans un extrême danger.

Elle ne semble pas davantage s'être souvenue de l'énervement fatal que l'esprit de caste inflige à une corporation fermée, se créant des conditions artificielles d'existence et de renouvellement, et condamnée à s'atrophier dans l'isolement et l'impopularité.

Le pouvoir judiciaire, le plus auguste, le plus élevé, le plus universel de tous, doit aussi être doué de la plus énergique vitalité; il ne peut la puiser que dans l'élection la plus haute et la plus pure, j'ajoute la plus associée à la vie nationale.

C'est là ce que le projet essaye de réaliser. Aux listes de présentation dressées par la magistrature seule, et qui, en dépit des excellentes intentions de ceux qui en prennent la responsabilité, ne sont propres qu'à favoriser la médiocrité et le népotisme, il substitue l'intervention collective de la magistrature, du barreau, des avoués, des notaires, des conseils électifs, des professeurs de droit, et pour le tribunal de cassation, suprême modérateur de la jurisprudence, des membres de nos grandes Assemblées.

Qui osera prétendre qu'un pareil concours ne soit pas le plus efficace pour assurer le meilleur recrutement des corps judiciaires? Qui

osera le comparer à l'omnipotence des bureaux de la chancellerie dans l'ombre desquels se préparent et se dénouent tant de combinaisons que l'opinion publique apprécie avec une cruelle sévérité?

Ce que tout le monde reconnaît, c'est qu'on ne peut continuer de pareils errements. Ce qui n'est pas moins certain , c'est que les données du projet actuel, susceptibles de modifications et d'améliorations, seront celles de la réforme qui finira par triompher de toutes les résistances.

A ce qui vient d'être dit sur le mode des nominations, il convient d'ajouter que l'article 13. confie à chaque compagnie le choix de ses président et vice-présidents , pour chacune de ses chambres ou sections, élus pour trois ans avec faculté de réélection.

Les tribunaux de première instance désigneront les juges chargés de l'instruction et des ordres.

Les tribunaux d'appel, les présidents d'assises.

Ce système a pour lui, indépendamment de la raison et des principes, l'autorité de la pratique et de l'expérience.

Tout ce qui a été dit sur les graves inconvénients du droit de nomination laissé au pouvoir ministériel s'applique avec plus de force encore au choix des magistrats qui obtiennent l'honneur de diriger les délibérations de leurs compagnies ou des chambres qui les composent.

Cet honneur considérable et justement apprécié est trop souvent, dans le système actuel, une récompense arbitraire et tout individuelle. Quelque désireux qu'il soit de ne l'accorder qu'au mérite , le ministre, en butte à des compétitions de toute nature, est exposé à de fréquentes erreurs. Pourquoi ne pas s'en remettre aux compagnies elles-mêmes, plus compétentes, plus intéressées et plus inaccessibles aux brigues? 11 y a longtemps qu'en Belgique ce droit leur a été abandonné, au grand avantage de tous. Il en a toujours été de même dans nos tribunaux de commerce, qui s'en trouvent aussi fort bien. Cette innovation aura donc pour conséquence de ramener à l'application des principes et de faire cesser de pénibles abus ».

Réduction du nombre des magistrats.

Art. 13, 14 et 17. — La nécessité de réduire le nombre des magistrats, en le proportionnant aux besoins du service, ne trouve plus aujourd'hui de contradicteurs, et ce serait singulièrement et

1 Elle a pour elle l'autorité de M. Odilon Barrot, ancien ministre de la Justice, qui en recommande l'adoption dans son beau livre de Y Organisation judiciaire en France.

inutilement surcharger cet exposé de motifs que de citer les autorités considérables, décisives, qui Tout mise en lumière.

Elle était déjà regardée comme indiscutable sous la monarchie de Juillet.

L'Assemblée nationale de 1848 la proclamait, et la grande commission nommée par elle pour élaborer un projet de réorganisation de la magistrature présentait un projet qui supprimait les tribunaux d'arrondissement et les cours d'appel. Un juge unique délégué par les tribunaux de département prononçait en première instance. Sa sentence était soumise, en cas d'appel, au tribunal de département, devenu ainsi juge du second degré.

Cette simplification fut surtout inspirée par un émiuent jurisconsulte dont la science profonde était dès lors reconnue par tous et qui, après avoir été dans les rangs de la plus haute magistrature un modèle de savoir et d'indépendance, devait illustrer sa mémoire parle plus héroïque et le plus sanglant des sacrifices, M. le président Bonjean. C'est lui qui, en 1841, écrivait dans son savant Traité des actions ces lignes remarquables et qu'on ne saurait trop méditer :

« A mon avis, l'un des vices principaux de notre organisation judi- « ciaire se trouve précisément dans le grand nombre de magistrats « qu'elle suppose. Dans un pays où les relations sociales sont si com- « pliquées, où la législation a subi tant de variations, l'art de juris- « consulte est certainement l'un des plus difficiles : il exige, à un « très- haut degré, érudition, jugement sain et droit, sagacité, con- ? naissance des hommes et des affaires, etc., etc. Pourquoi trouvées rait-on plusieurs milliers de jurisconsultes, plutôt que plusieurs « milliers de bons mathématiciens, d'orateurs éloquents, de peintres « ou de statuaires habiles?

« En toutes choses, les hommes forts sont rares. Multiplier le « nombre des juges, c'est évidemment assurer la majorité aux moins « capables. » (Traité des actions, tome Ier, page 45.)

Aussi, conséquent avec ces idées et voulant mettre en pratique le système enseigné par lui dans son livre, il proposait la création d'un jury civil chargé de décider toutes les questions de fait, ce qui réduisait à moins de deux cents le personnel des magistrats inamovibles et largement rétribués.

Les événements politiques ne permirent pas la discussion de ces graves projets; mais on peut affirmer que, si elle s'était ouverte, tous ceux qui y auraient pris part auraient été unanimes à voter une réduction considérable du nombre de magistrats.

Vingt-trois ans plus tard, l'honorable M. Bidard, rapporteur de la commission à laquelle avaient été renvoyés les projets de plusieurs de nos collègues, se raugeait à cette opinion quand il disait, le

4 septembre 1871 : « Tous reconnaissent la nécessité de supprimer « un plus ou moins grand nombre des tribunaux actuellement existe tants, la question ne semble donc plus qu'une question de mesure. •-

Le 18 novembre 1875, un de nos collègues, l'honorable M. Vente, proposait, dans un projet de loi minutieusement élaboré, la suppression de cinq cent soixante-douze sièges de magistrature. Ce projet, comme il le dit lui-même, ne faisait que reproduire, au moins dans ses parties essentielles, celui qui avait été arrêté par une commission instituée le 17 octobre 1873, au ministère de la Justice, par M. le garde des Sceaux Ernoul, pour étudier les réformes à introduire daus le personnel de la magistrature , commission composée de membres de l'Assemblée nationale, exclusivement pris dans le côté droit, et d'honorables magistrats connus par leur haute prudence. Son rapport, comme ceux de toutes les commissions précédentes, est demeuré enfoui daus les cartons de la chancellerie. Mais en essayant de le faire revivre, l'honorable M. Vente commençait son travail par cette déclaration importante :

« C'est une opinion très-accréditée qu'en France le nombre des « magistrats excède les besoins du service et grève le budget plus qu'il ■ n'est nécessaire. Saisie à cet égard de propositions diverses qui « n'ont point abouti , l'Assemblée nationale , par l'organe de ses com- « missions annuelles du budget, n'a cessé de recommander l'étude de « cette question à toute la sollicitude du gouvernement. »

Malheureusement l'impuissance de ces commissions a été jusqu'ici aussi persévérante que leur zèle. Il ne leur appartenait pas, il est vrai, de formuler, ni même d'indiquer un système de réforme fondamentale. Mais toutes insistaient , au nom des principes d'une sage administration, sur l'obligation imposée au Parlement de retrancher des emplois, et par conséquent des dépenses inutiles.

La commission du budget de la Chambre des députés n'a pas manqué à cette mission. Ses remontrances et ses plaintes ne sont que l'écho de celles de ses devancières. Mais, loin d'affaiblir leur autorité, cette persistance n'a fait que les rendre plus graves.

L'honorable rapporteur du budget de 1878 croit devoir consacrer à la question un paragraphe spécial auquel il donne le titre significatif de Réforme judiciaire.

11 le justifie en ces termes 1 :

« Il nous a semblé d'abord utile d'appeler votre attention sur ce « point qui domine l'ensemble même du budget de la Justice. La « réforme de notre organisation judiciaire, en effet, s'impose de

1 Rapport fait au nom de la Commission du budget, sur le budget des dépenses de l'exercice de 1878, par M. Varambon, député (séance du 24 mars 1877, page 2).

« plus en plus au législateur de notre époque. Elle est devenue , « comme on dit, une des nécessités politiques et sociales de premier a ordre.

« C'est aujourd'hui une idée acquise que nos institutions judiciaires , « qui datent de Tan VIII et de la législation de 1810, ne répondent « plus ni au principe de notre constitution , ni aux conditions nou- « velles de notre société. La meilleure démonstration de cette assera tion, si elle était nécessaire, résulterait de la simple énumération « des nombreux projets de réformes qui ont été produits depuis 1848 « et même sous le gouvernement issu du 2 décembre... »

Et un peu plus loin : « Il semble donc qu'avec tous ces précédents, « qu'avec cette disposition générale des esprits, nous pouvons espérer « que nous touchons au moment où ces efforts seront couronnés de « succès et aboutiront enfin à uu résultat. »

L'honorable rapporteur reconnaît toutefois que la commission outre-passerait ses pouvoirs en essayant de coordonner tous ces projets pour en proposer un. Mais il ajoute avec raison :

« Est-ce à dire qu'elle doive rester inerte et se borner à enregis- « trer les chiffres qui lui sont demandés pour étayer un édifice des- « tiné à être remplacé? Elle croirait manquer à la mission que vous « lui avez donnée, si elle ne faisait pas tous ses efforts pour préparer, « au moins dans la limite de ses attributions , la réforme judiciaire si « impatiemment attendue. »

Conformément à ces observations, le rapporteur se borne à demander une large diminution dans le nombre des magistrats et des tribunaux. Les documents statistiques justifient victorieusement ces conclusions et méritent d'autant plus l'attention, qu'ils constatent une progression de décroissance constante dans le nombre d'affaires de certains tribunaux.

Le rapport sur le budget de 1879, déposé sur le bureau de la Chambre des députés le 4 novembre 1878, n'est pas moins explicite; on y lit, page 3 :

« Il est presque inutile aujourd'hui de démontrer qu'en France le « nombre des tribunaux de première instance et des juges excède « les besoins du service. Ce nombre doit être mis en rapport avec « les affaires à juger et les besoins des justiciables. Les tribunaux « trop multipliés restent inactifs, et les juges qui les composent, prête sentant moins de garanties d'expérience et d'aptitude, perdent peu « à peu la considération qu'ils devraient avoir , et n'apportent pas « toujours le concours éclairé qu'on est en droit d'attendre d'eux, dans « des postes plus difficiles et plus élevés de la magistrature.

« D'une part, il est officiellement établi que, si certains tribunaux « rendent, par année et par chambre (en comptant trois jugements

« correctionnels comme équivalents d'un jugement contradictoire « civil), plus de huit cents jugements, sans parler de Paris, où Ion « atteint presque le chiffre de mille cinq cents, il y en a plusieurs qui « rendent à peine en une année l'équivalent de soixante jugements « civils contradictoires, un plus grand nombre qui n'en rendent pas « cent cinquante, et près de cent tribunaux qui ne parviennent pas « à l'équivalent de deux cents jugements civils contradictoires. »

D'après la statistique de 1869, sur laquelle nous nous sommes particulièrement appuyés parce qu'elle a servi de base aux travaux de la commission de 1870, dont le projet actuel propose d'adopter les conclusions en ce qui concerne les diminutions de tribunaux,

131 tribunaux jugeaient annuellement moins de 200 affaires par an. Et sur ces 131, 30 en jugeaient moins de 100, 5 moins de 60, l'un d'eux 45.

Cette décroissance, comme on l'a dit plus haut, ne fait que s'accentuer. Voici, en effet, ce qu'on lit dans le rapport de 1877 (budget de 1878 page 12, ad notant) :

« Sans compter Paris, il y a 350 tribunaux : sur ce nombre, il y en « a 100 qui, d'après le dernier compte rendu, n'ont pas jugé plus de « 100 affaires civiles, et sur ces 100, il y en a 23 qui ne jugent pas « 50 affaires ; il y en a 8 qui n'en jugent pas 40; il y en même un qui « n'en juge que onze. » (Ibid., page 8.)

« D'autre part, il est officiellement reconnu que, dans 65 tribunaux « de diverses classes, le nombre organique et réglementaire de 3 juges « est dépassé, et qu'il y a 4 juges titulaires pour une seule chambre; « qu'en outre il y a actuellement 78 tribunaux pourvus de deux « chambres, et que, surces78,ilyena35quinejugentpas200affaires a civiles par an. »

Voulant faire sentir sa désapprobation d'un pareil état de choses, la commission proposait et la Chambre des députés vient d'adopter dans sa séance du 21 novembre une diminution de crédit sur le chapitre des tribunaux de première instance, et pour en caractériser nettement le sens, son rapporteur ajoute :

« La diminution du crédit des tribunaux de première instance, « votée par vous dans ces circonstances et avec ces intentions, aura « donc un effet immédiat que l'on pourra une autre année généraliser, « si le gouvernement, qui a en main les documents nécessaires, ne * s'empresse pas de préparer un projet de loi pour assurer ce grand ■ service de la justice, première condition de la sécurité et de la paix « intérieure de notre pays. »

A l'accumulation de tant d'autorités décisives il faut enfin joindre les déclarations émanées du gouvernement lui-même, de l'honorable t vénéré garde des Sceaux M. Dufaure, qui, présentant le 15 novem-

bre 1876 un projet de loi sur l'organisation des tribunaux de première instance, disait : « Le projet de loi que nous soumettons à votre « examen a été inspiré par le désir de pourvoir, dans ce qu'elles ont « de légitime , aux réformes que semblent appeler diverses manifes- « tations de l'opinion publique... »

Et après avoir annoncé son ferme dessein de ne point toucher aux principes de nos institutions judiciaires, après avoir protesté contre les fausses interprétations auxquelles pourrait donner lieu l'étude des statistiques, dépouillée des considérations de morale et de justice qui dominent cette matière délicate, le rédacteur de l'exposé de motifs ne dissimule point la nécessité de porter remède à un mal qu'il caractérise dans les termes suivants :

« Tout imparfaite que puisse être la base offerte par les statistiques, « il n'en est pas moins vrai que , lorsque le nombre des affaires jugées « n'atteint pas un certain chiffre, lorsque les audiences ne demandent « aux magistrats que peu de jours dans la semaine et peu d'heures u dans la journée, on peut affirmer que le tribunal est inoccupé, et « en fait, c'est là ce qu'il faut bien constater dans un trop grand « nombre de sièges. Tandis que certains tribunaux se trouvent sur- « chargés, dans d'autres sièges, toute l'éloquence des avocats et toute « la patience des juges arrivent malaisément à remplir une ou deux « audiences par semaine. C'est làune situation profondément regrettable a et funeste, soit pour les magistrats, soit pour la magistrature, pour les « magistrats, car le spectacle de leur inoccupation trop évidente les « dépouille peu à peu du prestige qui doit être le privilège de leurs « fonctions; et le public, qui s'accoutume à les voir oisifs, s'accoutume « aussi à ne plus chercher en eux les modèles respectés de la vie « active , studieuse , intelligente ; pour la magistrature elle-même,

* car, outre que son autorité ne peut que souffrir de la diminution « du prestige d'une partie de ses membres, elle court le risque de « voir sur certains points s'abaisser le niveau de sa valeur morale et « intellectuelle. Ces tribunaux peu chargés en effet , ce sont géné- « ralement des postes de début. Les hommes qui les composent sont « jeunes : ils sont dans l'âge où généralement se forment le carac- « tère et l'esprit, où se contractent les habitudes qui dominent ensuite « l'existence tout entière. S'ils ne sont point doués de ces énergies ce puissantes qui se créent à elles-mêmes des aliments suffisants, leur « inaction les détourne peu à peu du labeur sérieux et fécond. Ils se « déshabituent du travail et de l'étude, ils parviennent cependant, u nef ut-ce que par ancienneté, à des postes plus considérables. Ils devien-

* nent à leur tour présidents , conseillers. Ne doit-on pas craindre « que leur nombre croissant toujours par la force des choses dans « les rangs élevés de la magistrature, ils n'y apportent, avec autant

« d'honneur et d'intégrité sans doute que leurs devanciers, moins de < lumière, moins d'expérience, moins d'autorité? »

En présence de ce tableau saisissant , tracé par la main vigoureuse de l'austère homme d'État à la conscience duquel la réalité arrache ces redoutables révélations, que peut-on dire, si ce n'est s'écrier avec lui :

« A ces inconvénients, à ces dangers, on ne saurait nier qu'il faille « porter remède. »

C'est là, en effet, ce que répètent depuis trente ans tous les pouvoirs publics, tous les jurisconsultes, tous les publicistes : pourquoi jusqu'ici ce remède, dont ils proclament l'impérieuse nécessité et l'évidente urgence, est-il encore à trouver?

Il faut bien l'avouer : nul n'a voulu le chercher, parce que nul n'a cru qu'il existât une force capable de l'appliquer. Chacun a reculé devant la coalition d'intérêts nés et grandis à l'ombre d'une législation vicieuse et d'une pratique plus vicieuse encore. Ces intérêts, envisagés par leur côté individuel, sont assurément très-respectables, et ce n'est pas sans une pénible émotion que le législateur se résout à y porter atteinte. Mais le devoir parle plus haut que les sympathies personnelles, et c'est lui qui doit avoir le dernier mot. Les vertueuses faiblesses ont toujours perdu ce qu'elles voulaient sauver. Et peutêtre est-il à craindre que les hésitations prolongées des gouvernements et des Assemblées n'aient causé à la magistrature et au pays un mal irréparable. Dans tous les cas, il n'est que temps d'agir. L'opinion s'irrite de tant de déclarations vaines, de tant de promesses stériles. Elle veut que la question soit étudiée et résolue. Elle veut qu'elle soit débattue librement à la tribune , afin que le Parlement, éclairé par une impartiale discussion, par la presse, par le travail de l'opinion publique , se prononce enfin entre ceux qui demandent une réforme et ceux qui, en la reconnaissant nécessaire, se refusent même à l'examiner. Le projet actuel n'a d'autre but que d'amener cette solution de plus en plus impatiemment attendue. En ce qui concerne la réduction du nombre des magistrats, il s'inspire des idées unanimement acceptées par tous les hommes compétents, et, voulant se mettre à couvert derrière l'autorité qui lui manque , son auteur propose, par son article 17, d'adopter la réduction des tribunaux de première instance , arrêtée par la commission extraparlementaire de 1870, après de mûres délibérations, et telle qu'elle est établie dans des tableaux très-complets annexés à ses procès-verbaux. Ces tableaux seront communiqués au Sénat dans le cas où le projet actuel sera pris en considération.

La commission réduit les tribunaux d'appel à 19 (mais il faut retrancher Strasbourg), les tribunaux de première instance à 131 (132, mais il faut aussi retrancher celui de Strasbourg).

Ces chiffres sont ceux de plusieurs projets antérieurs, les uns préparés, les autres déposés à la chancellerie. L'honorable M. Boudet, de Paris, conseiller à la cour de Paris, et frère de l'ancien ministre de l'Intérieur, proposait dans une étude savante et minutieuse, qui est aux archives du ministère de la Justice , la réduction des cours d'appel à 18 (ce qui aurait fait 17, l'Alsace détruite), des tribunaux à 100. Il demandait que les arrêts fussent rendus par cinqconseillers seulement, au civil comme au correctionnel.

En réservant cette dernière question, à laquelle il va être touché, ces réductions laisseraient, pour les tribunaux d'appel, 416 magistrats, au lieu de 776; dans le système actuel, pour les tribunaux de première instance, 1,109 au lieu de 1,655, ce qui fait pour les tribunaux d'appel une diminution de 360 magistrats, pour ceux de première instance 547, chiffre fort inférieur à celui que produirait l'adoption du jury civil proposé par plusieurs jurisconsultes éminents, à la tète desquels il faut placer M. le président Bonjean, M. Odilon Barrot, M. Jousserandot, professeur de pandectes à Genève, ou même l'institution du juge unique au premier degré que demandait la commission de l'Assemblée nationale de 1848.

Nombre de magistrats nécessaire pour la validité d'une décision judiciaire

L'adoption de l'un ou l'autre de ces systèmes aurait l'avantage considérable de réaliser le vœu formé par d'éminents esprits : la possibilité de choisir les magistrats dans l'élite des grands jurisconsultes et de leur créer une situation matérielle plus en rapport avec leur mérite. Elle en aurait d'autres encore, à notre avis, de beaucoup supérieurs. Aussi est-il à croire et à espérer que, dans le mouvement d'étude que provoquera l'examen auquel il n'est plus possible d'échapper, ces systèmes trouveront des défenseurs courageux et convaincus , et peut-être la force des raisons qui les recommandent triomphera-t-elle d'idées trop facilement acceptées et d'habitudes plus invétérées que justifiées. Nous avons pensé qu'il était pour le moment plus sage, plus opportun de corriger que de renouveler, et qu'il fallait avant tout obtenir l'application des améliorations sur lesquelles toutes les opinions sont d'accord.

C'est ainsi que l'article 14 du projet propose de réduire à trois, à tous les degrés de juridiction, le nombre des juges nécessaire à la validité de la décision.

Cette mesure permettrait de diminuer notablement le personnel , sans porter aucune atteinte à l'institution de la magistrature.

ourquoi, en effet, trois magistrats de première instance ont-ils pouvoir de juger, tandis qu'au second degré le même pouvoir n'appartient qu'à sept conseillers?

On parle de la nécessité de donner aux citoyens des garanties de bonne justice.

D'abord, c'est une question de savoir si cette garantie peut résulter d'un plus grand nombre de juges.

Tel n'est pas l'avis d'un illustre ancien ministre de la Justice qui écrivait dans son livre sur X Organisation judiciaire en France : « Non- « seulement la pluralité des juges n'est pas nécessaire pour établir la < contradiction utile; mais j'irai plus loin : je dirai qu'elle tend à « fausser la décision elle-même en y faisant dominer trop souvent « l'ignorance sur la science, quelquefois même la minorité sur la « majorité des opinions. »

« Avant M. Odilon Barrot, M. Bonjean avait exprimé le même sentiment : « Si la pluralité des juges dans un même tribunal, dit-il, « offre quelques garanties de lumières et d'impartialité, elle a par « contre l'inconvénient fort grave de diminuer les responsabilités. »

Ne nous arrêtons pas aux conclusions absolues qu'on pourrait tirer de ces réflexions. Nous admettons trois juges. Mais encore une fois pourquoi un nombre supérieur au second degré?

Si ce plus grand nombre était une garantie, c'est au premier degré qu'il faudrait le placer, là où le litige se présente avec toutes ses difficultés, et non au second, où elles ont été examinées et résolues par un jugement.

D'ailleurs, comme on l'a très-bien fait observer, ce système a pour conséquence de pouvoir donner à la minorité des opinions le bénéfice de l'arrêt souverain qui tranche le procès en dernier ressort.

Un jugement est rendu en première instance par trois juges à l'unanimité. Il est déféré aux juges du second degré qui prononcent à sept voix; il est infirmé par quatre. L'opinion qui devient la vérité judiciaire, décidant de la fortune et de l'honneur d'un citoyen, a contre elle six magistrats qui la condamnent, quatre qui l'admettent, c'est la minorité qui prévaut.

Il est vrai que l'égalité du nombre à chaque degré n'exclut pas tout à fait cet inconvénient, mais elle le rend à la fois plus rare et moins sensible.

N'est-il pas bon au surplus de rentrer dans la logique, et n'est-ce pas en être sorti que d'avoir exigé la présence de sept conseillers pour la validité d'un arrêt civil, lorsque celle de cinq suffit pour la validité d'un arrêt correctionnel?

Encore une fois, si le nombre supérieur est une garantie, celui dont l'honneur et la liberté sont en cause ne serait-il pas en droit de

29i DISCOURS PARLEMENTAIRES.

l'obtenir plutôt que celui dont les intérêts civils seuls sont engagés?

La garantie n'est pas dans le nombre, elle est dans le savoir et la capacité, elle est dans les qualités éminentes qui font un bon juge. Or, comme les hommes qui les possèdent sont rares, on aura plus de chances de les rencontrer en diminuant le nombre de ceux qu'il faut choisir.

Les autres nations européennes l'ont compris depuis longtemps. La France seule persiste à maintenir le nombre de sept magistrats. Partout ailleurs il est de cinq et même de trois; et la proportion des confirmations et des infirmations reste la même. On peut consulter à cet égard les documents fournis par M. Yvernès dans sa Statistique générale, page 555.

La même observation s'applique aux cours de cassation. Le nombre de onze magistrats pour la validité d'un arrêt n'est exigé qu'en France. Chez tous les autres peuples où est établie une institution analogue , le chiffre du quorum est de sept. En Hongrie et en Suède, il n'est que de cinq; nulle part une plainte ne s'est élevée contre l'insuffisance de ce nombre.

Egalité de rang, de titre et de traitement pour tous les magistrats

inamovibles.

Art. 15.

L'article 15 du projet demande que les magistrats de première instance, d'appel et de cassation ne forment qu'un seul corps, jouissant d'un titre, d'un rang et d'un traitement égal, sauf l'indemnité à fixer par la loi pour les magistrats appelés à siéger dans les grands centres de population où les dépenses indispensables à la vie sont plus élevées.

Cette disposition a pour but de faire cesser un état de choses aussi inique que contraire à la dignité de la justice : la division de la magistrature inamovible en catégories inégales, en rang, en titre, en traitement.

Ces catégories sont :

1° Les tribunaux de première instance;

2° Les cours d'appel;

3° La cour de cassation.

Etcommesi ce n'était point assezdeces distinctions entre personnes ayant la même mission et devant toutes être douées des mêmes aptitudes et des mêmes mérites, la législation impériale, dans l'unique but d'asservir la magistrature, a subdivisé les deux premières catégories :

Les cours d'appel en trois classes; Les tribunaux de première instance en six classes. Les tableaux suivants donneront une idée exacte de la différence de situation que ces divisions et subdivisions créent entre les magistrats. Le personnel des 26 cours d'appel se compose actuellement de 735 magistrats inamovibles, qui comprennent : 26 premiers présidents ; 92 présidents de chambre; 617 conseillers.

Voici le sort que le système des classes fait à ces magistrats, placés, au point de vue des fonctions et surtout de la justice, dans une égalité parfaite :

26 premiers présidents.

lre classe. 1 recevant un traitement de 25.000 fr.

2e classe. 4 — — 20.000

3e classe. 1 — — 18.000

92 présidents de chambre.

lre classe. 7 reçoivent un traitement de 13.500 fr. 2e classe. 16 — — 10.500

3e classe. 69 — — 7.500

617 conseillers.

lre classe. 64 reçoivent un traitement de 11.000 fr. 2e classe. 100 — — 7.000

3e classe. 453 — — 5.000

Les tribunaux de première instance se composent d'un personnel plus nombreux et plus mal rétribué. Les différences sont encore plus sensibles et plus fâcheuses. Ils sont fractionnés en six classes. Ils comprennent :

359 présidents ; 114 vice-présidents; 387 juges d'instruction; 763 juges.