DU CONSEIL D^ÉTAT

Assemblée nationale j séance du Id février 1873.

M. Bardoux. Messieurs, le projet de loi qui vous est soumis, projet de loi qui, à bien des égards, est libéral et consciencieux, peut être examiné à divers points de vue.

L'orateur qui descend de la tribune l'a surtout étudié au point de vue administratif. Je ne Je suivrai pas sur ce terrain ; je ne suis pas l'adversaire de l'institution même du conseil d'État, et n'eût-elle d'autre but que de réprimer les abus administratifs, •de protéger l'individu, les droits privés, contre des actes illégaux dans un pays habitué depuis longues années à une centralisation excessive, n'eût-il d'autre but, le conseil d'État aurait, à mes yeux, sa raison •d'être.

Je n'examinerai pas davantage la grosse question du contentieux ; je veux me placer uniquement au point de vue politique et examiner quel rôle le projet de loi, que nous présente la commission, fait jouer au conseil d'État dans l'élaboration des lois.

Je me demande pour quels motifs elle a investi le conseil d'État d'un droit emprunté à la constitution de l'an VIII, mais qui néanmoins s'en distingue,

puisque le conseil d'État, sans délégation du pouvoir exécutif, doit prendre part à toutes les délibérations des projets de loi qui lui auront été envoyés... (Réclamations au banc de la commission), soit par le Gouvernement, soit par l'Assemblée ?

Messieurs, l'article 8 du projet est formel.

Je veux vous démontrer que le projet de loi, tel que la commission l'a élaboré, est intempestif; je veux vous démontrer qu'il viole la grande loi de la séparation des pouvoirs, sans laquelle il n'y a pas de liberté et de garantie pour l'exercice de cette liberté; je veux enfin vous démontrer que ce projet de loi compromet singulièrement l'examen d'une grande question jusqu'ici réservée, je veux parler de la possibilité de la création d'une seconde Chambre .

Quel était le but que se proposait le Gouvernement lorsqu'il déposa le projet de loi sur la réorganisation du conseil d'État ?

Le Gouvernement n'avait en vue que de hâter la solution des affaires administratives, que d'accélérer la solution surtout des affaires contentieuses. La laborieuse commission qui, depuis le mois de septembre, remplace l'ancien conseil d'État ne pouvait plus suffire à sa tâche. Aussi le Gouvernement qualifia-t-il son projet de loi de provisoire, ne voulant pas livrer encore à l'examen, soit à propos des attributions de ce conseil, soit à propos de son mode de nomination, les graves et redoutables problèmes que soulève toujours une question d'attributions. Le Gouvernement jugea prudent, et en cela je partage absolument sa manière de voir, de réserver toutes les questions qui pouvaient toucher de près

OU de loin au système constitutionnel du pays; il pensa que, tant que le terrain ne serait pas définitivement consolidé sous nos pas, il ne fallait se préoccuper que de la libération du territoire, des emprunts, de tout ce qui, en un mot, peut être examiné et délibéré par vous en dehors d'un système politique.

La commission, messieurs, en a jugé autrement, et, dans le consciencieux exposé de l'honorable rapporteur, nous lisons qu'elle n'a pas voulu garder cette qualification de projet provisoire ; elle a voulu essayer de faire un projet définitif, en admettant que le mot définitif pût exister dans le dictionnaire. (Sourires.)

La commission a fait plus : elle a profondément modifié le projet du Gouvernement. Quelle était, en effet, messieurs, la base très simple que le Gouvernement avait cru devoir adopter pour hâter l'expédition des affaires pendantes devant le conseil d'État ? Le Gouvernement s'était borné à augmenter le nombre des conseillers d'État. Il s'était borné à leur donner le droit de donner un avis sur les projets de lois qui leur seraient renvoyés soit par l'Assemblée, soit par le Gouvernement lui-même; le Gouvernement n'avait pas cru devoir autoriser le conseil d'État à venir à la tribune, devant l'Assemblée, discuter ses projets de loi; il n'avait pas voulu le faire participer à votre souveraineté.

Le Gouvernement avait de plus voulu réserver absolument la question dénomination; il conservait provisoirement le droit de nommer les conseillers d'État. Il avait simplement réorganisé le tribunal des conflits qui avait rendu, vous le savez, pendant les trois années qu'il a fonctionné, de si

éclatants et de si éminents services, La commission a singulièrement transformé ce projet, empruntant, ainsi que je vais vous le démontrer très rapidement, car je n'abuserai pas de votre attention... (Parlez ! parlez I), empruntant, dis-je, des dispositions contracdictoires aux législations antérieures.

Elle a cru utile de donner immédiatement à l'Assemblée le droit de nommer les conseillers d'État.

La commission a fait mieux : elle a placé les conseillers d'État dans une sphère supérieure ; nommés par l'Assemblée, ils restent indéfiniment nommés, en ce sens qu'ils ne sont pas soumis à une réélection, et que le Gouvernement ne peut les révoquer; il peut seulement les suspendre pendant un délai de deux mois ; ce délai de deux mois expiré, ils reprennent leurs fonctions, et l'Assemblée seule peut les révoquer individuellement.

La commission n'a pas cru devoir donner au Gouvernement le droit de nommer le président de ce conseil d'État; elle a investi les conseillers d'État eux-mêmes de cette prérogative ; enfin, elle a décidé que le président du conseil d'État et le rapporteur, — je lis textuellement la fin de l'article 8 — « ont le droit de prendre part à la discussion devant l'Assemblée nationale des projets qui ont été renvoyés au conseil, soit par le Gouvernement, soit par l'Assemblée ».

Je limiterai, dans cette première délibération, les critiques qu'on peut adresser au projet. Jl y a un point sur lequel nous serons tous d'accord : c'est que depuis que l'article 52 de la constitution de Tan VIII a créé le conseil d'État moderne, venant remplacer l'ancien conseil du roi, il y a toujours eu harmonie et entente entre le conseil d'État et les

i6 DIX ANNÉES DE VIE POLITIQUE.

institutions politiques du pays. C'est la base même de son existence. Vous vous en convaincrez, si vous jetez un coup d'œil en arrière sur le rôle politique qu'a joué le conseil d'État, depuis qu'il a été constitué.

Sous le Consulat et le premier Empire, vous le savez, on lui avait donné tout ce que l'on avait retiré à la représentation nationale, et, pour employer l'expression de M. le comte Mole, le conseil d'État était véritablement, alors, l'âme et le foyer même de l'administration française. Vous savez quel rôle il jouait devant une Assemblée législative muette; il était en réalité, le premier corps de l'Éat.

Vous savez ensuite, que sous le gouvernement parlementaire, de 1845 à 1848, le conseil d'État n'a été qu'un conseil de gouvernement, ne prenant part à aucune délibération dans les Chambres, ne s'occupant pas des projets de loi émanant de l'initiative parlementaire, et ne s'occupant que très peu, ainsi que le constatait M. Dumon, des projets de loi du gouvernement lui-même.

En 1852, on revient aux traditions du Consulat. Les événements qui se sont accomplis sont trop rapprochés pour que j'aie à les apprécier ; mais vous savez tous quel a été le rôle considérable du conseil d'État devant le Corps législallif du second Empire.

En 1848 seulement la constitution lui fît subir une transformation, et c'est précisément dans la loi de 1849 que le projet qui vous est soumis a fait le plus d'emprunts.

Quelle fut la pensée des constituants de 1848 ? Après un éclatant débat et après avoir discuté et résolu la question de savoir s'il fallait deux Chambres

OU une seule, ils pensèrent qu'on devait créer un corps intermédiaire entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Ils pensèrent que ce corps intermédiaire, qui n'était pas tout à fait une seconde Chambre, était nécessaire pour tempérer ce qu'il pouvait y avoir de trop hardi dans les propositions de la Chambre souveraine et pour alléger la responsabilité du pouvoir exécutif.

Ils décidèrent alors que la Chambre nommerait elle-même les conseillers d'État. Précisément pour qu'il pût y avoir entente complète et harmonie entre le pouvoir législatif et ce conseil d'État, on dé~ cida, très logiquement, qu'à chaque législature il y aurait des réélections partielles.

Afin de conserver cette union qui devait faciliter les relations entre les pouvoirs, il ne fallait pas maintenir indéfiniment la composition du conseil d'État, au risque d'être accusé, comme l'a fait l'honorable et savant M. Batbie, de porter atteinte à la stabilité de traditions administratives.

Tel fut le principe adopté par la Constitution de 1848, et qui anspîra l'éminent rapporteur de la loi de 1849, M. Vivien.

Ce système, messieurs, on le comprend. Il a sa raison d'être, il a utilement fonctionné ; et pendant deux années, le conseil d'État nommé sous l'empire de la loi de 1849, j'ose le dire, et j'en appelle à tous les souvenirs, n'a pas été inférieur aux conseils d'État ses devanciers.

Qu'a fait la commission ? Sans se préoccuper de rharmonie qui doit toujours exister entre les différents corps de l'État, elle a puisé beaucoup dans la loi de 1849, un peu dans la loi de 1845, et un peu dans toutes les autres législations, et elle est venue

nous proposer de nommer directement le conseil d'État, en oubliant quel avait été le mobile du législateur de 1849, en oubliant que c'était la nécessité d'une entente constante entre l'Assemblée nationale et le conseil d'État, qui avait fait donner à l'Assemblée le droit d'en nommer les membres.

Dans ce système, le conseil d'État une fois nommé reste définitif. C'est vainement qu'une nouvelle Chambre succède à une autre ; c'est vainement qu'un courant d'idées nouvelles vient traverser le corps politique, la véritable émanation du pays ; c'est vainement que les ministères se succèdent, que des projets de loi souvent contradictoires se succèdent aussi, le même conseil d'État reste debout, et Ton est exposé à voir le môme conseiller d'État prendre la parole pour et contre un projet de loi dans la même enceinte, au mépris de sa dignité et au mépris de sa situation.

Voilà, messieurs, le rôle qu'on veut faire jouer aux conseillers d'État. .

Si l'on avait voulu se placer complètement sur le terrain de la Constitution de 1848, j'accepterais et je comprendrais ce mode de nomination ;' mais la commission s'est bien gardée d'être sympathique à la Constitution de 1848. Se place-t-elle sur |e terrain véritablement parlementaire? Non, pas davantage. Quel est le dogme fondamental du régime parlementaire ? C'est la responsabilité ministérielle. Sans la responsabilité ministérielle, pas de régime parlementaire. Eh bien, quel rôle singulier donnet-on aux ministres parlementaires en présence du conseil d'État? Les ministres sont responsables devant l'Assemblée de leur politique, de leurs actes. Un vote peut les renverser. Le conseil d'État, lui.

par le fait, sera supérieur aux ministres. 11 est à l'abri d*un vote de l'Assemblée, d'un changement de politique. N'ayant pas été nommé par le ministère, ne pouvant être révoqué que par l'Assemblée nationale, élisant directement son président, ses présidents de section, il est en dehors du pouvoir exécutif. Il n'aura pas toujours la possibilité de s'entendre avec lui, sans avoir non plus l'espérance de s'entendre avec la Chambre. Il voit les idées se modifier, tout changer autour de lui, les députés se succéder et les ministères également, tandis que lui il reste toujours le même. Eh bien, je le demande, pouvez-vous soutenir qu'il y aura harmonie entre le conseil d'État et les divers pouvoirs ?

Non. Le conseil d'État tel que vous l'organisez est une véritable anarchie; je dis plus, en l'organisant comme vous le faites, vous compromettez les grosses questions politiques que nous sommes appelés à résoudre. (Approbation à gauche.)

Oui, le projet de loi compromet l'examen des redoutables questions qui s'imposeront bientôt peut-être à vos délibérations.

En effet, sans vouloir examiner ici le problème d'une seconde Chambre, sans vouloir retracer les différentes opinions qui se manifestèrent avec tant d'éclat en 1848, lors de la discussion de la Constitution, il m'est bien permis de dire que des esprits très élevés peuvent, sous un régime démocratique et républicain, considérer qu'une seconde Chambre est nécessaire ; il m'est bien permis d'ajouter que, pour la consolidation même de ce régime, on peut penser qu'une seconde Chambre élective, organisée différemment de la première.

peut rendre d'éminents services; si j'avais la possibilité de traiter cet important sujet, nous aurions des enseignements à tirer de notre passé et de l'histoire des peuples qui sont nos maîtres en liberté. Mais je ne veux pas soulever une pareille discussion.

Je soutiens seulement que le rapport de la commission et le projet de loi compromettent dans une certaine mesure la solution. La question ne sera plus entière.

Beaucoup d'esprits politiques ont cru que l'obstacle à l'établissement d'une seconde Chambre, sous un régime républicain, était la crainte des conflits. Un de nos honorables collègues, M. de Ghasseloup-Laubat, prévoyant cette possibilité, a déposé entre les mains de la commission un projet de loi important et dont vous me permettrez de vous donner le résumé. Il a cru qu'il n'était pas possible de créer sous un régime démocratique une seconde Chambre élective, même ayant des attributions différentes de la première, et il a pensé qu'un con&eil d'État nombreux et électif pourrait remplacer la seconde Chambre et préparer les lois, sans avoir le droit de les voter.

M. de Chasseloup-Laubat a rédigé un projet qui témoigne de la vigueur de son esprit politique.

Qu'a, fait la commission?

La commission n'a pas voulu examiner ce projet de loi. Elle a pensé qu'il viendrait à sa place lors de la discussion relative à une seconde Chambre. Mais il n'en résulte pas moins que l'examen de la question que M. de Chasseloup-Laubat avait posée est singulièrement compromis ? Pourquoi? Parce que, dès à présent, vous donnez au conseil d'É-

lat un rôle politique considérable dans l'élaboration des lois; parce que, dès à présent, vous lui reconnaissez, sans délégation du Gouvernement, le droit de venir discuter devant TAssemblée tous les projets de loi qui lui ont été renvoyés; parce que, dès à présent, vous faites de lui un corps politique.

N'engagez pas l'avenir ; vous ferez ainsi acte de sagesse et de prudence.

Il ne faut pas vous le dissimuler, messieurs, nous devons distinguer, dans la nature des lois que nous sommes appelés à élaborer ; tout ce qui touche à la libération du sol, tout ce qui touche aux emprunts, à la restauration morale du pays, comme le service militaire, l'éducation, l'instruction : telle doit être notre première et constante préoccupation. (Oui! ouil — Très bien I très bien!)

Mais si vous voulez entrer, même d'une façon indirecte, sur le terrain constitutionnel, je vous arrête et je viens vous demander : Quels sont vos principes, vos idées? Où voulez-vous aller? Y a-t-il, dans ce moment-ci, un terrain constitutionnel limité? Est-ce que vous n'en dépassez pas les bornes? J'ai le droit de vous dire, tant que la question politique ne sera pas tranchée : restons sur le terrain préparatoire où nous avons agi jusqu'à ce jour; ne venons pas soulever des systèmes incomplets et imparfaits qui, dans ce moment, n'ont pas de raison d'être. Imitons la sagesse du Gouvernement qui, lorsqu'il proposait son projet, avait uniquement en vue de hâter l'expédition des affaires, et qui avait surtout et avant tout pour objectif, la libération complote du territoire.

C'est dans ces conditions que je vous demande

de maintenir purement et simplement le projet provisoire qui a été présenté par le Gouvernement. (Nouvelles marques d'approbation et applaudissements à gauche.)

DISCOURS