DISCUSSION DU PROJET DE LOI

RELATIF AUX ATTRIBUTIONS DE LA POLICE MUNICIPALE ET A LA NOMINATION DES MAIRES

Assemblée nationale, séance du 20 janvier 1874.

M. LE PRÉSIDENT. La parole est à M. Bardoux.

M.Bardoux. Mon honorable collègue et ami M. Berthaut et moi avons, sous la forme d'un amendement, demandé la suppression de Tarticle 3 du projet de loi, qui touche à la police municipale. Il nous avait semblé, et il nous semble encore que cet article 3 avait trait à une véritable question d'attributions ; que, par conséquent, il ne pouvait pas trouver sa place dans une loi qualifiée d'essentiellement transitoire.

11 nous semblait aussi, et il nous semble encore, que cet article 3, aux yeux de tous ceux qui ont eu l'honneur d'exercer des fonctions municipales, portait un trouble profond dans leur organisation même.

Vous le savez, messieurs, en ce qui concerne la police municipale, le droit commun est inscrit dans l'article 12 de la loi de 1837, article qui donne au maire seul le droit nommer à tous les emplois salariés par la commune, et pour lesquels il n'y a pas une loi spéciale. C'est le droit commun encore en

France ; Tempjre n'y a touché que pour 21 communes qui avaient plus de 40,000 habitants et qui étaient chefs-lieux de département. Si vous votez la disposition contenue dans l'article 3 du projet de loi, demain, ce droit commun sera absolument modifié ; le maire devra faire agréer par le préfet tous les choix qu'il fera des agents de police municipaux, et il ne pourra que les suspendre sans jamais pouvoir les révoquer.

Pour nous et pour tous ceux qui voudront examiner de près cet article 3, c'est évidemment conférer aux préfets, à l'autorité centrale, le droit de nommer en France tous les agents de la police municipale. (Approbation à gauche.)

A quel moment vous demande-t-on, messieurs, cette dérogation au droit commun? Précisément après que le Gouvernement vient d'obtenir de vous le droit de nommer directement tous les maires et de les choisir en dehors même du conseil.

Après avoir obtenu de vous cette grave concession le Gouvernement sollicite de l'Assemblée un acte de défiance vis-à-vis des magistrats municipaux qu'il va nommer, et, comme le dit le rapport dont je cite exactement le texte, il veut encore « une garantie de stabilité contre les abus possibles de cette puissance municipale » que le Gouvernement va luimôme constituer.

Irez-vous jusque-là, messieurs? nous ne le pensons pas. La disposition de l'article 3 n'est ni utile, ni juste, et, de plus, elle empiète sur cette loi organique dont vous allez être très prochainement saisis.

Vous savez, messieurs, que la police est de l'essence même du pouvoir municipal. Dans cette

grande distinction qui existe entre les pouvoirs propres et les pouvoirs délégués, entre ceux que le ir aire exerce de sa seule autorité et ceux qu'il exerce sous la surveillance du préfet, vous savez — et ceci est un point hors de toute discussion — que la police municipale est propre au pouvoir municipal. (C'est vrail — Très bienl à gauche.) L'un ne peut exister sans l'autre :1a bourgade existait avant l'Etat, et les arrêtés de police locale que prend le maire ne sont pas une concession de la puissance publique.

Si l'on veut, au surplus, être nettement fixé sur ces principes, il suffit de se reporter au rapport que Thouret, dans la grande Assemblée constituante, a ^présenté pour la loi des municipalités. C'est bien un de ces droits dont Mirabeau disait qu'ils étaient vieux comme le monde.

La loi du 14 décembre 1789 Ta consacré, les lois des 16 et 24 août 1790 l'ont défini, et la loi de 1837, qui sert de base à notre droit municipal actuel, a formellement fait entrer la police municipale et le droit de nommer son personnel, dans les attributions du maire, au titre II.

L'empire, messieurs, l'a toujours reconnu ; il n'y a fait que deux dérogations : d'abord pour les grandes villes, Paris et Lyon ; ensuite dans la loi de 1855, en conférant les pouvoirs de police dans les communes au-dessus de 40,000 âmes, aux préfets, et enfin dans cette loi de 1867 dont on vous demande une nouvelle consécration. Mais toujours, — et vous n'auriez qu'à vous rapporter à la discussion de 1867, — toujours le Gouvernement, par l'organe même de son éloquent commissaire, M. Vuitry, a affirmé que le droit commun, c'est la nomination par les maires de tous les agents inférieurs de la police munici-

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pale. Je dis de tous les agents inférieurs de la poltee municipale, car une exception a été faite par la loi de 1837... (Bruit de conversations.) Plusieurs membres. Attendez le silence I M. Jules Fa VRE. L'Assemblée ne veut pas écouter I M. Bardoux. Je dis qu'une seule exception a été faite par la loi de 1837, si j'ai bonne mémoire, sur la proposition de M. Yillemain. La commission avait demandé au Gouvernement qu'il ne pût nommer les commissaires de police que sur une liste de présentation de trois candidats.

Un des hommes qui honorent le plus notre Assemblée, et qui était alors commissaire du roi, M. de Rémusat, monta à la tribune et demanda, au nom de la sûreté générale, qu'une exception fût faite pour les commissaires de police et que le Gouvernement pût les nommer. C'est la seule dérogation aux principes qui fut consentie; mais on affirma une fois de plus le droit commun, et ce droit commun a subsisté sous l'empire, sans que l'ordre en fût troublé.

Le projet de loi qui vous avait été présenté par le ministère contenait une violation si grave des principes, que l'on pouvait se demander si véritablement on l'avait mûrement médité. On vous proposait de conférer aux préfets et à tous les sous-préfets dans leur commune chef-lieu les attributions du préfet de police. On vous demandait que, dans toutes les autres communes, le maire ne pût exercer la police que comme délégué; on prévoyait même le cas où l'autorité municipale devrait en être momentanément dessaisie.

C'était, messieurs, la plus sérieuse atteinte portée à nos libertés les plus précieuses. La commission a

abandonné la théorie ; mais elle a été droit à la pra* tique, et elle s'est contentée — ce qui était équivalent — de remettre en réalité entre les mains du pouvoir central la nomination de tous les agents de la police municipale dans les villes dont la population est au-dessous de 40,000 âmes, et de conserver purement et simplement la loi de 1867 pour les chefslieux de département ayant plus de 40,000 habitants.

J*ai été surpris d'entendre hier Thonorable ministre de l'intérieur vous parlant de la transaction qui était intervenue entre la commission et le Gouvernement, j'ai été très surpris de l'entendre dire qu'on avait voulu maintenir intactes les attributions de police appartenant aux maires. Il n'y a pas de doute possible. Assurer que les maires ont leurs attributions de police et leur enlever le droit de faire exécuter leurs arrêtés par des agents nommés par eux, c'est évidemment porter atteinte à leurs attributions.

M. Jules Favrb. Très bien I très bien I

M. Bardoux. Le pouvoir de police du maire consiste en deux points : faire des arrêtés qui ont une force propre, puisque, en principe, l'autorité supérieure n'a que son droit de surveillance et de réformation ; ensuite avoir des agents qui exécutent ces arrêtés. Enlever au maire le droit de nommer les instruments qui servent à l'exécution de ses arrêtés, c'est lui enlever une partie de ses attributions.

Aussi, la loi de 1837, article 12, a-t-elle inscrit, je le répète, comme conséquence du pouvoir de police, ce droit de nomination. Il n'y a donc pas d'hésitation possible ; ce qu'on nous demande, c'est une disposition d'attributions ; on empiète sur la loi organique qu'on va déposer. Est-ce que, lorsque cette loi or-

ganique sera présentée, la question se trouvera aussi entière? Est-ce qu'il n'y aura pas un préjugé? On ne vous parlera plus alors d'expédient ; on ne prononcera plus le mot transitoire. Vous serez liés par vos votes. A ce premier point de vue, M. Bertauld et moi nous vous demandons de renvoyer l'examen de la question à la discussion de la loi organique. (Très bien là gauche.)

Mais cet article 3 doit être repoussé à bien d'autres points de vue. Il diminue l'autorité du maire ; il l'amoindrit; un maire a d'autant plus d'autorité aux yeux de la population qu'il a plus de pouvoir. Plus vous^ lui enlevez de ses droits et de sa liberté d'action, plus vous diminuez sa responsabilité et plus vous frappez son autorité par conséquent. Avez-vous cette intention? C'est pourtant le résultat que vous allez atteindre.

Ce n'est pas tout. En donnant au préfet le droit de nommer tous les agents de la police municipale, vous créez des conflits, et l'expérience est là pour le prouver, si l'expérience pouvait éclairer en politique. Ceux d'entre vous qui connaissent l'histoire de la Restauration, alors que les maires et le personnel de leur police provenaient de la même origine et étaient nommés par le Gouvernement, se rappellent quelques lignes célèbres d'un des plus mordants polémistes de ce temps-là, sur les rivalités de la ceinture et de Técharpe : « La ceinture de l'agent de police souvent fait tomber l'écharpe du maire. »

Tous les jours il y avait des incidents semblables; et en 1837 M. Vivien et M. Odilon Barrot signalaient aussi des conflits très nombreux.

En 1867, lorsqu'on aborda la question des attri*

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butions municipales au Corps législatif, les orateurs les plus modérés, M. Segris, par exemple, reconnurent que la loi de 1835 était aussi une source de conflits. Ne pourrait-il pas arriver qu'un agent agréable au maire fût désagréable au préfet? Il suffit d'avoir exercé les fonctions municipales pour apporter ici son témoignage. (Approbation à gauche.)

Chose plus grave, vous dénaturez la police municipale... (Nouvelle approbation à gauche.)

Eh pourquoi ? Quel était le caractère de la police municipale? Les modestes agents municipaux, sans acception de parti, avaient un caractère de conciliateurs, d'arbitres, qui était précieux. Ils connaissaient toutes les misères, toutes les querelles ; ils étaient appelés comme témoins, et souvent ils étaient employés comme intermédiaires pour les faire cesser. Ayant dans beaucoup de petites communes, la confiance de la population, ils étaient des conseils dans les dissentiments que soulèvent si fréquemment entre voisins les questions de voirie et de salubrité.

Vous transformez ce caractère de la police municipale et vous en faites une police politique. Vous voulez donc faire remonter jusqu'au Gouvernement les mécontentements, les froissements qui, auparavant, s'arrêtaient aux maires et aux magistrats municipaux? Vous compromettez le pouvoir central dans des questions purement locales. Vous faites une véritable révolution dans les mœurs et les habitudes des petites villes, sous la forme la plus modeste en apparence.

Messieurs, l'article 3, à ce triple point de vue, porte la plus grande atteinte à notre droit commun. Il diminue l'autorité du maire et sa responsabilité;

il fait naître des conflits et transforme la police municipale en police politique. (Très bien ! très bien I à gauche.)

Quand vous aurez ainsi fait disparaître ces pouvoirs modérateurs municipaux, qui sont si utiles, qui sont des intermédiaires entre le pouvoir et le pays, croyez-vous que vous aurez affermi votre autorité? Non, messieurs, ce n'est pas par la concentration plus grande de la police entre ses mains que Ton obtient de Tinfluence et une action morale sérieuse ; ce n'est pas par un redoublement d'action administrative que l'on supplée à la véritable autorité politique. C'est par d'autres moyens.

Qu'aurez-vous fait avec votre loi? Vous aurez découragé les hommes de dévouement et de désintéressement, et vous aurez affaibli la dignité des caractères.

Savez-vous, dans les petites communes, ce que sera un agent municipal en correspondance avec le préfet, en relations continuelles avec lui ? Il se croira supérieur au maire, et la dignité des fonctions municipales sera discréditée.

Est-ce là véritablement un acte de politique conservatrice ? J'en appelle à tous ceux" qui ont exercé les fonctions municipales. Quand vous aurez tendu tous les ressorts, quand vous aurez exagéré encore l'étendue des pouvoirs du Gouvernement, qu'y aurez-vous gagné? En quoi cela est-il nécessaire?

J'ai beau chercher. N'avez-vous pas dans l'arsenal de nos lois des ressources suffisantes pour vous garantir contre les abus dont vous semblez si effrayés? Vous ignorez donc les instruments que vous avez entre les mains ! Gomme celles de la presse, les dispositions de police pourraient faire un code.

Vous n'avez pas seulement la loi de 1867 qui, pour les villes de plus de 40,000 âmes, vous donne toutes les garanties, vous avez encore la loi de 1837 qui donne au Gouvernement la nomination de tous les commissaires de police. N'avez-vous pas, en cas de troubles, des moyens de répression et la possibilité de prendre des mesures qui substituent le pouvoir central à tous les pouvoirs municipaux ?

Messieurs, je ne voudrait pas entrer dans la discussion générale; elle a été épuisée; j'ai voulu rester exclusivement sur le terrain de la police municipale; j'ai tenu mes promesses.

Il est donc vrai que la défiance de l'opinion publique fait toujours glisser vers les excès de gouvernement. (Marques d'assentiment à gauche.)

Savez-vous ce que disait le comte de Gavour un jour qu'on lui parlait des expédients et des lois exceptionnelles? « Il serait trop commode, disait-il, d'être homme d'État, si l'on pouvait gouverner sans la liberté ! » (Nouvelle approbation sur les mêmes bancs.)

On ne peut, en effet, messieurs, gouverner sans la liberté. Ge qu'on vous demande est excessif. A ce malheureux pays qui vaut mieux que ses destinées, et qui n'apprend la vie publique que par ses institutions municipales, vous enlevez ce qu'il a de plus cherl (Très bien I très bien 1 à gauche. — Murmures à droite.)

Je vous demande donc de ne pas voter l'article 3 qui vous est proposé. (Vives marques d'approbation et applaudissements à gauche.)

DISCOURS