MUNICIPALE

Assemblée nationaley séance du 18 juin 1874.

L'ordre du jour appelle la suite de la deuxième délibération sur les propositions relatives à Torganisation municipale.

L'amendement qui vient maintenant en discussion est celui de M. Bardoux, auquel M. Journault s'est rallié, en retirant le sien.

Il est ainsi conçu :

Substituer aux articles 1", 2, 3 et 4, un article unique ainsi conçu :

« Il n'est rien changé aux dispositions de l'article 42 de la loi du 17 juillet 1837, pour les contributions extraordinaires ou les emprunts votés par les conseils municipaux.

« En aucun cas, les plus imposés ne pourront se faire représenter par un fondé de pouvoirs. »

La parole est à M. Bardoux pour développer son amendement.

M. Bardoux. Messieurs, je viens demander à l'Assemblée de vouloir bien repousser la portion du projet de loi qui étend le rôle, la compétence et les attributions des plus imposés et de maintenir les dispositions de l'article 42 de la loi de 1837, dispositions

consacrées par rexpérience, acceptées par nos populations et pratiquées depuis vingt-cinq ans sous le régime du suffrage universel.

Une pensée, certainement, a dû se présenter à votre esprit, dans la séance intéressante d*hier : c'est qu'avant tout, lorsqu'on touche aux lois municipales, il ne faut jamais le faire qu'avec la plus grande circonspection. En effet, c'est par les libertés municipales que s'élèvent nos populations, c'est uniquement par ces libertés qu'elles apprennent la vie publique.

Lors donc qu'une loi municipale existe, que dans cette loi des dispositions acceptées par tous, non contestées dans leur sens pratique et bien limité, en harmonie avec l'ensemble des lois générales, ne nécessitent pas de réformes, il ne faut pas y porter la main légèrement.

La loi de 1837 est pour ainsi dire la Charte du droit municipal en France, et, si je pouvais employer cette expression, je dirais qu'elle est devenue une loi organique.

Un grand nombre d'entre nous — de quelque côté que nous siégions — ont participé anx fonctions municipales ; je suis sûr de n'être pas démenti en disant qu'il n'est pas ici un ancien maire qui n'ait pu apprécier la largeur en même temps que le libéralisme de cette loi. Cependant on vous demande d'en modifier un des points les plus importants. Et pourquoi?

Le rapport de la commission vous indique que, en présence de certaines élections municipales, dans quelques centres industriels, il a paru nécessaire d'opposer au nombre les intérêts, et l'on a choisi l'adjonction des plus imposés comme pouvant offrir des garanties. Sur trente et quelque mille communes

qui sont établies sur le sol de notre pays, 217 seulement, aujourd'hui, d'après une statistique qui a été annexée au rapport, ont plus de 100,000 fr. de revenu ; pour toutes les autres, on peut dire qu'en moyenne les ressources sont de 1,000 à 2,000 fr. Et Ton vient vous demander de troubler profondément les habitudes municipales en substituant à l'ancien droit un droit nouveau, témérairement conçu, et qui ne pourrait donner aucun des résultats qu'on semble en attendre.

Les mesures qu'on vous propose sont ou inefficaces ou dangereuses. (Assentiment à gauche.)

Je ne reviendrai pas sur l'historique de la question : il vous a été hier très éloquemment présenté. Vous savez que nos maîtres en caractère, comme en éloquence, qui, en 1818, dans la Chambre des députés, attaquèrent l'adjonction des plus imposés, ces hommes qui ont aujourd'hui leur récompense, puisqu'on ne peut prononcer leurs noms dans cette enceinte sans qu'ils soient accueillis sur tous les bancs par un sentiment unanime de déférence, Royer-Gollard et Camille Jordan, n'avaient qu'un but lorsqu'ils attaquaient l'adjonction des plus imposés. Voulant défendre les grandes lignes de la Révolution française, ils craignaient qu'on ne constituât des privilégiés, sous une autre forme, en faisant de la grande propriété une des bases du droit municipal ; ils craignaient surtout à un moment où c'était, vous le savez, l'autorité centrale qui nommait tous les conseils municipaux, ils craignaient que ce principe des plus imposés ne fût introduit également dans la loi départementale, et que les plus imposés ne vinssent siéger dans les conseils départementaux de même qu*ils siégeaient dans les conseils municipaux.

Messieurs, le véritable caractère de Tadjonction des plus imposés ne fut donné que par la loi de 1837. Un grand événement s'était produit lorsque la loi de 1837 vint organiser les attributions municipales. La loi de 1831 avait substitué à la nomination parle roi et par le préfet l'élection parle suffrage; suffrage restreint, il est vrai, mais c'était le suffrage ! (Très bienl à gauche.) Le rapporteur de la loi de 1837, M. Vivien, un des esprits les mieux équilibrés et les plus judicieux, un des hommes qui connaissaient le plus à fond le jeu de toutes nos institutions, M. Vivien comprit qu'après la loi électorale il fallait restituer à cette adjonction des plus imposés son véritable caractère. Dans la pratique, cette institution n'avait pas produit tout ce qu'elle pouvait produire sous la Restauration. Quand on veut bien lire l'histoire de cette époque, on s'aperçoit que ceux qui étaient nommés maires, adjoints, conseillers municipaux étaient déjà les plus imposés.

M. Vivien proposa dans son rapport de rappeler, en l'expliquant toutefois, la disposition de la loi de 1818. Se préoccupant, avant tout, de donner de la sécurité aux intérêts des communes, ne songeant nullement à créer un antagonisme dans le sein des conseils municipaux, M. Vivien pensa que l'intérêt privé des plus imposés devait être — et il avait raison, — le meilleur défenseur de l'intérêt général, celui de la commune.

La Chambre de 1837 accepta sans discussion la distinction entre les villes ayant moins de 100,000 fr. et celles ayant plus de 100,000 francs de revenu. Pour les grandes communes, une loi, c'est-à-dire une discussion publique était nécessaire toutes les fois qu'il s'agissait d'un emprunt ou d'une contribution

extraordinaire relative à des dépenses non obligatoires. Pour les autres, il suffisait d'une ordonnance du roi ou simplement Tautorisation préfectorale, lorsqu'il s'agissait de centimes extraordinaires relatifs à des dépenses obligatoires.

On donna vraiment alors la vie à ce que j'appellerai la création de 1818, on lui donna une existence réellement utile.

L'adjonction des plus imposés ainsi restreinte, laissant dominer la principe électif, était une garantie que l'emprunt à contracter était sérieux, qu'il avait été voté avec maturité.

Cette disposition ne suscita dans son application aucune espèce d'inconvénient; elle fut acceptée par toutes nos communes rurales et, lorsque la révolution de 1848 éclata, l'art. 42 de la loi de 1837 fut respecté.

M. DE TiLLANCOURT. Très bien I très bien I

M. Bardoux. En 1869, dans les dernières années de l'Empire, on prépara et on discuta une importante loi sur les attributions des conseils municipaux. D'aucun côté du Corps législatif ne s'éleva d'objection pour faire disparaître la diposition de la loi de 1837.

Un seul de nos collègues, l'honorable M. de Tiliancourt, essaya vainement d'y faire pénétrer la délégation et la représentation ; il échoua.

On peut donc assurer que voilà une législation consacrée. Aucun abus n'a été indiqué, aucun inconvénient n'a été signalé, personne n'en demande la suppression ; le principe électif est respecté par la rareté même de l'appel des plus imposés dans le conseil. Je dis^que le principe électif est respecté parce que c*est dans un intérêt spécial, unique, dans

^i DIX ANNÉES DE VIE POLITIQUE.

des cas qui ne se présentent guère qu'une fois par an, pour les contributions extraordinaires, ou même tous les dix ans, pour un emprunt, que les plus imposés sont appelés à délibérer avec les conseillers municipaux.

Le législateur savait parfaitement que, pour les petites communes, il n'y avait pas d'autre ressource que les centimes pris sur les quatre contributions, et comme précisément c'étaient les plus imposés qui étaient les plus grevés, leur intérêt particulier, dans les temps ordinaires, était le contrôle de l'intérêt communal. (Très bien I très bien ! à gauche.)

Les intérêts véritables étant sauvegardés, pourquoi ne pas respecter cette législation? pourquoi y porter la main? Examinons les détails du projet de la commission.

La loi de 1837 avait fait trois choses ; les avis du conseil d'État, comme les circulaires ministérielles, en témoignent. D'abord, elle avait voulu, se conformant en cela aux principes de notre droit public, ((ue cette participation, du contribuable fût considérée comme une fonction. L'exercice d'une fonction publique est personnel et ne peut être délégué.

Le projet de loi modifie essentiellement ce principe; il y porte atteinte gravement, il donne à tous les propriétaires qui ne sont même pas électeurs dans la commune et qui n'y sont pas domiciliés, le droit de se faire représenter dans le conseil par un fondé de pouvoirs.

Notre droit public veut que la défense des intérêts généraux ne puisse être confiée qu'à des personnes capables d'exercer par elles-mêmes leurs droits civils.

Le projet de la commission permet à tout incapa-

ble de s'introduire dans le sein d'un conseil municipal par mandataire. Il donne aux veuves, aux filles, aux femmes séparées le droit de se faire représenter. 11 donne le même droit aux mineurs et aux interdits.

Enfin, notre droit public ne permettait pas aux personnes morales de figurer dans Tadjonction des plus imposés. La loi qu'on vous propose accorde aux établissements reconnus d'utilité publique le droit d'avoir aussi un mandataire au sein du conseil.

La loi de 1837 avait limité aux emprunts et aux impositions ordinaires les attributions des plus imposés. La loi qu'on vous propose étend de la façon la plus grave les attributions des plus imposés. Toutes les modifications, toutes les rectifications du budget de la commune, du moment qu'elles peuvent avoir pour conséquence une imposition extraordinaire, amèneront à l'avenir les plus imposés dans le sein du conseil municipal ; les échanges, les ventes, et cela est encore plus important, ne pourront être décidés qu'avec leur concours. De telle sorte que — et ici je fais appel aux lumières de tous les hommes pratiques qui m'écoutent, — de telle sorte que vous verrez, dans les communes urbaines surtout, quand à propos d'un élargissement de rue, de redressement de chemin, il s'agira d'échanger ou de vendre, même quelques mètres d'un terrain communal, quand à propos d*un alignement il faudra délibérer sur une bordure de quelques centimètres, vous verrez en face l'un de l'autre, d'un côté le corps élu, et de l'autre ce corps irresponsable de mandataires, de fort imposés, n'ayant même pas de domicile dans la commune.

Nous n'en avons pas fini avec les modifications.

La loi de 1837 avait limité radjonction des plus imposés aux communes ayant moins de 100,000 fr. de revenu. Bien que la nature des recettes soit profondément différente à cause de l'importance des octrois, le projet de loi ne fait plus aucune différence entre les petites et les grandes communes. Ainsi, Marseille, Bordeaux, Nantes, les grandes villes industrielles, Lyon, Saint-Étienne, verront autant de plus imposés que de conseillers municipaux siégeant ensemble côte à côte, puisque constamment, en effets à Tordre du jour de chaque session, il y a des questions d'aliénation, d'échange, venant se joindre aux questions du budget.

Eh bien, je fais appel à la fermeté de votre bon sens et je vous demande si vous pouvez, afin de représenter, dit-on, les intérêts, modifier aussi profondément notre vieille législation municipale ? Je ne le crois pas.

Tout d'abord, pouvez-vous admettre qu'on transforme à ce point la loi de 1837, qu'une délégation du droit de délibérer dans le conseil communal soit possible ?

Il n'y aura pas sur cette première proposition une longue discussion à soutenir. Hier on vous a fait connaître comment, dans la loi de 1818, les ministres les plus écoutés, les orateurs les plus autorisés, M. Laine, M. Pasquier et lé père d'un de nos honorables collègues, M. de Barante, vinrent combattre énergiquement une semblable disposition, présentée par les membres du côté droit. Je n'insisterai donc pas. Je n'ai qu'à vous rappeler les principes qui font partie de notre droit public communal, et qui ne peuvent pas être entamés. Il s'agit bien en effet d'une fonction, continue ou non, peu importe, d'une par-

ticipation à un pouvoir public ; il n'y a de mandat légal que celui que donne Télection. Le droit d'un contribuable ne peut être délégué par lui. Un mineur incapable au point de vue civil ne peut être capable de remplir une fonction par un intermédiaire, et de gérer par lui les intérêts publics. (Très bien ! très bien I à gauche.) Je me suis déjà expliqué sur ce point.

Ce n'est pas tout. Des motifs tout pratiques^ qui n'en ont pas moins leur valeur, repoussent encore cette injuste innovation. Déjà M. Vivien, dans son rapport, avait montré que celui qui n'était pas domicilié dans la commune n'avait, en réalité, aucune espèce d'intérêt aux questions qui s'y traitaient.

« L'éloignement des plus forts contribuables, lorsqu'ils résident hors de la commune, est une raison de craindre qu'ils n'aient pas le même intérêt que les habitants et qu'ils ne soient guère disposés à faire des sacrifices dans l'intérêt communal. Si l'on admet les fondés de pouvoirs, on n'aura plus une délibération sincère et éclairée ; la liberté du vote disparaîtra devant un mandat impératif. »

Voilà ce que disait-M. Vivien. Voyez-vous ce qui arrivera, lorsqu'un grand propriétaire dans cinq ou six communes, pouvant être dans ces cinq ou six communes porté sur le rôle spécial des plus imposés, pourra se faire représenter dans chacune d'elles par un mandataire? L'expérience vous le démontrera.

Le mandataire choisi sera fréquemment l'homme d'affaires dévoué du grand propriétaire ; il épousera chaleureusement ses haines, ses méfiances, ses antipathies. Il y aura eu, par exemple, soit à propos d'un changement de route, soit à propos d'une servitude, un dissentiment entre le maire et le grand

propriétaire; que viendra faire le mandataire? Il portera le trouble dans le sein du conseil municipal et attaquera toute la gestion du premier magis* trat de la commune. (Réclamations à droite. — Oui I oui! C'est vrai I à gauche.) Vous ne connaissez donc pas la nature humaine?

La liberté du choix du mandataire, messieurs, ne sera pas très grande, surtout dans les petites communes, et si Ton veut faire un choix intelligent, on ne pourra guère s'adresser qu'à un homme d'afîaireSy je ne dirai pas toujours à un notaire, mais à un clerc^ H un de ces agents qui suivent les procès devant les juges de paix, à ces conseillers de campagne qui sont si nuisibles aux intérêts de nos cultivateurs ; c'est à eux qu'on s'adressera souvent, et vous savez le rôle pernicieux qu'ils rempliront. Voilà ce que vous verrez.

Mais vous verrez mieux encore : avec cette augmentation des attributions des plus imposés, une discussion calme, éclairée, ne sera véritablement plus possible, parce que celui qui la soulèvera au nom de son mandant sera sans responsabilité (Très bien ! très bien I à gauche.) Oui, il faut que tout le monde soit responsable de ses paroles, de ses opinions, dans un conseil public ! Mais laisser introduire là où il est surtout besoin d'esprit de concorde, de confiance, de paix et d'harmonie, y laisser introduire le mandataire d'un étranger, d'un non domicilié, je dis que c'est violer le grand devoir de la responsabilité qui doit nous accompagner dans les fonctions publiques qui nous sont confiées : un mandataire sans responsabilité ne fera que troubler les intérêts au lieu de les représenter.

Je n'ai pas besoin d'insister : je suis convaincu que votre esprit est éclairé. Si, en 1837, lorsque

le droit de délégation fut proposé, il fut écarté ; si, lorsqu'il fut proposé en 1818, il fut également repoussé, à plus forte raison devons-nous le repousser aujourd'hui, car il n'y a plus d'analogie possible avec la législation électorale : il y en avait alors avec celle de 1831. Sous cette législation, il était loisible â une veuve, à une femme séparée de biens, de reporter ses contributions sur un de ses fils ou de ses petit-fils, à son choix. C'est pourquoi un orateur dont on a cité l'autorité, l'honorable M. Jousselin, vint se faire le défenseur du droit de délégation. Mais aujourd'hui, en présence de notre droit électoral, aucune assimilation n'est possible ; et je vous prie de ne pas vous arrêter aux arguments qu'on lui a empruntés.

Faut-il trouver une atténuation à ce droit de délégation excessif dans la précaution que la commission a prise ? Elle a cru écarter le mandat impératif en disant que le mandataire ne pourrait être choisi qu'au commencement de l'année, qu'il ne pourrait pas l'être en mai ou en novembre, au milieu d'une session, par exemple.

Mais, je vous le demande, est-ce que la commission peut avoir la prétention d'empêcher un propriétaire non domicilié dans la commune, ayant un mandataire dont il serait mécontent, de lui enlever, au bout d'un mois, le mandat qu'il lui a confié au commencement de l'année ? Gomment ! une disposition de loi pourra enchaîner ce propriétaire à son mandataire !

Le remède que votre commission croit avoir trouvé contre le mandat impératif est illusoire. (Nouvelles marques d'adhésion à gauche.) A ce point de vue encore, j'ai démontré que la loi de 1837 est meilleure,

plus pratique, plus utile pour les intérêts municipaux que la loi qu'on nous propose.

Faut-il m'étendre de nouveau sur l'extension que le projet de loi donne au rôle des plus imposés ? Non seulement il les appelle dans le sein du conseil municipal toutes les fois qu'il y a une rectification faite au budget, mais, vous le savez, toutes lesfois qu'il y a un échange ou un acte d'aliénation quelconque dans la commune.

La commission s'est-elle bien rendu compte de l'importance de cette innovation?

J'ai raison d'en douter, et je touche ici à la question politique. Je ne veux pas répéter ce que j'ai déjà dit.

En réalité, dans toutes les villes qui ont une certaine importance, c'est appeler dans toutes les sessions les plus imposés, c'est les faire siéger constamment à côté des conseillers élus. Vous créez à côté du conseil municipal élu un autre corps irresponsable, permanent, qui viendra se substituer, dans une foule de questions, absolument à la véritable autorité communale, qui est l'autorité du corps électif. (Très bien I très bien I à gauche.)

Vous l'avez étendu, ce droit, à toutes les communes, hormis Paris et Lyon. Avez-vous songé aux conséquences de cette innovation ? Voulez-vous me dire si, par cet expédient, les intérêts que vous voulez sauvegarder ne seront pas plus menacés ? Vous créez deux camps hostiles l'un à l'autre : voilà tout.

Que penseront les électeurs, quand ils verront substituer à leurs véritables réprésentants ces nouveaux mandataires ? Que penseront les membres du conseil municipal qui seront presque constamment en face des plus imposés ou de leurs représentants ?

DIX ANNÉES DE VIE POLITIQUE. 4î^

Mais, messieurs, évidemment ils se croiront lésés dans leurs droits, et vous aurez ainsi atteint les droits du suffrage universel, les droits des corps élus ; vous diminuerez leur compétence, leurs attributions, au fur et à mesure que vous augmenterez la compétence et les attributions des corps qui ne sont pas élus. (Très bien I très bien I à gauche.)

Qu'en résultera-t-il ? Des troubles incessants dans les délibérations : et ceux qui, par leur haute position, par leur fortune, leur qualité de chefs d'industrie, auraient été désignés naturellement au suffrage, pourront être écartés. Ils ne le sont pas aujourd'hui autant que vous le croyez. Non, ne croyez pas qu'en France, malgré toutes nos agitations, on ne reconnaisse pas le mérite sérieux quand il s'agit d'élections municipales, qu'on ne s'incline pas devant les services rendus, qu'on .ne respecte pas les hommes bienfaisants, désintéressés, pleins de sympathies pour toutes les misères. Groyez, messieurs, qu'on est, dan» la plupart de nos communes, respectueux vis-à-vis de tels hommes. (Oui ! oui! — Très bien I très bien! à gauche.)

Eh bien, je dis que vous allez peut être amener, dans les villes importantes, les populations à faire toujours des choix en dehors des plus imposés, et à élire, en dehors d'eux les défenseurs des intérêts communaux.

Voilà ce à quoi vous vous exposez, et c'est pour cela que votre loi est souverainement impolitique.

Il ne faut pas croire non plus que, dans un pays où l'impôt est proportionnel, le chiffre des impositions payées soit la mesure des intérêts.

Non I ce sont les facultés de celui qui paye qui font véritablement cette mesure. (Assentiment sur divers

bancs.) Et si cette parole était vraie en 1818, elle est encore plus vraie de nos jours où, parTeffet de grandes causes économiques et sociales, une démocratie toute nouvelle s*est formée.

Ne croyez pas qu'elle soit indifférente à ce projet de loi. Elle suit avec la plus scrupuleuse vigilance ce que nous discutons en ce moment.

Je vous rassure, il n'y a pas de question qui intéresse plus nos communes rurales et urbaines que les questions municipales. Ne portons donc qu'avec réserve la main sur cet édifice élevé si laborieusement en 1837. Il n'y a pas de motifs sérieux donnés par la commission pour pouvoir en enlever une seule pierre. Si, au nom de la liberté et de la justice, on me le demandait, je le ferais ; mais, comme je ne vois ni justice ni liberté dans les profondes modifications que l'on propose, je les repousse de toute ma conscience et je vous demande, surtout au nom de tous les intérêts conservateurs et libéraux, de les repousser avec moi. (Vive approbation et applaudissements au centre gauche et à gauche.)

DISCOURS